科学规划 开放设计 分类建设—食用农产品质量安全电子化追溯体系建设的思考

文 / 林胜甫 李雄伟

2015年，国务院办公厅《关于加快推进重要产品追溯体系建设的意见》（国办发〔2015〕95号）（以下简称《意见》）明确将食用农产品作为重要产品追溯体系建设的首要任务，并提出了“到2020年，食用农产品等重要产品生产经营企业追溯意识显著增强，采用信息技术建设追溯体系的企业比例大幅提高”等目标。如何科学有效建设食用农产品质量安全电子化追溯体系，是摆在食用农产品监管部门面前的一个重要课题。作为食品药品监管部门，如何在食用农产品质量安全追溯体系建设上寻求突破，有所作为？近两年，台州市食品药品监管局边探索边实践，建立了以市场为核心的食用农产品质量安全分类追溯体系，构建了一种行之有效的、适合基层的食用农产品质量安全电子化追溯模式。

电子化追溯体系建设遇难题

当前农业、海洋渔业部门在种养殖基地和合作社开展了农（水）产品质量追溯，但不能实现相关信息随货进入市场、消费环节。商务部门开展了肉菜追溯体系建设，这种模式在一二线城市推行比较简单，但不适宜三四线城市。因为三四线城市的农批、农贸市场主体类型复杂，且产品渠道来源多样化，商务部门的肉菜追溯系统很难实施。此外，各地食品药品监管部门也在农批、农贸市场探索开展了电子化追溯体系建设，主要依托二维码、条形码等载体，采用银行卡、支付宝、微信等支付手段。就目前来看，大部分停留在经营户到消费者这一环节，大部分无法实现从生产（种养植）—流通—消费环节的追溯信息的有机集成，关键是缺少一个开放式的管理系统。

就目前来说，食用农产品质量安全电子化追溯体系建设面临着诸多难题。

法律层面 现行《农产品质量安全法》没有对食用农产品质量安全追溯建设作出规定。虽然《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第四条明确要求推进产地准出与市场准入衔接，保证市场销售的食用农产品可追溯，但对电子化追溯没有强制要求。《食品安全法》对电子化追溯也只是作了鼓励性的要求。因此，在电子化追溯体系建设方面缺少必要的法律支撑。

执行层面 虽然国家食品药品监管总局与农业部就追溯体系建设达成了框架协议，并在《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》中明确了指导性原则，但就基层实际操作层面来看存在很大困难。一方面，目前食用农产品安全主要风险是种养殖环节滥用农药、兽药，非法添加抗生素和非食用物质，以及因环境污染导致的源头带入性安全风险，而当前食品安全问责机制重点针对问题发现环节，客观上导致基层农业部门不愿与食药监管部门建立全程追溯体系。另一方面，虽然《加强食用农产品质量安全全程监管合作协议》明确规定农业部门分品种、分类别逐步建立食用农产品产地准出制度，食药监管部门建立与之衔接的市场准入制度，但农业部门在准出环节没有统一的标准，客观上给源头准出与市场准入对接带来了困难。

保障层面 食用农产品质量安全电子化追溯体系建设涉及源头种养殖、市场经营、终端消费各个环节，涉及政府多个部门，事关人民群众饮食健康安全，是一项庞大的系统工程，要做好这项民生实事，少不了各方面的要素保障。但就目前来看，存在以下几方面问题：一是地方党委、政府重视不够。电子化追溯体系建设作为食品全程监管和解决基层监管力量不足的有效手端，如果没有地方党委、政府的主导，部门之间往往会缺乏有效沟通与协调，造成电子化溯源体系重复建设甚至相互掣肘等现象。二是机制不顺。国务院《意见》明确建立食用农产品质量安全全程追溯协作机制，其首要任务是建立准出追溯管理与市场准入相衔接机制，其核心是要先建立准出溯源管理。但就目前基层实际情况来看，如果农业部门不建立源头管理溯源体系，不积极将其与市场准入对接，光靠食品药品监管部门是很难做好电子化追溯体系建设的。三是资金不足。《意见》明确中央财政资金支持开展肉类、蔬菜、中药材等产品追溯体系建设，但就目前来看，农业部门和商务部门在电子化追溯体系建设方面是有中央财政资金支持的，而食品药品监管部门追溯体系建设主要靠企业自筹和地方财政支持，缺少上级转移支付资金支持，使得基层在电子化追溯体系建设中缺少主动权和话语权。

以顶层设计主导分类建设

如何做好食用农产品电子化追溯体系建设？以下提出建议和对策。

加强顶层设计，强化要素保障。一是制定一个规划。建议将食用农产品电子化追溯体系建设纳入经济社会发展规划，使之成为地方政府今后一个时期内的一项重大战略任务，并加强组织领导，成立由政府领导牵头的工作机构，专门负责食用农产品电子化追溯体系各环节的建设、协调、管理、运行和日常工作，强化部门监管，落实各方职责，充分利用各项建设资源和部门监管资源，合力推进电子化追溯体系建设。二是借力一个平台。利用食品安全城市和食用农产品质量安全示范城市创建（“双安双创”）平台，将食用农产品质量安全电子化追溯作为创建必要条件，明确地方政府和各有关部门责任，以平台建设弥补法律空白，在“双安”城市先行推进电子化追溯体系建设。三是制定一项政策。积极向中央财政争取政策和资金支持，开展以奖代补、转移支付和省、市、县配套等形式解决创建资金问题。四是完善一项机制。完善食品安全考评机制，将食品（食用农产品）质量安全追溯体系建设作为衡量地方党委、政府食品安全管理绩效的重要指标，落实党政同责，为推进电子化追溯体系建设创造良好环境。

建设开放系统，集成各环信息。一是统一一个标准。建议以农业种养殖环节质量准出追溯为基础，由农业部门逐步公布产品准出种类，统一技术标准。二是建立一个统一平台。各地建设电子化追溯体系时，必须要考虑农业、商务部门前期在追溯体系建设中投入了大量资金，并取得了一定成效。为避免重复建设，当下要建的电子化追溯平台必须是开放性的、安全性高的管理平台，有较强的兼容功能，能够与各管理系统有效对接、有机融合。三是实现信息集成。以开放式二维码为依托，建立食用农产品市场为核心的电子化追溯体系，农产品生产商、供应商、批发商、零售商、消费者以及承运商借助计算机信息系统对农产品种养殖、屠宰、批发零售、消费等各环节组成的供需网络进行溯源管理，实现物流和信息流同步，畅通农产品追溯通道。

科学规划设置，实行分类建设。建立电子化追溯体系必须因地制宜，分类建设。台州仙居在食用农产品质量安全电子化分类追溯体系建设方面做出了有益探索。一是针对地产食用农产品，强化源头控制，建立产销全程溯源体系。从种养殖基地、合作社抓起，结合农业部门的产地准出标准逐步规范，依托二维码技术，建立开放式的信息采集系统，将农产品种养殖、销售环节和监管部门信息进行集成，打造“源头可溯、质量可控、风险可防、责任可究、公众可查”的食用农产品全程追溯体系。有条件的地方可以建立中央仓储加工为核心的追溯模式，上溯源头、下连消费终端的全程追溯模式。二是针对输入型批发市场，强化输入控制，建立批发源头管控溯源体系。针对以输入型食用农产品为主的批发市场，以批发市场为核心，建立批发市场电子化溯源管理系统。具体操作上，可以先上溯一级，下游视情况采用电子化追溯或者票据追溯，逐步延伸追溯链条。具体管理上，强化产地准出与市场准入衔接，对有三证（食用农产品产地证明、购货凭证、合格证明）的可以建立绿色通道，其余的进行批批检，确保入市食用农产品质量安全。三是针对零售农贸市场，强化终端控制，建立零售市场溯源体系。对于有条件的农贸市场（农产品商超），可以开展电子化追溯体系建设，上溯源头、下连消费端，直接打通从种养殖源头到消费者的全链条。这种模式在以农业产业为主导的区域尤为重要，其优势是以农贸、农批市场或者农产品商超为核心，建立全程电子化追溯体系，依托全程追溯体系打造放心食用农产品品牌，促进农业产销模式的转型升级。对于条件不成熟的村镇市场，可以采用传统的“一票通”管理模式，解决食用农产品来源去向问题，不必一味强调电子化追溯体系建设。