采矿权人股权变更不适用采矿权转让审批程序

范小强｜文

采矿权人股权变更不适用采矿权转让审批程序

范小强｜文

地方国土资源主管部门擅自将矿业公司股权变更视为矿业权转让，进而要求办理转让审批程序的，该等文件违反了《行政许可法》关于设定行政许可的规定。如果有关当事人由此而利益受损的，有关行政机关面临行政诉讼的风险，有关规范性文件也面临人民法院的合法性审查。

基本背景

2 012年，甲公司与自然人乙、丙签署股权转让协议，甲公司受让乙、丙合计持有丁矿业公司60%股权。国土资源主管部门要求甲公司按照《甘肃省国土资源厅关于印发〈甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法实施细则〉的通知》（甘国土资发[2011]272号，以下简称272号文）第十五条第一款“探矿权、采矿权人因企业内部控股股东发生变化，变更法定代表人的，无论企业名称是否发生变化，均应办理矿业权转让审批登记手续”的规定，办理采矿权转让审批登记手续。

咨询问题

采矿权人内部控股股东发生变化，变更法定代表人的，是否必须按照采矿权履行采矿权转让审批手续？

采矿权人企业名称变更是否需要履行审批手续？

法律分析及结论

1.关于采矿权人内部控股股东发生变化，变更法定代表人的，是否必须履行采矿权转让审批手续？

（1）对于矿业公司股权变更是否需要进行矿业权转让审批的问题，我国现行法律、法规未作出明确规定

《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《探矿权采矿权转让管理办法》、《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发[2000]309号）等规范性文件都没有将采矿权人股东变更作为采矿权转让的一种形式，并要求采矿权人履行审批或备案义务。

《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令第241号）第15条规定：有下列情形之一的，采矿权人应当在采矿许可证有效期内，向登记管理机关申请变更登记：（一）变更矿区范围的；（二）变更主要开采矿种的；（三）变更开采方式的；（四）变更矿山企业名称的；（五）经依法批准转让采矿权的。

由此可见，《矿产资源开采登记管理办法》第15条也没有将采矿权人股东发生变更列为需要履行变更登记的法定情形。

（2）采矿权人股权发生变化并非采矿权主体发生变化

《矿产资源法》第六条规定：“已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿”。笔者认为，矿产资源法确立了主体变更是采矿权转让的认定标准，判断采矿权转让的标准不是采矿权人股东变更或控制权的变更。矿业公司股权转让与矿业公司矿业权转让是两种不同的法律行为。

股权转让与采矿权转让在转让主体、转让标的、转让条件、转让合同生效要件、登记管理机关、纳税主体及缴纳税种、适用法律等方面都有明显不同。

（3）地方规范性文件不具有设定行政许可的法律效力

采矿权转让审批是由法定机关依照法定程序而实施的行政许可行为。根据《行政许可法》的规定，在法律、行政法规和地方性法规没有设定行政许可的情况下，只有省级政府规章可以设定行政许可，除此之外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。272号文作为甘肃省国土资源厅制定的规范性文件，没有设定行政许可的权力，其第十五条第一款规定：“探矿权、采矿权人因企业内部控股股东发生变化，变更法定代表人的，无论企业名称是否发生变化，均应办理矿业权转让审批登记手续”没有上位法依据。

（4）最高人民法院公布诸多案例表明矿业公司股权转让并非矿业权转让

《中华人民共和国最高人民法院民事判决书》(2012)民一终字第98号表明，以转让公司及股权的方式实现企业资产转让的，不违反国家强制性规定。

《西藏国能矿业发展有限公司与薛梦懿、薛梦蛟等股权转让纠纷二审民事判决书》（2014）民二终字第205号强调：“西藏政府矿产管理意见”（注：《西藏自治区人民政府关于进一步规范矿产资源勘查开发管理的意见》第二、(七)、6.规定:“持有矿业权的企业申请办理股权变更登记的,须凭国土资源管理部门出具的矿业权转让批复文件到工商行政管理部门办理”）不属法律法规范畴，不是认定合同效力的依据，案涉合作协议的效力认定不受其约束。

（5）272号文涉嫌与上位法冲突而无效

《甘肃省矿业权转让管理办法》（甘政办发〔2014〕168号）第四条规定：“有下列情形之一的，矿业权人必须提出矿业权转让申请，经审查批准后办理矿业权转让审批和变更登记手续。（一）矿业权出售给其他法人；（二）因股权结构发生变化，企业法人名称或法定代表人发生变化；（三）将矿业权作价出资、入股；（四）矿业权企业被收购、兼并、上市、重组改制；（五）因矿业权赠予、交换，矿业权人发生变更的。”据此，自2014年9月19日起，甘肃省政府将“因股权结构发生变化，企业法人名称或法定代表人发生变化”视为矿业权转让，进而要求办理矿业权转让审批及变更登记手续。

但是，该文件存在两个问题。第一，从法律效力看，该文件并非政府规章，仅属于省级政府规范性文件，不符合《行政许可法》关于只有省级政府规章才能设定行政许可的规定。第二，该文件中的“因股权结构发生变化，企业法人名称或法定代表人发生变化”内容已经被《甘肃省人民政府办公厅关于印发〈甘肃省矿业权转让管理办法〉的通知》（甘政办发〔2016〕169号）所删除。

因此，可以推断2011年10月12日公布实施的272号文第十五条第一款对于“因企业内部控股股东发生变化，变更法定代表人的，无论企业名称是否发生变化，均应办理矿业权转让审批登记手续”的规定，已经与2016年新颁布的《甘肃省矿业权转让管理办法》发生了冲突。

综上，无论是从下位法不能违反上位法、新法优于旧法的法律原则，还是从依法行政角度看，矿业公司内部控股股东发生变化导致变更法定代表人而被要求按照272号文规定履行采矿权转让审批的，这没有法律依据。

2.采矿权人企业名称变更是否需要履行审批手续？

变更矿山企业名称的，采矿权人应当在采矿许可证有效期内，向登记管理机关申请变更登记。但是，根据《矿产资源开采登记管理办法》第十五条之规定，采矿权人转让变更和采矿权人企业名称变更是两种不同的行政许可，履行不同的审批程序。

有关建议

如果有关行政机关将不应履行采矿权转让审批的行为而强制要求履行，或者将本应适用矿山企业名称变更的变更登记程序而强制要求履行转让审批的，采矿权人有权针对行政机关的该等行政行为提出行政复议或行政诉讼。

需要特别注意《行政诉讼法》第五十三条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。

在我国全面推进依法治国的大背景下，地方矿业权登记管理机关依据地方政府或自身制定的所谓将矿业公司股权转让视为矿业权转让的规范性文件（并非规章）对矿业公司股权变动实施监管的，如果有关当事人或矿业公司提起行政诉讼，则有权同时要求受诉人民法院对地方规范性文件进行合法性审查。

范小强律师，吉林大学法学学士，河南大学民商法硕士，北京市雨仁律师事务所矿产能源部副主任。主要法律服务领域包括涉矿股权投资、矿产能源公司法律顾问、商事诉讼等。