自然资源资产负债表编制国家试点进展调研分析*

中国国土资源经济研究院 姚霖

自然资源资产负债表编制国家试点进展调研分析*

中国国土资源经济研究院 姚霖

为摸清自然资源资产负债表试编进展情况，课题组运用多种质性研究方法对8处国家试点及5处参照国家试点的省份开展了跟踪调研。调查发现各试点不仅有创新探索的想法，而且在技术方法上有不少新的突破。但因理论尚未成熟，又属于初次尝试，导致普遍存在一些问题。消除编制瓶颈，深入推进自然资源资产负债表编制工作，要着重在“宣传工作、机制建设、标准统一及部门数据管理”上下功夫。

自然资源资产负债表 国家试点进展 问题 建议

为检验前期自然资源资产负债表账户设置是否“科学”与填报制度是否“可操作”，国务院于2015年9月下发了《编制自然资源资产负债表试点方案》（国办发〔2015〕82号），决定在河北省、呼伦贝尔市、湖州市、娄底市、赤水市、延安市和北京市怀柔区、天津市蓟县开展试点（城市）工作。同时，北京市、安徽省、湖北省、青海省、贵州省等地也主动参与了试编。带着“发现、诊断与解决”问题的思路，中国国土资源经济研究院“自然资源资产负债表编制研究课题组”利用参加自然资源资产负债表试点工作督查、自然资源资产负债表试点工作培训班和参与部分试点地区编制的机会，对上述试点的编制进展情况开展了调查。

一、自然资源资产负债表编制总体情况

根据《编制自然资源资产负债表试点方案》和《自然资源资产负债表试编制度（编制指南）》的要求，试点地区主要对土地、林木、水等三种重要资源进行资产核算，建立实物量账户，采集和调查统计2011至2015年三类资源的存量及变动情况。课题组召开座谈会，听取了试点地区政府、统计、发改、财政、国土、环保、水利、水务、农业、审计和林业等相关部门的工作汇报，查看部门台账和8张负债表试填情况。并在国土资源局召开现场会，重点听取土地资源表、耕地质量表填报情况，围绕部门职责、数据标准和统计口径等进行交流讨论。听取了对做好试点工作和完善《编制指南》的意见和建议，对试点中存在的困难和问题提出了指导性意见和解决方案。根据调研了解，试点地区着重开展了以下工作：

（一）注重高位推动、部门联动各地政府高度重视试点工作，成立了编制自然资源资产负债表试点工作领导小组和指导小组，由省（市）政府主要负责同志挂帅，统计、发改、财政、国土资源、环保、水利、农牧、审计和林业等相关部门共同参与。制定试点实施方案，确定试点的时间表、路线图；明确各成员单位工作的职责，要求一把手亲自抓，分管领导具体抓，指派专人负责；建立试点工作部门沟通协调机制，通过联席会议制度、督促检查制度、信息联系制度、数据质量评估审查制度确保试点工作的顺利推进。

（二）坚持探索创新、研究论证编制自然资源资产负债表是一项全新的工作，既无成熟的本土经验可以支撑，国外也没有典型成功案例可以借鉴。为此，试点地区坚持目标导向，认真学习《试点方案》和《编制指南》，组织邀请了国土部、国家统计局、水利部专家现场讲授解疑。同时，制定召开了专题会议制度，听取各部门搜集整理数据的情况，对技术方法不成熟、统计数据不健全、资产负债理论认识不清等问题进行了充分讨论研究，对缺失数据开展抽样调查或补充性调查。坚持“边试点，边总结”、“边收集基础资料，边提炼经验做法”，努力完成数据填报任务。

（三）着力夯实基础、补短拾缺试点将试编作为推进部门基础性业务工作的重要契机，积极推动相关基础性业务工作，提升数据的可获得性和准确性。比如：国土资源部门积极推进集体土地所有权、集体土地建设用地使用权、宅基地使用权的确权登记；水利部门积极推进水资源资产产权和水利资源的确权登记；林业部门积极推进林权改革和退耕还林确权颁证；环保部门扩大地表水质监测布点和水质标准建设，全面加强相关统计数据的汇交审核；农业部门开始部署农业用地力和草地面积调查。同时，还安排专门的经费解决各类资源历史数据不全、不准的问题。

四是确保数出有据、真实可靠。在数据采集统计过程中，各部门对填报的每一项基础数据都写明数据来源和填报责任人，做到所有数据可核查、可追查。各部门主动与上级业务部门沟通联系，相关统计数据均报上级业务部门进行审核确认，确保数据真实可靠、统一无误。

二、自然资源资产负债表编制存在的问题与原因分析

（一）认识不清看似简单的认识疑惑，可能会造成编制工作的停滞。我们调研过程中感触最深的就是试编地区（单位）普遍对自然资源资产负债表是什么？能做什么？开展编制工作是不是类似在查领导干部的帐？等涉及负债表概念、功能的问题存在疑虑。这些表象不仅表明地方对自然资源资产负债表的理解“不透、不准、不实”，还揭示了编制顶层设计上没有“说的透、讲的准、做的实”。那么，又为何产生认识不清呢？笔者认为有两个方面的缘故。

其一，有关编制工作的宣传“不准、不够”。“不准”体现在社会媒体在宣传中过分地强调了“自然资源资产负债表与开展领导干部离任审计”的关系，而忽视了自然资源资产负债表赋有的“掌握家底，服务自然资源管理体制改革”的旨向。媒体的偏差式解读，反而冲淡了各方对国家自然资源资产负债表编制指导小组在各个场合对负债表的官方解读；“不够”表现在官方多通过正式《试点方案》及督察指导过程中开展解读宣传，在其他“非正式”途径中开展的宣传略显不够。

其二，编制技术理念不统一。不同的核算观点皆依附于各个核算理论，并自成体系。自然资源资产负债表同绿色GDP、国家资产负债表、企业资产负债，因核算理论的差异而存诸多不同。以实物量核算为例，绿色GDP考虑的是矿产开发造成的环境损失，国家资产负债表看重的是矿业对经济的贡献，企业资产负债表则关注矿产开发成本与产成品的利润。自然资源资产负债表编制中，看似简单的实物登记，其框架设计所包含的“指标设置、统计标准、度量单位、登记日期、呈报单位”都需充分考虑各类资源的环境与经济属性。就矿产资源核算而言，我国矿产资源储量登记共有172种，要开展实物量核算，必须处理好“矿物、矿石、矿种、品位、形态、储量标准、储量登记制度、度量单位统一”等问题。然而，已有涉及矿产实物量的核算技术还未获得一致性意见。同时，价值量核算也面临诸多核算瓶颈。如：资源价值、环境价值、环境损益价值的核算技术方法，尚未形成标准化程度高、应用成熟的规范。从国内部分已经开展价值量核算的成果来看，确定“价格”的核算技术已在核算理念、核算尺度、核算方法上存有较大差异。

（二）统计标准有待规范在负债表核算理论构初期，摸清各门类资源数据“台账”建设情况，尝试对接不同口径的资源统计数据，探索建立核算技术规范是当前国家负债表试点编制的重要内容。我国各资源管理部门在日常资源量统计中所依据的标准因行业而出现差异，尤其是相同统计对象存在不同的统计标准，由此致使出现了数据“打架”的现象。例如：娄底市在林地面积填报时，国土资源部门根据《土地利用现状分类》（GB/T21010－2007）和《第二次全国土地调查技术规程》（TD/T1014-2007）等标准对林地面积进行调查统计，林业部门根据《林地分类》（LY/T1812-2009）等标准进行调查统计。由于标准不一，导致两者数据相差较大，国土资源部门调查的2014年年末林地面积与林业部门调查数相差数千公顷。细究国土资源部门与林业部门统计的标准差异内容，林业部门将“宜林地”、“四旁树”等公益林木所依附的土地作为林地。由此出现了国土部门统计的林地面积往往要小于林业部门的统计数据。类似情况还存在于国土部门与农业部门的耕地质量调查标准和草地面积调查标准、水利部门与环保部门分别制定的地表水水质标准上。

（三）统计数据支撑难自然资源资产负债表编制前期工作关键在于数据的整合，而各资源管理部门的数据基础，尤其是历史数据存在“缺数据、无时效”的问题，直接阻碍了编制工作的开展。

第一，国土资源部门负责填报的数据情况总体较好。其一，包含十二个一级类与五十七个二级类的土地资源存量和年度土地变更平衡表可以做到每年更新，不论是基础数据库建设，还是调查制度都有较好的基础。不过，耕地质量等调查评价的“耕地质量等别及变动表”也存在数据更新间断的现象。

第二，限于调查制度的原因，农业部门自从1985年完成全国第二次土壤肥力普查外，第三次全国调查至今还未开展。此外，自20世纪80年代全国开展了“草山”普查外，还未开展全国性的数量与质量调查。所以，农业部门的土地质量和草地（尤其是南方高山草甸）面积数据出现多年度缺口，多数试点未填报数据。

第三，林业部门以每10年1次的全国“一类调查”（全国连续清查）与每5年1次的“二类调查”（省市开展的调查）为基础，填报“林木资源存量及变动表”、“森林资源质量及变动表”。为解决中间年费数据不全的问题，多数试点采用数据推算的办法予以补充。在湿地方面，部分地区于2010年做过湿地调查外，其余年份未开展调查。

第四，区域河流的流量与水质填报由水利局和水文局共同承担。因数据多为推测，在很多试点试填的《水资源量及变动表》中，存流量变动数据存在“覆盖不全、数据不全”的问题。比如：对水资源数量的监测主要针对重点河流、水库，而无法细分到“小河流、湖泊和地下水”。同时，南北方水资源开发利用状况存在差异，南方长期没有水库、湖泊和地下水监测数据。值得注意的是，按照现有《试点方案》的部署，多数地区（包括北方试点）的地下水数据未填报。

第五，环保部门承担地表水水质与地下水水质的填报。按照《试点方案》与《指南》要求，市县环保部门结合前期每月一次重点河流的工业污染监测数据，开展了大量的补充水质检验，按照六类水标准实施了数据填报。因前期监测重点存在“主要抓重点水域（水库、河流）”的监测机制，湖泊水质数据填报存在较大的缺口。在地下水水质监测上，主要由国土资源部与环保部共同合作填报，填报“完成度”与地下水监测“井”的分布有关，数据的“量与质”仍有待提升。

（四）价值量核算技术亟待规范赤水市、荔波市、湖州市、鄂州市和北京市怀柔区等地都积极开展了价值量核算探索，并在土地和重要矿产资源上取得了一定的技术突破。我们对各个价值量成果作了比较细致的学习与研究，发现存在三点问题：其一，确定“价格”的指导理念不同。比如，在核算矿产资源价值量的时候，有取值矿产品价格的，有取值矿产资源生态价值的，也有不充分考虑品位、伴生矿及储量“精细”程度去粗略评估取价的，也有运用成本法、影子价格法倒推价格的。这种多样的“价格”取值，势必会导致未来运用负债表价值量信息时出现“无法比较”的不利状况；其二，核算“时空”没有把握好。试点在探索中，过多地关注了价值量核算技术，而忽视了会直接影响核算技术选择的“时空”。其三，对“负债”的理解有差异。想对于“资产”而言，界定“负债”是比较有难度的。从试编探索情况来看，有认为“负债”即为“资源消耗（损耗）”，也有认为“负债”是“因为资源开发利用对生态环境造成的直接损失”，还有认为“负债”是“资源消耗（损耗）与资源开发导致的生态损失的总和”。

事实上，上述情况是价值量核算过程中普遍存在的难点。究其原因，主要归结于两点因素：第一，资源环境经济核算在理论界至今没有统一的估价规范模式。以国际标准为例，SNA主要是以经济学作为其理论基础，根据效用价值论构建的核算体系。作为国民经济账户的卫星账户，SEEA把资源环境看作生产的基本要素投人来统计，其理论基础还不完善。如何全面认识自然资源的价值在经济学界争议较大。突破这一难点，是推动自然资源核算，实现研究成果向实际应用转化的关键所在；第二，根据国家自然资源资产负债表编制指导小组工作进度的安排，发布价值量核算规范仍在酝酿阶段。同样，国土资源部“自然资源资产负债表编制研究”课题组也同样在探索价值量核算，相关研究成果仍需进一步检验。所以，亟需提出一套综合的、标准的自然资源核算体系，为各地提供理论和方法指导，加快自然资源核算研究的步伐。

（五）数据管理能力有待提升数据管理关系到有效数据的供给。在试编过程中，出现了“行政区域小数据准确性越低的问题”，这其中既有统计工作的客观原因，也有部门基础数据的管理问题。以湖南娄底市为例：娄底市林木数据实测为2011年与2014年，湖南省90年代成立森林资源监测中心，每年都有林木资源的调查数据。但数据在“由县向市”汇总中出现偏差，致使填报过程中出现“存量增加”为“负数”，2014年填报数据与全市二类清查数据相差44万立方米的问题。类似问题在国土资源管理部门也同样存在。比如：贵州赤水市国土局在核对土地年度变更数据时，出现了市、县级掌握的数据同省厅及国土资源部数据不一致的情况。由于土地年度变更调查周期和信息管理垂直化管理模式，导致市县一级在获取土地数据上仅有一级类的数据，而无法直接获得五十七个二级类的数据，并且市、县国土部门同省厅沟通的信息和时间成本也比较大。

（六）“区域差异”不明显为因地制宜地反映区域资源环境情况，现行负债表在切合地方“特色”上还需稍作调整。其一，在水资源方面。与我国北方城市相比，南方地表水资源丰富，地下水利用率低于10%。如此信息无法从现行负债表中反映出来；其二，在林木资源统计中。因为林业部门现行统计规范与技术等原因，未对竹林及经济林（果林、茶林）的数量与质量（蓄积量）进行统计，无法反映该地竹林、果林、茶林等资源的富存状况；其三，在土地资源方面。怎样反映沙地、草原、海洋及功能性城市为主的内蒙、甘肃、西藏、北京等区域的土地利用情况仍值得思考；其四，因“矿产资源负债表编制指南”仍再制定过程中，矿业城市（省）的矿产资源特征不能得到反映。

（七）制度建设有待加强制度建设不单体现在“领导重视、部门配合、认真履职”等态度与行为措施上，而更为核心的是一套“高效、务实、协调、保障”工作机制的确立。负债表编制制度关系到编制工作的三个“能否”。首先，能否明确信息供给链条责任。部分试点地区对负债表编制的用途认识不透，认为编制负债表就是对领导干部实施自然资源资产离任审计，在数据提交上有思想包袱。此外，编制还涉及统计局、国土、农业、发改委、林业、牧业、水利、环保、财政等多责任部门，如何保障信息链条顺畅，明确责任单位是编制工作顺利开展的前提。因而，建立以“督促责任意识、明确责任主体、规范编制流程”为基础内容的编制机制是十分迫切的；其次，能否实现部门协调。数据采集难是编制的首要瓶颈。仅以土地资产负债表为例，收集整理各年的土地变更、耕地质量调查、耕地红线指标、年度建设用地新增指标、土地整治投入、占地补偿标准、建设用地基准地价等数据就是一项颇为复杂的工作。而要满足负债表编制所需的“自然资源+生态环境+社会经济”信息要求，必须要有能够协调各编制单位的数据保障制度与之相配套；第三，能否体现负债表信息的客观性与严肃性。负债表作为一个反映自然资源资产变动的信息系统，其不仅用于支撑自然资源管理，还关系到区域生态文明绩效评价。这就要求负债表所提供的信息必须具有客观性与严肃性。而要实现这一信息信度与效度，则需通过制度约束予以保障。所以，试编成果中出现的“数据信度与效度”问题，迫使我们反思不论是顶层设计，还是实地开展工作，都不应忽视“制度建设”的重要性。

三、深入推进自然资源资产负债表编制工作的建议

（一）开展宣传工作编制负债表作为日后自然资源管理的常态性工作，做好与做实宣传工作十分重要。具体来说，开展负债表编制宣传工作有以下两个方面的内容。首先，明确宣传内容。其次，落实宣教行动。第一，利用《调研与参考》、《国土资源经济参考》、《中国国土资源经济》、《中国土地》、《信息参考》、《中国国土资源报》、《中国矿业报》等平台，专题开辟“自然资源资产负债表编制研究”专栏或专刊，建筑起权威的研究基地，在智力上支持地方开展编制工作。目前，“自然资源资产负债表编制研究”课题组已经同《国土资源经济参考》、《南京林业大学学报》、《三峡生态环境监测》开展了合作，取得了良好的效果；第二，组建国土资源资产负债表编制专家团队，建立起部、省、市、县国土资源管理部门机构共同参与的、可以顺畅沟通的交流平台，实现“线上交流、线下对接，现场解惑”；第三，以党政教育、社会教育与学校教育为主要途径，采用学术研讨、试点交流、专题报道等形式，为编制工作消弭思想误区。

（二）建立健全编制工作机制怎样建构起行而有效的机制，发挥其制度性激励、约束作用，保障负债表“能编、能用”是当前及未来编制工作中不应忽视的重要内容。其实，负债表编制机制需要解决的问题无非是“能编制”，而“能编制”又涉及“数据源提供无阻碍、部门沟通无缝隙、参与编制主体无缺位”。借鉴贵州省与湖州市制度经验，建立起“由上至下”的协调机制与“由下至上”的沟通机制，在省（直辖市）、市、县层面成立负债表编制指导办公室行使组织协调工作。主观上，明确各编制部门的工作职责，强化各级国土、林业、农业、水利、环保、财政、审计等部门在组织保障、数据支撑、技术服务上的主体责任。同时，依托不动产登记管理系统，整合现有土地、矿产、地下水、海洋资源的动态监测平台，建立“土地、矿产、林木、草原、湿地、地下水、地质灾害”等信息系统，支撑编制的信息需求。微观上，建立编制岗位责任制。明确“数据提供、数据填报、数据核算”的责任岗位与责任人，并确定“定期”或“不定期”地开展以编制技术规范为主要内容的培训制度，以“岗位责任”与“岗位技能”为着力点保障信息质量。

（三）加大负债表科研投入力度在现行《编制方案》暂定的五类（土地、地表水、地下水、矿产、湿地）资源中，归属国土资源部门管理的就有土地、矿产、地下水三种。因学科界限的限制，国土资源部门能否在相关资源核算理论与实践所取得“先进”成果，将直接影响负债表全盘工作的推进。就具体支持内容来说，主要包含以下几个方面。

第一，支持深入研究自然资源的定价方法与标准赋值。由于部分资源环境要素不参与市场交易，无法通过市场价格来确认其价值，自然资源的价值量核算该选取哪种估价方法还是个难题。已有成熟的资源价格，应该确定何种核算参数，这是自然资源核算研究的难点之一。

第二，支持确立编制规范与制定核算技术标准。当前，资源资产核算的相关技术方法，如土地资源、矿产资源的存量、流量及其价值量的核算技术方法等尚未形成规范。建议依托经研院的科研及标准化建设平台，逐步制定《生态用地资源资产核算技术规范》、《矿产资源资产核算技术规范》、《地下水资源资产核算规范》、《国土资源资产负债表编制技术规范》。

第三，支持提前推进负债表的使用探索。负债表作为生态文明制度改革的一项重要内容，不仅是开展自然资源资产确权、调查、监测、用途管制的抓手，也是推进生态文明建设、有效保护和可持续利用自然资源的信息支撑，还是实施自然资源资产离任审计、生态环境损害责任追究的重要依据。因此，亟需支持探索负债表编制“大有可为”的多种功能，切实服务国土资源资产的管理。

第四，支持开展尊重区域资源差异的负债表设计研究工作。地方迫切需要根据自身的特点，开展地方性的专项资源调查和研究。根据各地区的区域特点和资源、环境、经济发展水平，设计不同的侧重点，先分区域，建立单项资源的区域自然资源核算体系，在此基础上提出标准化的价值计量方法，最终形成全国的自然资源核算体系。

（四）尽快解决调查统计标准不一致的问题由于职能交叉和历史沿革等原因，国土资源部门与林业部门关于林地面积的统计标准、与农业部门关于耕地质量、草地面积的统计标准都不相同，且都根据工作需要开展了相关调查统计，这就对地方编制负债表带来很大的困扰。这个问题的根源在中央部门，不在地方。建议三个部门尽快就标准不同问题开展研究。

（五）及时调整耕地质量数据填报的时间根据《编制指南》，2015年相关统计数据也需要在6月底前汇总上报，但部分资源调查工作在时间上较难满足。比如每年土地变更调查的数据，地方调查、报部审核、反馈修改、实地检查到最后报国务院审定，基本上要到年中，等到数据反馈地方就到下半年了。耕地质量调查评价需要土地变更调查后进行，时间上可能更晚。建议根据实际情况做好填报的时间点衔接，把填报时间延后至第四季度。

总之，开展自然资源资产负债表编制工作不仅是“我国生态文明建设的重点工作”，也是“回应我国资源环境严峻形势、保护和管护好自然资源”的一项重要抓手。在负债表编制理论、核算技术及机制建设仍未成熟的编制初期，需要深刻反思已有的试点经验，积极厘清和规范自然资源资产负债表编制理论与核算方法，以切实推动这项工作的深入开展。

*本文系国家重点研发计划“自然资源资产负债表编制与资源环境承载力评价技术集成与应用”子课题“自然资源资产负债表编制技术集成与区域示范”（课题编号：2016YFC0503505）、国家社科基金重大项目“基于自然资源资产负债表系统的环境责任审计研究”（项目编号：15ZDB160）、国家哲学社会科学重点项目“国土资源资产负债表编制及其运行机制研究”（项目编号：15AGL007）、国土资源部软科学研究项目“自然资源资产负债表编制研究”（项目编号：201508）、国土资源部部门预算课题“自然资源资产负债表编制研究”阶段性研究成果。

［1］陈玥、杨艳昭、闫慧敏等：《自然资源核算进展及其对自然资源资产负债表编制的启示》，《资源科学》2015年第9期。

［2］封志明、杨艳昭、李鹏：《从自然资源核算到自然资源资产负债表编制》，《中国科学院院刊》2014年第4期。

（编辑张芬）