我国社会救助制度的发展路向分析——基于供给侧改革的视角

田 亮，杨亚平

（1.黑龙江省财政厅社保处，哈尔滨150001；2.哈尔滨商业大学财政与公共管理学院，哈尔滨150028）

我国社会救助制度的发展路向分析
——基于供给侧改革的视角

田 亮1，杨亚平2

（1.黑龙江省财政厅社保处，哈尔滨150001；2.哈尔滨商业大学财政与公共管理学院，哈尔滨150028）

供给侧与需求侧是供需两端不同的着力点，“供给侧结构性改革”的提出引起了新一轮的改革浪潮。改革的核心在于降低交易成本、增加有效供给以及多元主体融资三个方面。围绕供给侧结构性改革的核心针对目前我国社会救助存在的问题指出了改革路径：利用PPP融资模式、进行分类施保、建立多面向的制度安排并重新进行制度设计与功能定位。

供给侧改革；社会救助；实施路径

2015年底，国家主席习近平在中央财经领导小组第11次会议和亚太经合组织APEC工商领导人峰会上强调要“加强供给侧结构性改革”。国务院总理李克强在“十三五”规划纲要编制工作会议上强调“要在供给侧和需求侧两端发力促进产业迈向中高端”。“供给侧结构性改革”并不是新的提法，在国外已经进行了实践，笔者将分析“供给侧结构性改革”的理论根源及实践并对我国的社会救助制度的改革路向进行分析。

一、供给侧结构性改革提出的背景

（一）概念界定及理论渊源

供给和需求是一对矛盾体。供给侧与需求侧是供需两端不同的发力点。需求侧的理论支撑是“凯恩斯主义”的需求管理，其核心是主张国家采用扩张性的经济政策通过增加总需求和总供给来促进经济增长，简言之即扩大政府开支，刺激经济，维持繁荣。供给侧的理论源于在以“凯恩斯”为理论指导的实践中西方发达经济国家出现了严重的经济“滞胀”而造成“凯恩斯主义”的理论指导陷入困境，从而使政策导向由“凯恩斯主义”转向供给学派。[1]供给学派的政策主张在于从供给端的变革来支撑经济发展和企业经营，认为劳动力、资本以及技术等生产要素的有效供给和高效利用是经济增长的决定因素。

（二）现实困境

供给侧结构性改革的发力端在于供给，重点在于进行结构性改革，改革的目标是提供有效供给。当前我国存在的结构性问题主要包括产业结构、消费结构以及收入分配结构等，针对当前存在的结构性问题需要进行与之相对应的结构性改革，主要从行政管理制度、产权制度、社会福利制度等方面进行改革。

从供需角度来看当前供需矛盾主要体现在三个方面：供需错位、供需结构性矛盾以及企业生产成本过高。

1.供需错位

供需错位主要体现在产能过剩、有效供给不足、中低端制造业产能过剩和高端制造业、服务业有效供给不足并存，难以满足人们日益增长的高层次、多样化、个性化的需求。采取供给侧结构性改革是化解经济问题、保持经济长期稳定增长的关键所在。

2.供需结构性矛盾

现阶段供需的结构性矛盾不是总供给量和总需求量的平衡而是有效供给和有效需求的不平衡。供需结构性矛盾具体体现在以下两个方面：国有企业与民营企业的结构性矛盾以及生产性供给与消费性需求之间的矛盾。国有企业与民营企业的结构性矛盾主要体现在国有企业占据大量的资源、由政府提供帮助但由于运行效率低而阻碍经济的发展；民营企业受到政府的扶持有限、融资困难而难以发展。生产性供给与消费性需求的结构性矛盾主要体现在一方面国内存在着大量的产能过剩，另一方面又不能满足居民的有效需求。

3.企业生产成本较高

目前人口红利和环境红利逐渐进入衰退阶段，劳动力的成本逐渐上升，企业所承受的来自企业运行成本、管理成本、融资等方面的负担越来越重，传统的劳动力密集型企业已不具备优势，加之企业融资困难限制了供给效率的提高，因此，当前的主要任务是实行减税政策。而企业所承担的社保缴费率较高，财政压力大，过高的缴费成本限制了资金的流动和合理使用，行之有效的措施是适当降低缴费费率，在刚刚实行的降低保险费的缴费费率正是其中的措施之一。

二、供给侧结构性改革的核心

供给侧结构性改革的发力端在供给侧，核心在于改革，而改革的核心在于对于结构的调整。因此认清当前的结构性问题对于改革至关重要。如前所述，结构性问题包含的内容之多，范围之广，领域之杂，改革所面临的阻碍多。针对所有的结构性问题实行“一刀切”式的改革显然是不合理的，必须抓住其中的核心点进行。笔者认为关于供给侧改革的核心可以从以下三个方面重点着手。

（一）降低企业的交易成本，增强企业的创新能力

在人口红利逐渐衰退的背景下，劳动密集型已经不再成为优势，随之带来的是劳动力成本的增加，企业用于运行成本及管理成本的大幅度提高造成可流动资金的减少且发展困难。因此要想维持企业的可持续发展就必须增强企业的创新能力，消除“僵尸企业”，去除过剩产能，消除融资壁垒，加大对于企业的政策扶持力度特别是对民营企业的支持，鼓励“双创”，加强企业的人才资本积累，通过提高人才的创新能力来激活企业的创新发展能力。[2]

（二）改善供给结构，提高供给质量和供给效率

供给侧结构性改革的发力端在于供给方，但并不代表忽视需求侧，而是通过供给端的带动来达到供给与需求两端的平衡。现阶段存在的主要问题是有效供给与有效需求的不足。一方面国内提供大量的低端产品，另一方面海外淘购的趋势越来越强，使国内产品遭到淘汰。对于供给端的改革不在于供给总量而在于供给质量和供给效率，提高创新能力加快转变产品升级，通过提高中高端产品的供给质量满足居民的多元化、高层次的需求。

（三）政府积极运用创新理念吸引民间资本投资

供给侧结构性改革的重点任务在于“三去一降一补”：去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。所有的结构性改革都需要资金作为支撑，没有足够的资金作为支撑改革将成为一句空话，而政府提供的资金扶持是有限的，需要借助外力共同进行。因此政府应积极引入民间资本作为支撑，扩宽资金来源渠道，增加公共产品的总供给。

三、基于供给侧结构性改革对我国社会救助制度进行分析

（一）资金来源：由单一模式向PPP模式发展

社会救助制度是我国居民的“安全网”，保障着“底线民生”的最基本生活，对于维护社会稳定有重要作用。而社会救助由于其特殊性，只要其不能维持基本生活、在不履行义务的情况就有从政府获得救助的权利且救助的方式以物质补偿为主。社会救助的资金来源于税收以及各级政府，在生活水平呈刚性发展的情况下，政府财政支出势必越来越多。由于用于社会救助方面的税收支出以及政府财政有限，直接导致“应保未保”及救助标准不能保障基本生活等现象。

PPP模式即公私合作模式，在这种模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。[3]在供给侧改革的背景下，政府要改变过去单一的资金筹措方式，通过招标的方式鼓励社会名流企业及地方私营企业加入到社会救助当中，政府对于此类企业可以进行适当的税收减免等优惠政策。

（二）救助项目：简单叠加向分类施保过渡

社会救助项目繁多，主要分为基本救助、专项救助、临时救助和补充救助。当前社会救助发展的现状是低保制度成为其他子救助项目的基础，意为只要享受低保，其他子项目如教育、住房、医疗、就业等制度应享尽享；反之，如果享受不到低保，即使在医疗、教育等其他方面遇突发事件而陷入困境也享受不到；整个救助制度形成一个以低保为门槛的“金字塔”式的救助。

多个子救助项目的简单叠加一方面造成资源浪费，另一方面在无形之中使低保的“门槛”抬得越来越高，而低保制度应该与其他子制度实行平行式发展。因此，改革的方向在于实施分类施保，坚持“突出重点、兼顾一般、分类施保”的原则，对于纳入社会救助范围内的人员根据其特殊需要进行特殊救助。

（三）救助方式：以物质性救助为主转向建立多面向的制度安排

当前我国社会救助的救助方式实行以现金为主、服务为主的救助方式。然而，在实践中却实行的是以现金为主的物质性的救助，所谓的以服务为主的救助方式只是一些偶发性的、节假日期间的领导慰问等以精神慰藉为主的方式。而物质性救助属于“输血式”救助，解决不了根本性问题。因此，在物质性帮助的前提下要发挥服务的补充性作用，强化困难家庭脱离困难的能力。随着人口老龄化及人权观念的加强，服务应当被提到制度层面上来，不同的救助项目应当提供不同的服务：如教育救助除了免书费、学杂费之外，还要对困难家庭的学龄儿童进行心理辅导；就业救助除了对困难家庭给予物质补偿外还要对有能力就业的适龄健全劳动者进行免费职业教育和技能培训，实施“造血式”救助。

（四）管理部门：现阶段“多龙治水”的局面要重新进行功能定位，实行全面整合

社会救助基层工作内容繁多，管理体系复杂，在发展的过程中形成“多龙治水”的局面：财政部负责救助资金的预算安排与使用监督；民政部负责城乡低保、医疗救助、临时救助；劳动保障部门负责就业援助；卫生部门负责落实医疗卫生政策；建委负责廉租房救助；教育委员会负责进行教育救助。[4]从以上各部委所负责的工作可以看出涉及到的部门很多，工作碎片化、部门管理碎片化现象严重，导致部门之间缺乏连贯性和衔接，最终造成漏保以及重复救助的现象严重。

对于部门管理的改革重点在于完善顶层设计、实行全面整合、进行优化管理。从追求救助效率的角度出发，对于性质相同的工作进行合并并建立联动机制，加强部门之间的沟通，实行跨部门、跨区域的信息资源整合，实现“三化”—规范化、现代化和信息化，确保工作效率和救助效果实现最优化。

[1]郑联盛.从凯恩斯主义到供给学派[J].经济学，2016(1)：36.

[2]王松奇.供给侧结构性改革的着眼点[J].经济研究参考，2016(3):12-14.

[3]许梦博，李世斌.基于马克思社会在生产理论的供给侧结构性改革分析[J].当代经济研究，2016(4):43-50.

[4]林闽钢.社会保障理论与政策-“中国经验”视角[M].北京：中国社会科学出版社，2012.145-149.

［责任编辑：金永红］

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1005-913X（2017）07-0015-02

2017-04-10

田 亮(1961-)，男，哈尔滨人，教授，研究方向：社会救助理论与政策；杨亚平(1992-)，女，山西河津人，硕士研究生，研究方向：社会救助理论与政策。