如何让涉案当事人接受调查

文/孙忠喜 熊光辉 编辑/靖立坤

如何让涉案当事人接受调查

文/孙忠喜 熊光辉 编辑/靖立坤

《中国外汇》2017年第七期“外汇管理”栏目曾就浙江金华“9·16特大地下钱庄案”组织了专题。在该案侦破过程中，外汇局浙江省分局和金华市中心支局进行了一系列富有成效的探索性实践。从本期开始，我们将陆续刊登他们在案件中所做的有益探索，以飨读者。

［说法］

“9·16特大地下钱庄案”专案组成立一个多月了，看着每周更新的查处工作推进表，“当事人不接受调查”一栏数字在逐渐增加，已经超过了公安机关移送案件数的30%。对此，赵组长忧心忡忡。

这么多的案件无法与当事人取得联系，怎么回事？下一步该怎么办？为找到解决问题的办法，赵组长在晚上，又把专案组成员召集在一起开会分析。

小周先汇报。他承办的案件电话联系不到当事人有几种情况：一是公安机关移送案件线索时联系电话有误，或少一位或多一位数字，或者是空号；二是电话已处于停机状态；三是机主回答不是我们要联系的当事人。

小张接着发言。她负责查办的案件中有几个当事人，第一次电话联系能打通，是当事人本人接的，但后来就再也不接电话了。换个电话号码又能打通，但一听是外汇局的就马上挂断，后来就再也打不进去了，估计把她打过的号码都设成了骚扰电话。还有几个当事人已经停用了原来的号码。按照身份证的地址上门，白天又不在家；想到当事人办公场所去调查，又不知在哪儿。她现在也不知该咋办了。

小李介绍，他负责查办的案件中有几名外国人，打电话通知他们到外汇局接受调查，他们听不懂汉语。他们讲的也不是英语，不知是哪国语言，我们也听不懂，双方无法交流。移交的线索中，也没有那些外国人的具体居住地址，不知到哪里才能找到他们。

小赵反映，有几次给当事人打电话，被当成电信诈骗了，刚说明身份就被挂断了。后来再打进去，当事人说不知道外汇局是干什么的，与黄牛买卖外汇的事情已经在公安机关接受调查了，不会再到外汇局来说明情况。

小王说，他负责调查的案件有几个当事人接听了电话，但却辩解说，卖给黄牛的外汇是出口货款，来源合法，而且这种情况在当地比较多，为什么不找其他人偏要找他们的麻烦；有的甚至明确表示，不会接受调查，根本就没把外汇管理政策法规当回事。

根据办案人员反映的情况，赵组长将公安机关移送的90多起案件线索中，无法开展调查的30多个当事人归纳成几类：一是联系电话或地址不准确或不掌握，无法调查；二是当事人有畏惧心理，想方设法逃避调查；三是沟通存在语言障碍，难以开展调查；四是当事人法制意识不够，拒绝接受调查；五是社会因素造成信任危机，不相信调查。

结合归纳出的几方面原因，赵组长引导专案组成员要针对不同对象、不同情况，采取不同的方法，不能拘泥于以往常规的调查手段；要敢于打破惯性思维，探索出一套行之有效的调查方法。如果这30多个案件找不到当事人接受调查，后续公安机关还有200个左右的案件线索要移送给外汇局，会使找不到当事人的案件越积越多。虽然对这部分案件，外汇局仍然可以在当事人零口供的情况下，通过其他证据认定违法事实并实施处罚，但这样简单的处理，一方面失去了向当事人宣讲外汇管理政策的机会，另一方面也会使当事人丧失一次陈述申辩的机会。赵组长要大家各抒己见，看看除电话联系方式外，还有哪些办法可以联系到当事人接受调查。

“外国人听不懂我们的电话，能不能把外汇局的要求编辑成英文短信发给他们？”

“在境内还是使用汉语比较妥当，行政机关履行职责中应该使用本国官方文字、语言”法律顾问建议。

“如果可以发短信通知，我们也不会被人家当作电信诈骗分子了。”

“不接我们电话的，短信总要看的。”

“这办法可行，可以以外汇局的名义向电信部门申请一个专门发短信的号码，也免得经常揩你们个人的油、用你们个人的手机打电话发短信”赵组长拍板道，“但短信的内容要统一规范，请法律组拿出一个范本。发短信前内部要履行必要的程序……还有其他什么招？”

“移送的线索里没有电话或者电话停机的，现在公安机关也不知当事人电话的，该怎么办？”

“电话不知道，但移送的材料中都有身份证，住址应该是知道的，可以考虑寄个类似接受调查的通知函。”

“短信和通知函的内容基本要一致，从履行告知义务的角度来看，应该包括通知对象接受调查的义务、不接受调查的法律后果以及接受调查的时间、外汇局的联系方式等要素。”法律顾问提出补充意见。

“我们跟公安机关的合作还是紧密的，相互之间配合也是比较顺畅的，电话号码不对的，请他们再帮助核实核实。”

“对那些拒接外汇局电话，还有那几个对自己违法行为性质认识不到位的当事人，也可以由公安机关再将他们找来晓之以理，帮助他们认识私自买卖外汇毕竟是违法的。”

“打击违法犯罪是我们与公安共同的职责，私自买卖外汇也是违法犯罪行为，公安机关应该会支持的。”

“我们外汇局也可以借此机会在公安机关对当事人进行调查，这样又可以解决掉一部分案件。”

大家七嘴八舌，相互启发，都觉得这个办法好。

“什么药方都不可能包治百病。如果我们发了短信、书面通知后，甚至公安机关通知后，当事人还是不接受调查，有什么办法？”赵组长趁着大家思维活跃，要求大家继续思考。

赵组长的疑虑并非没有发生的可能。从沟通情况看，公安机关将先后分批次移送300起左右的案件线索，这么多的案子什么情形都可能发生。如果出现这种情况而没有应对措施，一方面其他当事人会效仿，从而加大后期案件的处理难度；另一方面，对主动接受调查的当事人来说也会产生负面影响，还会给外汇管理政策法规的严肃性造成极大损害。

这个问题一抛出，原先热闹的场面顿时鸦雀无声，大家都陷入了沉思。

“我们可以结合《外汇管理条例》第33条的规定，思考一下这种情况如何处理。”赵组长启发大家，“实际上这种情况就是当事人拒绝外汇管理机关依法进行调查。”

“当事人拒绝接受外汇机关调查，外汇局可以对拒绝接受调查行为立案处罚。”法律顾问先起了个头。

“拒绝接受调查怎么认定？”

“一是当事人有配合调查的义务，比如说有明确的违法线索、本身是违法行为的实施主体；二是配合调查是必要的，而且外汇局已明确告知当事人需要配合调查。”法律顾问继续解释，“对拒绝接受外汇局调查行为实施处罚，本身也要符合《行政处罚法》关于证据和程序的要求。”

“按照《条例》哪条规定处罚？”

“如果立案，处罚应该适用第48条第6款。”

“这样处罚，对当事人有什么影响？”

“影响当然有，处罚记录可以反映在征信系统中。如果不缴纳罚款，让他处处受限。”

“既然人找不到，我们外汇局才出此招，那我们又到哪里找当事人签收处罚决定书，让处罚决定生效呢？”

“找不到人签，一点关系都没有，公告送达就行了。”

“这么复杂，不知道其他地方的外汇局有没有办理过类似的案件？可以借鉴一下他们的经验。”

“我们省内肯定没有。其他地方有没有，没听说过，估计也没有。”

“我们在依法行政的前提下，即使没有先例可循，也要自己探索出经验来。”赵组长说，“从法律组的解释可以看出，我们要认定拒绝接受外汇局调查行为，涉及三个关键问题：一是外汇局有没有履行告知义务，二是当事人拒绝调查的证据怎么固定，三是哪些情形可以实施处罚。”

“我们发短信和配合调查通知书应该是在履行告知义务。”法律顾问马上回答，“慎重起见，短信和通知书都发两次，把寄送和签收的材料留存下来作为证据。”

“我觉得外汇局告知了，当事人在规定期间内没有露面，也没有联系办案人员，可以认定为拒绝接受调查。”

“如果当事人后期露面了呢？”

“要分哪个阶段露面。如果是第一次或者第二次告知后就露面了，建议不认定为拒绝接受调查。”法律顾问建议，“如果签发处罚告知书后才露面的，应该继续实施处罚。”

“我赞同二次告知后仍不露面的，立案处理。“赵组长肯定地说，“我们对拒绝接受调查行为立案处理的主要目的，还是希望借助立新案来督促当事人接受外汇局对私自买卖案件的调查。因此，在处理把握上要适当灵活，只要当事人在拒绝接受外汇调查处罚程序结束前露面，到外汇局来接受调查，新案都可以撤销；如果处罚程序走完了，那还是要处理的。我们就把这种处理方式叫做‘立新案破旧案’吧。”

“短信、配合调查通知书、请公安机关协助通知三种方式可以结合实际情况分步采用或者同步采用。对语言不通、电话不通的当事人，可以先发短信通知，再寄送书面调查通知。书面通知发出后，仍不接受调查的，以拒绝配合调查的名义立案，也就是这部分当事人要处罚两次。”赵组长最后进行了简单的概括。

时间过得真快，分析会一下子开了五个多小时。虽然每位专案组成员都已经很疲惫，但大家都感到收获很大，对后续工作充满了信心。

四个月后……

公安机关移送过来的案件数已经达到了180起，但工作推进表上“当事人不接受调查”的占比只有不到10%，而且这个比例呈逐月下降趋势。对专案组成员能够按照既定的措施，有条不紊地推进案件查处工作，赵组长感到很满意。

“9·16 ”案件当事人不接受调查难题的破解，实质上是在外汇局缺失行政强制手段的情况下，运用法治思维解决依法履行查处外汇违法行为职责的问题。其具体体现在以下方面：

一是依靠法治手段。对拒绝外汇执法调查行为的认定，涉及到外汇管理机关的调查职权、举证责任及当事人的配合义务三者之间关系的把握。专案组通过发短信、书面告知等方式，履行了外汇局的告知义务，通过书面通知书将证据固化，为后续依法处理奠定了基础。

二是执法适度灵活。“立新案破旧案”的主要目的，还是对旧案的查处。对通过立新案后引出的当事人，只要配合旧案的调查，对新案予以从宽处理，既体现了处罚与教育相结合的行政处罚原则，也减轻了当事人所要承担的法律后果，同时增强了当事人对旧案处理的接受度。

三是依法借助外力。外汇违法行为可能会衍生出其他违法犯罪行为。外汇违法行为情节严重时，往往会涉及刑事犯罪。外汇局在开展外汇行政执法时，必然少不了与公安机关的协调配合。加强与公安机关的沟通，发挥外汇局外汇业务的专业优势和公安机关的威慑力，能有效增强对外汇违法行为的打击力度。

作者单位：外汇局金华市中心支局