政府采购非招标采购方式的延伸探讨

王明先

摘要：本文根据财政部颁布的《政府采购非招标采购方式管理办法》，结合笔者个人对非招标采购的工作与研究经历，对该办法延伸出自己的一些看法。

关键词：政府采购；非招标采购

《政府采购法》于2003年1月1日发布实施，针对采购项目的时间要求、采购对象的技术性和特殊性等不同现象，确定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等五种采购方式，规定了每种采购方式的适用范围，总体上规定了竞争性谈判和询价的基本程序，并将公开招标明确为政府采购的主要采购方式。

一、政府采购非招标采购方式的逐步完善

为了进一步规范政府采购行为，加强对采用非招标采购方式采购活动的监督管理，2014年2月1日，财政部又颁布实施了《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部第74号令，以下简称74号令），74号令规定了非招标采购方式包括：竞争性谈判、单一来源采购和询价采购，并对每种采购方式采购程序和实施过程进行了详细的规定，使三种非招标采购方式的规范性、操作性更强，保证了采购人、供应商的合法权益，维护了国家公共利益。随着采购实践的不断丰富，很多基于实践所产生的问题也逐渐被发现，并经过交流与探讨形成宝贵经验。《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库[2014]214号）214号文正是充分汲取了这些宝贵经验，在74号令的基础上进行了调整和增加，使竞争性磋商这一采购方式更加灵活，实施程序更为科学严密。

非招标采购方式适用于业务特点为品类多、金额小、时间紧的采购项目。询价采购方式仅适用于货物类采购项目，具体为依法制定的集中采购目录（以下简称目录）以内，及目录以外、限额标准以上，且未达到公开招标数额标准，货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的货物类项目。

二、非招标采购方式的延伸“单位采购”

74号令充分考虑了采用“非标”的项目本身标的小而散的特点，为提效铺平了道路，并为“非标”这辆小型采购之车制定了便捷可行的标准制度。比如在竞争性谈判小组或者询价小组组成人员数量上，74号令第七条第一款规定一般要求 3 人以上单数，而财政部 18 号令一般要求 5 人以上单数。但是，大部分事业单位在日常工作中，经常性采购一些零星货物，如果每次都到省级专家库抽取专家，组成竟谈小组或询价小组，并且还得付费，采购周期长，浪费时间，显得程序太过复杂。

针对大部分事业单位规模相对不大，采购项目金额小专业性强，采购品目相对单一的特点，比较适应竞争性谈判和询价采购方式。采购预算由年初财政批复预算和年中追加预算两部分组成，单位采购在需求科室提出计划后，经单位班子会集体讨论通过后进行。本着加强内部控制，不同岗位相互制约的原则，采购程序如下：首先需求科室提出采购计划，资产管理部门和技术部门经过评估后决定是否采购；其次由采购部门填写政府采购计划申请表办理单位内部审批手续；最后由财务部门在政府采购网上进行政府采购审批。由于绝大部分采购项目政府采购管理办公室都批为“询价采购方式”，为了简化程序，减少支出，满足单位急需，单位自行组织采购的采购项目，具体操作有的由“单位政府采购领导小组”或“专业询价小组实施”。

74号令的实施，规范了政府“非标”采购行为，维护了国家利益、社会公共利益和政府采购当事人的合法权益，但是操作程序相对复杂，工作量也较大。询价、竞争性谈判都包含了询价、谈判小组的建立、询价、谈判文件的编制、供应商的确定、响应文件的编制、谈判（询价方式无此环节）、评审响应文件、确定成交供应商、发布成交结果公告、发出成交通知书、签订采购合同等程序。

事业单位为了更好地开展业务工作，经常零星采购政府采购目录里的商品，如采购一台电脑或两台照相机等等，采购金额大部分为三千元或者五千元不等，如果委托采购代理机构操作既耗费资金又耽误时间。为了既要符合政府“非标”采购制度又能经得起审计部门的检查，在保证采购程序合法的前提下，真正做到提速增效，建议在单位内部成立政府采购领导小组和专业询价小组，由不同领域的专业人员建立评审人员专家库，采购时评审专家按随机抽取，具体采购形式如下。

第一種采购形式：原则上，政府采购管理办公室批准的5—10万元的非招标采购项目，并且采购方式是竞争性谈判或询价采购的，应当委托政府采购代理机构组织实施，采购科室和纪检部门分别派一名人员参加。

第二种采购形式：1万元—5万元的采购项目，采购科室根据政府采购管理办公室批复的采购方式，到单位采购领导小组秘书处进行政府采购登记并提供以下材料：

1.提供政府采购供应商库抽取的供应商（三家及以上）；

2.采购询价通知书（或谈判文件）；

3.供应商响应文件；

由单位采购领导小组在单位评审专家库随机抽取3到5名评审人员组成谈判小组或询价小组。其他询价、谈判文件的编制、供应商的确定、响应文件的编制、合同的签订、商品的履约验收等采购程序均按74号令的规定操作执行。

第三种采购形式：1万元以下（不含1万元）的采购项目，政府采购管理办公室批准为询价采购方式，可以采用简易询价采购方式，由专业询价小组实施简易询价采购。具体做法由专业询价小组向符合资格的不少于三家的供应商发出采购询价通知书，要求供应商一次性报出不得更改的报价单，采购科室根据询价小组的询价结果确定成交供应商，签订合同，填写询价结果一览表，办理采购手续。

第四种采购形式：对于当年经常发生累计金额较大的支出项目，如车辆保险、车辆维修保养、电脑耗材、办公用品等项目，由各专业询价小组进行先期询价，然后由单位政府采购领导小组按政府采购程序确定三家合格供应商，单位日常需求，由合格供应商提供。上述四种“单位采购方式”是“非标”采购方式在单位的延伸应用，将随着新的“政府采购”政策的出台不断地调整更新，以适应经济和社会的需要。endprint

74号令的三种“非标”采购方式，把采购管理的重心放到采购程序的制定和过程上的监督，“重程序、轻结果”，最终结果就是采購最低价商品，质量无法保证；另外，供应商低于三家的情况下，采购也无法进行下去。政府采购竞争性磋商采购方式（财库[2014]214号）克服了上述缺点，磋商文件不能详细列明采购标的的技术、服务要求”的，需“经磋商由供应商提供最终设计方案或解决方案”。让业内的响应供应商在与磋商小组充分磋商沟通后，提供最终设计方案或解决方案，磋商结束后，磋商小组应要求供应商在规定时间内提交最后报价。确保采购结果真正满足采购人的需求。由于政府采购竞争性磋商采购方式技术含量更高，只有在政府采购评审专家库中抽取的专家才能胜任，因此政府采购竞争性磋商采购方式只能委托采购代理机构进行。

还有一种采购方式“逆向拍卖”：逆向拍卖也称逆向竞拍，近似于竞争性谈判还不同于竞争性谈判采购方式，纯粹的买方市场，是一种最低价成交的采购方式。逆向拍卖以供应商的报价作为唯一标准，供应商之间进行多轮报价，一次比一次更低，直到供应商不再报出更低价格。逆向拍卖最大的优势在于供应商之间的价格竞争异常激烈，采购人容易以极低的价格购买到自己所需的货物或服务。由于企业资产非财政性资金，自主经营，因此逆向拍卖已经被广泛应用于企业采购中，随之科学的进步，网络的的发展，当逆向拍卖和电子信息技术有机结合时，其优越性更能体现出来。逆向拍卖不足之处，就是与74号令规范性要求还有不同之处，有待商榷。

三、“单位采购方式”的优缺点

上述采购方式，对于数量少金额小的采购项目，优点是在基本遵守政府采购非招标采购规定的基础上简化了程序，既缩短了采购时间又减少了支出，保证了单位工作的特殊需要；由于事业单位不是采购部门，没有专业的政府采购人员，在采购硬件和软件都达不到现代要求，在评审时不能综合考虑商务条件和技术条件等非价格因素，有效避免供应商间的低价恶性竞争，采购不能保证做到“物美价廉”。由于上述探讨的是单位自行组织的采购，无论在流程上还是在具体采购细节上肯定存在着不足，如几千元钱的采购项目无法也没有必要在省级以上财政部门指定的媒体上进行公告等。因此，要加强审计监督，要求内部审计部门进行追踪审计，并将采购结果及相关资料在单位纪检部门备查。

（作者单位：辽宁省卫生计生委卫生计生监督局）endprint