划清红线有利于推动农地改革

葛丰

近期召开的中央全面深化改革领导小组会议强调指出，拓展宅基地制度改革试点范围，不得以买卖宅基地为出发点，不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件。

划清宅基地乃至“三块地”改革（农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革）不得触碰的红线，有利于改革在更明晰的框架中向前推进。因为改革固然需要敢闯敢干，但这种“闯”与“干”必须充分利用好前期改革试点形成的经验，在不断发现问题、解决问题的必经路径中尽可能少走弯路。

农村土地制度改革是当代中国改革大业最重要的组成部分。这项改革比之其他改革，更能够体现推进过程中积极与稳妥的辩证统一。因为这项改革的必要性不言而喻，但可能涉及的利益纠葛又极为复杂，其特殊性主要体现在：

一方面，土地是人类生产不可或缺的基本要素，而中国又是一个人地关系高度紧张的国家，要促进中国经济社会持续健康有序发展，就必须加快中国土地市场化改革的步伐，充分发挥价格机制、竞争机制和供求机制在土地资源配置中的主导作用。但目前的实际情况却是，二元分割下的农地在未被征收前，由于其难以流转且细碎化，很不适合集约化使用的需要，因此，基于发展眼光来看，无论是为解决“三农”问题，或是统筹城乡发展，都必须通过建立城乡统一的建设用地市场，使土地资源配置更高效、更合理。

而另一方面，尽管改革开放以来，中国已经实现人类历史上最大规模的农村劳动力转移，但在农村依然保有数以亿计的剩余劳力，更不用说，即使是已经转移至第二、第三产业的进城务工者，其所获得的社会保障也相对有限，因此这种情况下，基于稳定或安全性考量，农地改革又不得不服从于一项约束性安排，即农民保有一定地权，以此承载基本就业、居住、养老等保障功能。

上述两方面相互牵扯形成的张力，决定了农地改革势必要循序渐进。此过程中平衡“动”与“静”的关键点，是且只能是农民的利益。如果农民的利益保障到位，农地改革的进程就会更加顺畅；如果农民的利益保障难以到位，农地改革的进程就会受到羁绊，或者即使看似有所进展，但最后还是要回头进行成本更高的补救。

因此，包括宅基地制度改革在内的“三块地”改革试点自启动时起，就明确设定了包括“农民利益不受损”在内的三条底线。此次中央深改组会议明确申明两个“不得”，则是在前期实践基础上总结提炼出的更具指向性、操作性的原则，因为在常见的地方政府、开发商与农民间展开的土地利益博弈中，各方對农民利益的匡算或理解不尽相同，而两个“不得”赋予了相对弱势的农民一方更明确的自主权，因此农地改革在此更坚实的前提保障下，可以更大胆地向前探索与闯关。endprint