企业承担环境责任的内部治理制度探讨*——基于绿色发展背景

河南理工大学 严鸿雁

企业承担环境责任的内部治理制度探讨*
——基于绿色发展背景

河南理工大学 严鸿雁

企业在营利目标驱动下，将环境成本外部化是难以避免的。在外部环境立法存在不足、外部环境监管效果有限的情况下，必须加强企业承担环境责任的内部治理制度建设。通过企业法和企业章程要求并授权企业经营者承担环境治理职责，可以使经营者从环境责任出发决策企业行为。政府环境保护部门向污染严重或者承担过环境法律责任的企业派驻环境公共监事，可以有效加强此类企业内部的环境监督制度。完善企业环境信息披露义务，有利于企业自我约束，并形成绿色生产、绿色消费的良性循环。

绿色发展 环境责任 企业治理 制度

企业是社会财富的创造者，是推动经济发展的发动机，但企业也往往是环境污染、生态破坏的重要源头，随着绿色发展理念的深入人心，企业的环境行为越来越受到关注，企业切实承担环境责任愈发重要。然而作为营利性主体，在利润最大化的目标驱动下，依靠企业自觉自愿的保护环境并不现实；同时多年的实践也证明，外部强制性的环境立法和环保执法效果有限，引导、约束、保障企业环境责任的实现，需要在企业内部建立承担环境责任的治理制度。因此，本文依据企业环境责任的实现背景和企业治理制度建设的规律，对我国绿色发展背景下企业承担环境责任的内部治理制度建设提出建议。

一、绿色发展背景下企业承担环境责任的实践难题

绿色发展是当今世界各国需要面对的共同课题，西方和我国都经历了“先污染、后治理”的发展道路，然而环境污染、生态危机就像一把达摩克利斯之剑刺痛了人类家园。而绿色发展的实质是改善资源利用方式，以生产中低消耗、低排放，生活中合理消费，生态资本不断增加为主要特征的可持续发展，其目的是实现人与自然的和谐共存。推进绿色发展理念需要全社会的参与，而企业是社会成员中能源消耗最多、对环境影响最大的主体之一，目前也是污染环境的重要源头。因此，企业切实在经营管理过程中做到绿色生产、绿色经营是落实绿色发展理念的关键一环，学界一般将其称为企业的环境责任。实现经济活动的绿色化主要靠企业来实现，实现经济与环境协调发展的关键是将企业环境责任作为支点。企业环境责任是指企业在生产经营过程中做到清洁生产，企业在促进自身经济利益同时合理利用资源、采取措施防治污染、保护环境的义务。企业环境责任来源于企业社会责任概念，而社会责任是全社会对企业提出的经济、法律、道德期望。随着环境问题的日益突出，企业环境责任成为企业社会责任中最重要、最核心的问题之一。如我国《深圳证券交易所上市公司社会责任指引》第2条就规定，本指引所称的上市公司社会责任是指上市公司对国家和社会的全面发展、自然环境和资源等利益相关方所应承担的责任。近年来，如何使企业真正承担环境责任是各界共同关注的问题。不少学者认为，国家要通过立法程序对企业承担环境责任提出具体的要求，制定规范化和具体化的法律。健全企业履行环境责任的法律手段是适应低碳经济的重要手段，立法的滞后性是我国企业承担环境责任不足的重要因素。基于这种观点，近年来我国在制定完善环境保护基本法《中华人民共和国环境保护法》之外，针对特定环境要素、资源保护，又密集出台了环境保护单行法，主要有《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》等，强化了对环境保护的刑法规范。而且在我国的企业立法中也专门以条款规定了企业环境责任，如我国《公司法》第5条中规定公司从事经营活动必须承担社会责任，这被誉为是企业社会责任立法的里程碑。再如我国《乡镇企业法》第35条规定，乡镇企业必须严格遵守环境保护的法律、法规，……采取有效措施，积极创建无污染、污染少和低能源消耗的企业。我国《城镇集体所有制企业条例》第22条也规定，集体企业应当落实环境保护措施。

然而，在立法趋于完备之际，近年来我国的环境问题与企业承担环境责任的状况并不容人乐观。至今雾霾、癌症村等环境公害触目惊心、举国关注。据《北京科技报》报道，2002年北京希涛技术开发有限公司到北京顺义区后王庄村建厂生产聚丙烯酰胺，并向村中的河沟排放废水。最后导致该村患癌人数剧增，至2007年该村患癌人数达25人。基于经济利益的驱动，企业为了短期利益而牺牲环境是一个普遍现象。为了节约对环境治理成本的投入，企业必然忽略生产经营过程中的环境影响，甚至违法排污、破坏环境而逃避制裁。虽然《环境保护法》等法律会规定一系列环保法律责任，但目前我国政府环保部门执法人员有限、财力有限，在执法行为不到位的情况下，违法成本低会诱使企业违反法律。另一方面，企业在环境方面的行为存在外部效应，即指某种经济活动给与这项活动无关的第三方带来的影响，进而导致环境违法行为成本外部化。外部效应最早是由著名经济学家马歇尔和庇古在20世纪初提出的。庇古指出，外部经济效应的存在，是因为当A对B提供产品服务时，往往使其他人获得利益或受到损害，可是A并未从受益者那里获得报酬，也未向受害者支付任何补偿。在经济活动中，私人成本与社会成本或私人收益与社会收益之间的不一致现象，分为外部正效应性和外部负效应。如果某个企业给其他企业或整个社会造成损失，而其自己不需要付出成本，就是“外部不经济”，进而会产生外部负效应即利益各方采用对他方产生不利作用的方式处理事务，实质是生产或消费单位为追求更多利润，将生产和消费过程中的成本外部化。企业的环境问题就是典型的外部负效应问题，使全社会承担了本应由企业承担的治理和改善环境的成本。我国企业造成的环境事故中由政府最终插手处理其后果的现象屡见不鲜，虽然部分环境事故非政府买单，但是最终结果是环境事故给生活在附近的民众带来了灾难，将不利后果转嫁给了社会和后代。企业在营利目标的驱动下，将环境成本外部化是难以避免的，因此即便立法再完备，期望企业自觉守法而承担环境责任并不现实。

二、企业承担环境责任内部治理制度构建的现实背景与可行性

要切实落实企业环境责任，一方面要从外部通过立法规定企业的各项环境保护义务，另一方面更重要的是要从企业内部构建治理制度，使企业形成承担环境责任的自律机制，主动承担环境责任。而构建企业承担环境责任的内部治理制度，主要源于以下几个方面的原因：

（一）企业营利本质无法改变，外部环境法强制性规范作用有限如果企业唯利是图，就可能会为了实现这一目标而不择手段，甚至为了最大化营利而不惜违反法律法规，坑害利益相关者、污染环境，然而企业的营利本质能否改变？针对此，公司社会责任理论曾提出，“企业要对增加整个社会福利、利益承担义务。”然而，如果以社会福利这一目标模糊的口号指引企业的行为，只能引起企业行为的混乱。如果企业不营利，则本身存续都难以维持，何谈社会责任？企业对营利的追求，不但使自己获利，而且是整个社会经济向前发展的动力，企业的营利性行为直接增加了社会财富的总量。因此，“强调企业社会责任的目的是遏制企业单纯为追求私利而产生的负面影响，”但社会责任应到此为止，“直接否定公司营利目标似有不妥。”外部环境法强制性规范只能规范企业的行为，不能改变企业的动机，因此在制止企业的环境违法行为方面往往是疲于堵截，作用有限。如果企业承担环境责任只是迫于外部压力，就难以具有持久性，不能有效地保护环境，更谈不上节约利用自然资源。

（二）我国企业环境责任立法存在不足我国企业环境责任立法已初具规模，然而存在不少问题，这也是企业承担环境责任状况不容乐观的原因之一。首先，目前我国许多规范企业环境责任的立法条款过于抽象，缺乏可操作性。比如《公司法》第5条就是一个原则性条款，旨在宣示一种价值取向和行为标准，对企业的行为规范、权利义务、法律后果并没有进行明确规定。其他一些环境保护相关条文也像是一种宣示，如我国《大气污染防治法》第7条规定，企业单位和其他生产经营者应当采取有效措施，防止、减少大气污染，对所造成的损害依法承担责任。但在实际操作中，这些条款的落实缺乏配套制度与措施。其次，现代企业环境责任要改变“先污染、后治理”的理念，要求企业从产品的设计、原材料的选取和加工、产品生产使用直至产品消费后的垃圾处置都要关注对环境的影响。但现行法律法规对企业的要求主要还是产品质量安全责任，显然企业承担的环境责任太狭窄，与企业行为所产生的环境影响不成比例。最后，任何法律法规都存在局限性，立法规定的有限性无法适应社会关系的无限性、法律的相对稳定性无法适应社会生活的变动不居性，虽然我国环境保护法在不断扩展完善，但新技术、新产品的出现总会带来法律没有规范的新环境问题。针对上述法律法规的缺陷，除了要进行立法完善外，更重要的一点就是构建企业承担环境责任的内部治理机制，主动约束企业的环境行为。企业环境责任是全方面的，是随着企业行为的扩展不断拓展的，企业自己在环境方面的作为当然可以弥补立法所存在的种种缺陷。

（三）企业的环境行为可通过内部治理制度有效控制企业不同于自然人，企业是一个组织体，企业通过其组织机构来表达意思、实施行为，进行对内对外的经营管理活动。而企业治理而是配置和控制经营权、设置企业的组织机构并规范其运行，以协调和平衡企业各方利益冲突的制度安排。因此，在现代社会，企业内部治理是企业健康发展，提高企业运营效率，保障企业行为规范的制度。如果企业在内部治理制度上引入环境责任，使环境责任成为企业的治理目标之一，就可大大提高企业承担环境责任的效果。企业实现自我控制是承担环境责任的内在动力，政治、科学、社会体系等是企业承担环境责任的宏观因素，企业经营管理者对企业承担环境责任有不可小视的影响。

三、绿色发展背景下企业承担环境责任的内部治理制度构建

绿色发展作为一种新的发展战略，是全面推动经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态建设等五大建设的抓手，要求人们在生产和生活过程中形成正确的绿色文明行为。对于企业来说，要形成绿色生产、绿色经营的模式，承担环境责任要内化为企业的一种自觉行为，这要通过建立一系列治理制度来实现。具体来说，企业承担环境责任的内部治理制度要从以下几方面着手构建：

（一）建立企业经营者环境治理职责制度企业与自然资源是一种共生共荣、相互依存的关系，企业在发展中带来了环境等问题，这是企业发展给自然界带来的不和谐因素，而企业环境责任就是要追求企业发展与自然界和谐，因此企业环境责任是基于企业可持续发展而承担的责任，是企业基于自身长远利益要求而承担的责任，因此强化经营者的环境治理职责不违反企业的根本利益。正如学者所说，在目前的社会经济环境下，“董事仅仅对公司利益、股东利益负责的传统立法应作必要调整。公司董事不仅仅是股东的代理人、受托人，而且是非股东利害关系人的代理人、受托人。”“要改革董事的责任体系以强化公司的伦理责任。判例法的发展充分展示了董事职责体系改革的效果。”考虑环境责任是企业持续发展的要求，经营者基于企业发展的要求承担环境治理职责就是必要和可行的。

企业的行为最终要通过董事等经营者的决策和执行行为来实现，企业环境责任也要通过董事等公司经营者实施。经营者从企业环境责任出发决策企业的行为，就完全可以做到企业从产品设计到生产、消费、回收的“全程”环境责任，就可以不仅在法律法规范围内履行环境责任，还可以超越法律规定履行环境责任，弥补环境法律法规的不足。那么如何使企业经营者承担环境治理职责？首先，要在环境法中规定，企业违反环境法规的，不仅企业要承担法律责任、受到处罚，经营者也要承担相应的法律处罚。企业造成环境事故，要对受害人承担损害赔偿责任，在企业决策过程中存在故意、重大过失的经营者，也要对受害人承担连带损害赔偿责任。以此来促进企业经营者在企业决策过程中承担环境治理职责。其次，董事等经营者承担环境治理职责要有企业法的授权、有企业章程的制约。一般来说，董事等经营者在企业治理过程中的忠实义务和勤勉义务都是对企业承担的，以企业利益为行为目标，因此经营者承担环境治理职责要有企业法的授权，可以在《公司法》等企业法中规定，公司经营者在经营活动中应充分考虑环境影响利益，董事、监事、高级管理人员在公司经营过程中要保障公司环境责任的履行。企业章程是股东制定的约束企业、股东、董事、监事、高级管理人员的自治性规范，企业章程可以明确规定董事、监事、高级管理人员的环境治理职责，规范经营者的环境决策行为。再次，要将不合格的人员排除担任企业董事、监事、高级管理人员的资格。如可以在《公司法》中规定，担任因违反环境法律法规被要求承担法律责任的公司、企业的高级管理人员并负有个人责任的，自该公司、企业被要求承担法律责任之日起未逾三年的，不得担任公司的董事、监事、高级管理人员。

（二）建立派驻环境公共监事制度每一起环境污染、生态破坏事件均构成对政府环境监管能力的考验，在当前政府环境监管人力物力有限而导致力不从心的监管困境下，要走出监管困境，可行的办法之一就是在环境污染主体——企业内部加强环境监管。政府环境监管的动机是维护社会公共利益，从监管的局限性来看，政府外部监管机制存在一些明显的缺陷，它们均是事后监管，主要是事后的查处和纠正，同时也是一种间接监管机制，通常不能直接地作用到企业的生产经营和环境行为的过程中，因此监管信息有限，这些监管的局限性会影响到外部监管的效率和效果。除了依靠政府监管以外，还需要一种更为直接地针对企业环境责任承担的治理制度，其直接地渗透到企业的环境行为中去，才能消除生产和研发等多环节的环境污染隐患，这只有加强企业的内部环境行为监督机制才可以胜任。如果企业内部环境监督治理制度能够自我约束，外部环境监管的需求就会下降、压力就会降低。在企业内部构建环境行为的监督治理制度，就需要在企业监事会中引入环境公共监事。

通常情况下，企业经营者是股东的利益代表，若要使企业能考虑非股东利益相关者的利益诉求，考虑环境影响等公共利益问题，必须在企业内部中有环境利益的代言人。因此，对于污染严重或者因环境污染受过政府环境保护部门行政处罚甚至承担过环境污染刑事责任的企业，政府环境保护部门可以向这类企业派驻环境公共监事。国外有公共董事制度，目的是以保障公共企业的公共职能。公共企业的董事中就包含大量的“公共董事”（Public Director），只能领取作为公务人员的报酬，以确保公共企业实现其公共目标。本文主张，为加强企业承担环境责任的监督机制，向这类企业派驻公共监事而不是公共董事，是因为市场机制要求企业有一个高效决策的董事会，而公共利益代表进入董事会，企业董事会必将发生决策中的目标分歧，导致效率全无。因此，加强企业内部环境行为的监督机制，可行的机制是派驻公共监事。一般情况下，企业监事的职责是基于确保企业和股东的利益不受损害而监督董事及其他高级管理人员的行为，监事有权对董事、高级管理人员执行公司职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、企业章程的董事、高级管理人员提出罢免的建议，当董事、高级管理人员出现不当行为时，要求董事、高级管理人员予以纠正。环境公共监事与普通监事的相同之处在于两者都负责监督企业董事、经理等高级管理人员的行为，在企业中享有基本相同的监督职能，不同之处在于普通监事基于维护企业、股东利益履行监督职责，而公共监事基于环境公共利益履行监督职责，在企业董事、经理等高级管理人员出现环境不当行为、出现违反环境法律法规的行为时，公共监事有权监督并要求其纠正。环境公共监事对政府环境保护部门负责，由政府承担其薪酬和考评，在企业出现环境违法行为时，其可以直接向政府环境保护部门报告，这也可以弥补政府环境保护部门在环境监管上信息不足的缺陷，可以及时查处、制止、预防企业环境违法行为的发生。

（三）完善企业环境信息公开制度企业环境信息公开一方面可以促进企业在信息公开的情况下积极承担环境责任，以避免政府执法部门介入，招致法律处罚；另一方企业环境信息公开，也可以帮助企业树立良好形象，赢得公众支持。特别是在绿色消费运动日益高涨的情况下，赢得消费者的支持。绿色消费指消费者在购买、使用或处置产品时考虑自身行为对环境的影响，从而决定自己的消费选择。随着大众环境保护意识的增强，消费者对积极承担环境责任的企业声誉具有较高的评价，这一良好的企业声誉能够加强消费者的购买意向，进而形成绿色生产、绿色消费的良性循环。因此，积极承担环境责任的企业也愿意公开其环境信息，环境信息公开可以从某种程度上满足消费者的环境知情需求，能给消费带来一种标志性特征，这些信息传递给消费者，能提高企业在消费者心目中的地位。

目前我国的《环境保护法》、《公司法》等基本法律对企业环境信息公开并未规定。国家环境保护总局制定的《环境信息公开办法(试行)》主要规定的是政府环境信息公开的问题，对企业环境信息公开主要适用于超标排污严重的企业，对于大部分企业是基于自愿披露环境信息。这对企业承担环境责任是无法形成压力的，也缺乏约束，而且企业自愿公开的环境信息随意性较强，一般会选择公开正面的环境业绩，而隐匿环境违规等负面信息。如果没有企业全面的环境信息公开，在信息不对称的情况下消费者的绿色消费运动也缺乏支撑。因此，为了借助环境信息公开促进企业承担环境责任，我国有必要完善企业环境信息公开的法律法规，明确企业披露环境信息的法定义务。未来我国应规定，所有对环境有影响的生产性企业，都应履行环境信息披露义务，向社会公开其环境管理体系，企业经营活动或产品的环境影响，资源耗用和污染排放的期间、数据，环境支出、成本等。企业经营者对企业环境信息公开具体负责，政府环境保护部门应该对企业公开的环境信息加以监督，保障企业环境信息公开的真实、准确、完整、及时。

四、结论

2016年3月全国人大通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》指出，“十三五”时期要全面推进绿色发展理念。绿色发展观是发展理念上的一次根本变革，其核心是形成以“绿色”为标志的经济发展模式，而绿色生产、绿色经营的关键在企业，企业不能为了追求利益最大化而不择手段，侵害其他利害关系人的环境权益，因此企业环境责任成为绿色发展的焦点。不过企业环境责任不同于自然人的环境责任，可以通过道德示范、环境教育来实现，企业作为营利性主体，如何在追求最大化营利与最大化的承担环境责任之间实现平衡，本身就是一个难题。要使企业切实承担环境责任，必须一方面加强外部环境立法与执法，另一方面，在企业内部构建承担环境责任的治理制度，内部治理是企业承担环境责任可靠的、持久的保障机制。为此，要突破企业治理中经营者职责、经营者选任的传统做法，将环境治理引入到企业之中，从决策源头影响企业的环境行为。

*本文系2014年度河南省软科学研究计划项目“新型城镇化进程中生态环境保护法律制度建设研究”（项目编号：142400410018）阶段性研究成果。

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（编辑刘姗）