家事纠纷的行政解决机制构建研究

王定东

【摘要】家事纠纷行政解决机制主要由行政调解、行政管理和行政保障三部分构成。当前的家事纠纷行政解决机制依然存在缺乏专门的家事纠纷行政调解机构和专业调解人员、同其他行政解决机制混同，以及忽视与诉讼程序之间的配合等问题。因此，设立专门的家事纠纷调解委员会、建立家事纠纷行政解决机制的专门程序、规定家事纠纷调解委员会支持家事诉讼并配合执行的法定义务等是构建家事纠纷行政解决机制的基本路径。

【关键词】家事纠纷 行政解决机制 混同 配合 衔接

【中图分类号】 D915.4 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.21.016

家事纠纷与合同纠纷和确权权益纠纷存在本质的不同，依靠诉讼机制往往不能达到很好地解决相关纠纷的目的，而非诉解决机制则能够起到更好的效果。行政解决机制作为家事纠纷非诉机制的主要组成部分，以其便利、权威、低成本等优势，在家事纠纷的多元解决机制中具有重要的地位。因此，对家事纠纷中行政解决机制的构建进行研究具有理论价值和实践指导意义。

家事纠纷行政解决机制的基本构成

行政调解机制。家事纠纷的调解主要分为诉讼内调解和诉讼外的调解。诉讼内的调解是家事纠纷进入法院审判的诉讼程序之后由法院进行的调解，而诉讼外的调解则指家事纠纷在没有进入诉讼程序的情况下由非法院的其他组织和个人组织的调解。①而行政调解机制则是诉讼外调解的主要组成部分。事实上，在具体的家事纠纷发生后，除了少数由纠纷当事人的亲戚朋友、律师或某些非行政组织进行的纯粹民间调解外，大部分都由各种基层行政组织，如妇联、人民调解委员会、司法所、派出所等，主持进行相应的行政调解。

行政管理机制。由于家事纠纷所涉及到的家庭婚姻关系是行政管理的社会关系之一，良好的行政管理机制可以在很大程度上促进家庭婚姻关系的和谐与稳定，从而在一定程度上减少家事纠纷的发生，或者在发生之后促使其顺利解决。具体来讲，相关行政部门可以通过提高行政管理制度规划和实施等方面的科学化和人性化程度，对家事纠纷进行预防和化解。例如，近年来在社会上引起广泛关注的假离婚现象，很大程度上是由现有的涉及住房拆迁和房屋限购的法律和政策同婚姻关系直接挂钩而引起的。

行政保障机制。由于极具复杂性，家事纠纷不是一两次调解或者诉讼即能彻底解决，往往具有较长的持续性。这种持续性的情况更多地发生在涉及家庭暴力和子女抚养老人赡养的案件之中。因此，有必要建立相应的家事纠纷解决保障机制。目前，民间的保障机制根本就没有建立起来，而法院由于受人力物力以及法律权限等诸多方面的限制，在此方面能起的作用也相当有限，而真正能起作用的依然是相应的行政保障机制。这种行政保障机制主要包括对相应家事纠纷的跟踪，通过行政机关工作人员定期不定期的访问，以及发动社会力量跟踪举报反映等多种方式，在发现问题后采取针对性的措施。

家事纠纷行政解决机制构建的必要性

维持家庭和婚姻的稳定。家事纠纷解决得好坏通过其对家庭关系的作用直接影响到国家和社会的利益，从而使家事纠纷具有仅涉及私权的合同或确权权益纠纷所不具有的公益性质。②从这种意义来讲，家事纠纷的行政解决机制最重要的价值即为维持家庭和婚姻关系的稳定，从而实现国家和社会利益最大化的目的。正是由于维持家庭和婚姻稳定这一价值取向的存在，家事纠纷行政解决机制更为依赖对抗性较弱，有利于当事人双方协商的行政调解，只有少数纠纷最终进入了对抗性较强的诉讼程序。在行政管理和行政保障制度方面，也更为注重家庭关系的和谐，而不是当事人双方权利义务关系的明确。

保护当事人的合法权益。家事纠纷行政解决机制的构建必须充分考虑到保护当事人的合法权益，并以此作为实现维持家庭和婚姻关系稳定的前提和基础。具体来讲，在家事纠纷行政机制构建的过程中，为了保证保护当事人合法权益这一价值的实现，必须充分考虑到相关机制可能对当事人合法权益保护可能产生的负面影响，从而采取针对性的措施消除这些负面影响的存在。因此，相应家庭纠纷的行政解决机制并不强求当事人家庭和婚姻关系的稳定，而以保护当事人合法权益为首要目标。

儿童利益最大化。随着离异家庭儿童群体不断扩大，其权益的保护已日益成为当前社会必须面对的重大问题。③因此，在家事纠纷的行政机制构建中，还必须树立儿童利益最大化的价值取向，在行政调解、行政管理和行政保障机制的规划和实施过程中均以保护儿童利益为基本条件。具体来讲，在家事纠纷行政机制构建的过程中，必须充分关注儿童正常健康成长所必需的相应条件。离婚案件对儿童最大的影响是其与父母之间稳定的亲子关系的维持，这对儿童的身心健康有着非常关键的影响。因此，有必要在相应行政调解和行政保障机制中充分注重保护父母对离异儿童的监护权和探视权，以及抚养费用的合理安排和具体落实。

家事纠纷行政解决机制存在的现实问题

缺乏专门的家事纠纷行政调解机构和专业的调解人员。当前，我国家事纠纷中承担着具体行政调解职能的机关包括基层的司法所、人民调解委员会、妇联、居委会，乃至派出所等。虽然司法所和人民调解委员会受理的案件数量最多，但总体上来说，因为没有专门法律对家事纠纷行政调解机构进行具体规定，行政调解机关的选择是偶然的和个别的。除了人民调解委员会外，家事纠纷调解均不属于这些机关的主要职能，很难为家事纠纷的行政调解配备非常专业的调解人员。而人民调解委员会的受案范围几乎包括了所有的民事纠纷，往往将家事纠纷的调解同其他案件的调解混同，其家事纠纷调解人员的专业化水平不高。

混同于其他的行政解决机制。家事纠纷具有特殊性，因此其行政解决机制理应对此有充分的反映。然而，家事纠纷行政解决机制在具体实施过程中，基本同其他行政解决机制混同，难以充分发挥其应有的功能。首先，就行政调解机制来讲，在家事纠纷的具体行政调解中，无论是行政调解机关还是调解人员，以及具体使用的调解程序，均同其他纠纷的行政调解没有任何区别。其次，就行政管理机制而言，除了个别的涉及婚姻家庭的机关如民政部对离婚登记采取冷静期这一反映家事纠纷特征的专门制度外，多数涉及婚姻家庭的行政机关在立法和政策规划乃至具体实施的过程中均没有充分考虑家事纠紛的特殊性，而采取一般性的管理措施。最后，就行政保障机制而言，由于家事纠纷的持续性特征，有必要建立不同于其他纠纷的长效保障机制。然而，多数具有此职能的行政机关，均没有考虑到家事纠纷的这一特殊要求。endprint

忽视同诉讼程序之间的配合和衔接。由于家事纠纷在进入诉讼程序前往往会涉及到行政调解，而在诉讼程序完成后的落实则需要法院系统同行政机关的充分合作，诉讼程序同行政解决机制的配合和衔接对于保证家事纠纷的顺利解决，从而对行政解决机制自身功能的充分发挥有着非常重要的作用。然而，在现实中，由于行政解决机制和诉讼程序之间的配合和衔接缺乏具体的法律规定，其重要性往往得不到必要的重视。如家事纠纷在行政调解失败后，主持调解的行政机关并不是积极征求当事人的意见，帮助其准备相应的证据和材料，支持其进入诉讼程序，而是告知其自行去法院起诉。

家事纠纷行政解决机制的构建进路

设立专门的家事纠纷调解委员会。现有的家事纠纷行政调解机制存在明显的偶然化和个别化等问题，不符合当前家事纠纷行政调解专业化的发展潮流。由于行政调解机制在家事糾纷多元化解决机制中的核心地位，这种缺乏专门机构和专业人员的家事纠纷行政调解模式必然对家事纠纷行政调解功能的充分发挥造成了严重的障碍。因此，有必要结合当前我国家事纠纷行政调解的现实情况，通过设立专门的家事纠纷调解委员会，促进家事纠纷行政调解专业化程度的提升。考虑到家事纠纷案件事实上构成了基层社区行政调解的绝大多数，而且主要集中在基层的司法所和人民调解委员会的现状，有必要充分发挥基层行政组织对家事纠纷的行政调解具有的得天独厚的人际关系和地理等方面的优势，以村和街道等社区为基础，设立与人民调解委员会并列的家事纠纷调解委员会。

建立家事纠纷行政解决机制的专门程序。由于当前家事纠纷行政解决机制缺乏专门的法律规定，其在很大程度上同其他纠纷的行政解决机制混同。对此，可以通过立法的形式，建立家事纠纷行政解决机制的专门程序。④在这一专门程序中，应当具备以下几方面内容。首先，对从事家事纠纷行政调解调解人员的从业资格进行具体的规定，只有具有一定的基层工作经验、接受了相应的资格培训并通过考核的人员才能主持家事纠纷行政调解，确保调解人员具有家事纠纷行政调解所必需的专业素质和社会经历。其次，对家事纠纷行政调解的经费来源进行具体规定，根据相应调解委员会历年的受案数量以及增长幅度确定具体的经费预算，直接由地方财政而不是由基层社区承担，确保其具有稳定而可靠的经费来源。再次，应当规定所有涉及到婚姻和家庭的行政决定，如上述的房产限购政策等，必须经过专门的婚姻和家庭方面的影响评估才能正式确定和实施，防止类似于假离婚等冲击婚姻和家庭稳定的现象一再发生。最后，对建立家事纠纷的长效保障机制进行具体规定，要求家事纠纷调解委员会对所有受案对象以及通过诉讼程序结案的对象建立专门档案，并对其进行定期和不定期的跟踪访问，必要时对其给予经济和法律援助，并将具体跟踪情况记录在案。

规定家事纠纷调解委员会支持家事诉讼并配合执行的法定义务。家事纠纷的行政解决机制和诉讼解决机制是家事纠纷多元解决机制中最重要的两种解决方式，两者密切的协调和配合是保证家事纠纷顺利解决的重要因素。要改变当前家事纠纷的行政解决机制同诉讼程序缺乏配合和衔接的现状，必须在相应的法律法规中明确规定家事纠纷调解委员会支持家事诉讼并配合执行的法定义务。这种法定义务确立的基础是专门的家事纠纷调解委员会的建立，具体内容应当包括：首先，对于家事纠纷调解委员会调解失败的家事案件，家事纠纷调解委员会应当主动向当事人指出诉讼程序解决的可能选项，并在当事人同意的基础上对其进行诉讼程序法律知识辅导，对当事人提起的家事诉讼提供相应的证据支持，以保证家事纠纷行政调解程序和诉讼程序之间的顺利衔接。其次，对于通过诉讼程序作出裁决的执行，在法院或当事人提出要求的情况下，家事纠纷调解委员会有辅助执行，并将相应纠纷建立专门档案，长期跟踪的义务。最后，在家事纠纷长期跟踪的过程中，如果发现当事人权益受到暴力威胁等非法侵害时，应当主动为其提供相应的法律援助，并支持其向法院申请人身安全保护令或正式起诉，以保护家事纠纷中弱势群体的合法权益，尤其是父母离异儿童的安全和健康成长。

注释

张翼杰：《社区家事纠纷解决机制构建》，《人民论坛》，2015年第20期，第152～154页。

陈爱武：《家事调解：比较借鉴与制度重构》，《法学》，2007年第6期，第129～138页。

陈爱武：《家事诉讼与儿童利益保护》，《北方法学》，2016年第6期，第126～139页。

汤鸣：《家事纠纷法院调解实证研究》，《当代法学》，2016年第1期，第140～148页。

责 编/杨昀赟

Abstract： The administrative settlement mechanism of family disputes is mainly composed of administrative mediation， administrative management and administrative guarantee. The current administrative family dispute settlement mechanism still faces certain problems： there is a lack of special family dispute administrative mediation organizations and professional personnel； it is mingled with other administrative settlement mechanisms； and it neglects cooperation with the judicial proceedings. Therefore， setting up special family dispute mediation committees， establishing special procedures for the family dispute administrative settlement， and defining the lawful duties of the family dispute mediation committees in supporting family litigations and assisting in law enforcement are the basic route of establishing the administrative dispute settlement mechanism.

Keywords： Family disputes， administrative settlement mechanism， mingle， assisting， coordinationendprint