定性处罚为何漫长—对一起销售未标注生产日期保质期肉产品案的思考及建议

文 / 胡宁鄂 童健青

案情

2015年4月13日，泰州市某县食品药品监管局执法人员对其辖区内A食品厂开展执法检查，发现该厂冷库内一批“两扒肉（猪后腿肉）”未标注生产日期、保质期、贮存条件等内容，共有1000袋，每袋25千克，计25000千克，货值金额425000元。2015年4月15日，该局依法对A食品厂立案调查。

经查，上述猪肉产品是A食品厂猪肉脯的生产原料，由B公司生产并于2015年4月5日销售给A食品厂。产品采用塑料编织袋包装，上面印有产品名称、净含量（25千克）、厂名厂址、电话号码等内容，贴有“动物产品检疫合格”标志，但包装袋内未附产品标签和合格证，未标注生产日期、保质期、贮存条件等事项。B公司提交了鲜冻产品调拨单、动物检疫合格证明、检验报告（检验依据为食品检验标准）。对于包装袋内未附产品标签和合格证，未标注生产日期、保质期、贮存条件等事项，B公司解释说是生产工人忘记将产品合格证放入包装袋内，并提供了合格证样本（载明：产品符合国家规定的食品质量卫生标准，产品执行标准：GB9959.2-2001）。

该县食药监局认为，B公司销售的“两扒肉”是由生猪经过屠宰、分割、检验检疫、挑选猪后腿肉定量包装、冷冻而成的工业产品，预先定量包装后作为食品生产原料销售给食品生产企业，属于预包装食品。其销售未标注生产日期、保质期、贮存条件的“两扒肉”的行为违反了2009年实施的《食品安全法》第四十二条关于预包装食品标签应当标明生产日期、保质期、贮存条件的有关规定。依据《食品安全法》第八十六条第（二）项“违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额二倍以上五倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂”的规定，鉴于涉案的“两扒肉”已实际交付给A食品厂，但未取得对等货款，该局决定处以货值金额两倍的罚款，不没收违法所得和上述“两扒肉”，即给予当事人B公司罚款850000元的行政处罚。对A食品厂与本案相关的违法行为另案查处。

在送达行政处罚决定书后，B公司不服，强调销售的“两扒肉”属于食用农产品，不应适用《食品安全法》，而应适用《农产品质量安全法》，遂按期提出行政复议，当地政府法制部门复议维持行政处罚决定。后B公司又提起行政诉讼，要求撤销该县食药监局作出的行政处罚决定及政府法制部门作出的复议决定。2016年3月17日，法院作出一审判决，驳回B公司的诉讼请求。B公司不服判决，又按期上诉至中级法院。2016年8月31日，中级法院二审判决驳回上诉，维持原判决。

供图 / 赵乃育

争议

本案从发现问题、立案调查、行政处罚到二审法院判决，历时16个月，其间主要有两个争议焦点：

一是食品药品监管部门对涉案的“两扒肉”是否有监管职责。B公司强调企业是生猪屠宰加工企业，涉案“两扒肉”是从农业活动中直接获得的动物产品经过切割、冷冻加工所形成的，且生产该产品不需领取食品生产许可证，同时提交《食品药品监督管理总局办公厅关于冷冻速冻畜禽肉生产许可证问题的复函》（食药监办食监一函[2014]309号）加以佐证。因此，作为食用农产品，其市场销售和质量安全应由农业部门监管，食品药品监管部门无权处罚。而该县食药监局认为，按照《食品安全法》对食品的定义，“两扒肉”是食品生产原料，应适用《食品安全法》来监管。2013年国务院对国家食药监管总局三定方案中规定“食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，按食品由食品药品监督管理部门监督管理。”2014年10月31日，《农业部、食品药品监管总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》中第一条明确规定：食用农产品质量安全监管体制调整后，《农产品质量安全法》规定的食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后的质量安全监管职责由食品药品监管部门依法履行，农业行政主管部门不再履行食用农产品进入市场后的相应质量安全监管职责。综上，进入市场的食用农产品按照食品管理，食品药品监管部门对作为食品生产原料的“两扒肉”具有监管职责。

二是涉案的“两扒肉”是否应按预包装食品适用《食品安全法》。B公司坚持涉案的“两扒肉”应按食用农产品来认定，即使处罚也应适用《农产品质量安全法》。该县食药监局认为，“两扒肉”不仅经过分割、冷冻等简单加工，而且经过了精细化的类型区分以及定量的包装等复杂加工，从产品加工过程、标示内容、检验报告、适用标准（GB9959.2-2001，已被GB9959.2-2008代替）及案发后B公司提供的合格证样本等，都反映出“两扒肉”实质上是按食品进行加工销售的，不属于供食用的初级农产品，不是总局复函中所述的仅经过简单加工的畜禽肉，根据其包装、产品形态应按“预包装食品”认定，应该在产品标签标识中标明生产日期、保质期等内容，这是《食品安全法》的强制性规定。B公司没有按照食品安全监管法律法规的要求执行，理应受到相应的惩罚。

评析

目前，我国对猪肉的冷冻保质期限没有明确规定，2009年版《食品安全法》对食用农产品进入市场后的监管规定不全，导致少数猪肉产品加工经营者钻法律空子。就本案来讲，“两扒肉”作为食品生产企业的原料，从加工过程、包装、产品形态等方面判定，完全符合《食品安全法》对食品的定义，也符合对预包装食品的定义。预包装食品是指预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品，包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识的食品。“两扒肉”采用塑料编织袋包装，而且每个包装袋上印有产品名称、净含量（25千克），认定为预包装食品毋庸置疑。

B公司未按规定标明生产日期、保质期等信息，导致“两扒肉”可能长期在冷库中保存，食品生产企业用此原料加工成食品进入市场，给消费者带来极大的质量安全隐患。如果按食用农产品认定“两扒肉”，处罚依据是《农产品质量安全法》第四十八条，处罚结果是“责令限期改正；逾期不改正的，可以处二千元以下罚款”，如此轻的处罚让B公司很容易规避违法风险。本案的查处符合《食品安全法》保障食品安全的立法目的，体现了食品安全监管的“四个最严”精神要求，有力维护了食品安全。在办理此案过程中，食药监部门能吃透《食品安全法》《农产品质量安全法》等实体法律精神，多次向主管部门、法制部门汇报案情，请求对案件定性进行指导，同时认真对待当事人提出的申辩、复议、诉讼等合法诉求，按时作出合法、合理的回应，从而奠定胜诉基础。

启示建议

（一）修订完善法律

食用农产品与食品的范畴具有一定的交叉，《食品安全法》与《农产品质量安全法》对此没有完全划清界线。虽然2015年版《食品安全法》第二条第二款对食用农产品的监管作了原则规定，强调了食用农产品的食品属性，但执法实践中可操作性不强，建议进一步明确食用农产品与食品的界线、范围、联系及转变的情形，为此类案件提供明确的法律支持。

（二）加强法律宣贯

不管是食品还是食用农产品，其标签标识都要有生产日期、保质期等产品信息，这是法律规定。对于加工经营者来讲，如果具有法律意识、安全意识，认真履行查验义务，就不会出现像“两扒肉”这样无生产日期、保质期等产品信息的情形；出现这种情况更多的是主观上的故意或放纵，便于自己根据生产经营情况随时处理，避免出现产品过期。因此，要加强法律法规宣贯，让市场主体、社会公众都能充分理解法律精神，共同参与到保障食品安全的实践中来，形成良好的社会共治格局，更好地促进食品市场规范与发展。