对民用机场用地的思考——以北京新机场与武当山机场为例

■ 王 萌

（中国土地勘测规划院，北京 100029）

对民用机场用地的思考
——以北京新机场与武当山机场为例

■ 王 萌

（中国土地勘测规划院，北京 100029）

2016年国务院办公厅印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》，对进一步促进通用航空业发展作出部署。各地航空机场的建设加大了对当地建设用地的需求，同时也给耕地保护和节约集约用地带来一定的压力和挑战。文章通过对北京新机场与武当山机场项目用地情况进行分析，反映国内民用机场在项目设计环节存在的用地结构不合理、不节约，多占用耕地和基本农田，征地时间长，审批慢等问题。建议民用机场项目本着切实保护耕地和基本农田、节约集约用地的原则科学选址，合理布局，严格遵守项目建设用地标准，合理设置各功能区等。建议各级国土管理部门对机场项目用地进行严格审查，从而进一步规范、引导项目合理用地。

民用机场 ；用地设计；用地合理性；节约用地

民用机场是指专供民用航空器起飞、降落、滑行、停放以及进行其他活动使用的划定区域，包括附属的建筑物、装置和设施。依据《产业结构调整指导目录（2011年本）》（中华人民共和国发展和改革委员会令 第9号）、《限制用地项目目录》（2012年本）和《禁止用地项目目录》（2012年本），民用机场项目为允许建设项目。随着国家近几年来不断加强基础设施建设，各地区经济的不断发展，民航运输业也随之快速发展。各地区对民用机场提出大型化和枢纽化的需求。这势必带来机场的新建和扩建。机场由于其特殊的功能决定了其占地面积大的特点，往往占用较多的用地指标，相应地给各省（区、市）供地带来了压力，给基本农田保护工作带来挑战。

1 近年来民用机场项目增长明显

2011—2014年，国家发改委陆续批复了吉林省松源民用机场、青海省果洛民用机场、内蒙古自治区扎兰屯机场、云南省澜沧民用机场、北京新机场等63个机场新建或扩建项目。特别是2013年成为民用机场建设的高峰年（详见表1）。这与扩大内需，注重基本设施建设发展，促进国内旅游业发展等政策密不可分。2016年国务院办公厅印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》提出，到2020年，建成500个以上通用机场，基本实现地级以上城市拥有通用机场或兼顾通用航空服务的运输机场，覆盖农产品主要产区、主要林区、50%以上的5A级旅游景区。但不可忽视的是，近几年机场的快速建设，占用的土地面积、占用耕地和基本农田面积都呈现逐年增加的态势（图1）。

表1 2011—2014年国家发改委批复建设民用机场数量及面积

图1 2011—2014年国家发改委批复民用机场占地变化趋势

2 民用机场项目用地合理性实例分析

建设项目用地预审作为项目审批的前置环节，也是实施土地利用总体规划、落实用途管制的重要手段。在建设项目可行性研究阶段，土地行政主管部门依据土地利用总体规划，对项目用地的选址、规模等进行审查，能有效地引导建设项目合理布局，节约用地，防止建设用地盲目扩张，有效保护耕地，确保规划目标的实现。在用地预审环节，各级国土资源管理部门依据《建设项目用地预审管理办法》有关规定，对项目用地的合理性、合规性进行审核。在用地合理性审查方面，则依据《民用航空运输机场工程项目建设用地指标》对项目设计的合理性进行判断。

现行的《民用航空运输机场工程项目建设用地指标》（建标〔2011〕157号），用地指标内容包括机场的飞行区（含升降带及其附属设施、平行滑行道、助航灯光设施）、通信导航设施区、航站区、货运区、机务维修区、供油设施区及其他设施用地等；未包括机场内的航空公司基地用地,与货运密切相关的海关、报税、监管和第三方专业的货运（快递）公司,飞机维修公司设施用地,航空食品和旅客过夜用房等用地。

本研究在整理2011—2014年报国土资源部申请项目用地预审的民用机场项目用地数据资料基础上，选取有代表性的大型国际枢纽机场和国内支线机场项目用地进行实例分析。

2.1 北京新机场建设项目

2012年12月22日国务院下发“国务院、中央军委关于同意建设北京新机场的批复”（国函〔2012〕217号）。北京新机场定位为大型国际枢纽机场，规划2025年旅客吞吐量7200万人次、货邮吞吐量200万吨。远期为年旅客吞吐量1亿人次、货邮吞吐量400万吨。航站区及部分配套设施，按照“统筹规划、分期发展、滚动建设”的建设方针，便于拆分的设施（航站楼指廊、站坪等）按年4500万旅客量需求建设，难以按阶段拆分的按照2025年目标一次性建成。项目预审申报总用地规模为3036.69hm2，其中集体土地2904.90hm2，国有土地131.79hm2。集体土地中耕地总面积2020.1859hm2, 占全部用地面积的66.5%。

根据国土资源部《关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》（国土资发〔2012〕132号），对照国土资源部颁布的《土地使用标准汇编（上册）》中“民用航空运输机场工程项目建设用地指标”，国土资源管理部门对该项目用地进行了实地踏勘，经论证项目用地合理性分析如下：有指标部分严格按照《民用航空运输机场工程项目建设用地指标》进行调整设计，无指标部分参考相关建设标准和同类机场用地进行调整，用地规模合计核减294.80hm2，核减比例达到9.70%。详见表2。

表2 北京新机场功能分区及预审用地规模

2.2 湖北十堰武当山民用机场

湖北十堰武当山民用机场是“十二五”期间国家投资建设的重点基础设施项目。该机场服务区域以十堰市和武当山风景区为主，同时辐射100km范围内的周边县市。机场航站楼设计年旅客吞吐量90万人次、货运站年货邮吞吐量1800吨，定位于国内支线机场、分类属于小型机场。机场项目总投资14.20亿元，预审申报总占地规模为196.5216hm2，征地范围主要包括十堰市4个村范围内的土地，全部为集体所有。

机场拟用地包括场区用地（150.6257hm2）和放坡用地（45.8959hm2）两部分。在预审阶段，项目用地合理性存在项目用地规模超标、部分用地规模在预审阶段应不予考虑的问题。根据《关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》（国土资发〔2012〕132号）要求，对照《土地使用标准汇编（上册）》中“民用航空运输机场工程项目建设用地指标”，国土资源管理部门组织专家对武当山民用机场拟申请用地进行了审核、论证。预审批复总面积为186.7007hm2。项目建设单位根据国土资源部审核意见核减用地9.8209hm2，详见表3、表4。

表3 武当山机场场区用地规模评价情况说明

表4 武当山机场放坡区用地规模评价情况说明

3 民用机场用地设计存在的主要问题

通过综合分析2011—2014年由国家发改委审批的民用机场项目用地相关用地数据，近年来民用机场项目用地占用耕地及基本农田面积激增，一些项目功能区设计用地往往与项目建设用地标准不一致，一些大型机场项目出现以远期规划为目标而多占用土地现象。另一方面，机场项目由于其独特的地理位置，选址多涉及征收农村集体土地，存在征地面积大、耗费时间长等诸多问题。

(1)项目用地涉及征地面积大，审批时间长。机场项目用地往往地处市区以外，据统计约有93.10%的机场建设或多或少存在占用集体土地现象，因而涉及征地补偿的项目多，面积大。根据《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》，进一步做好征地管里工作，需要在用地预审中足额落实征地补偿费，探索和完善征地补偿款预存制度，将征地补偿费直接支付到农民个人，落实被征地农民社会保障费用，明确征地房屋拆迁补偿安置有关政策，充分征求被征地农民意见，简化征地批后实施程序，以及落实征地批后实施反馈制度。根据上述政策要求，机场项目申报用地预审之前往往需要制定项目征地方案，并且明确项目征地补偿标准和被征地农民的安置办法等，致使征地过程繁琐，征地时间较长，往往影响到整个项目的落地进度。

(2)项目占地面积逐年增大，给耕地及基本农田保护带来压力。《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号）提出了严防死守18亿亩耕地保护红线、确保实有耕地面积基本稳定、实行耕地数量和质量保护并重等更高要求。民用机场项目在项目设计阶段往往申报用地面积较大。以2014年为例，平均每个机场在预审阶段申报用地面积约666.95hm2，较上一年占用耕地比例上升了68.23%，占用基本农田比例上升了95.99%。这给各项目所在地带来了巨大的耕地保护压力。特别是北京等特大型城市，城市耕地本身储备不足，往往没有足够的后备耕地资源能够补充项目占用的耕地和基本农田面积。如北京新机场项目，占用北京和河北两省市土地，由于北京地区没有足够的耕地进行补划，2014年全年耕地和基本农田没有达到占补平衡要求。

(3)项目用地功能区设计繁杂，很多功能区往往超过可研面积。根据《民用航空运输机场工程项目建设用地指标》（建标〔2011〕157号），机场用地分为飞行区、通信导航设施区、航站区、货运区、机务维修区、供油设施区及其他设施用地等。近年来多数机场在项目设计阶段功能分区并没有严格按照《用地指标》的分类进行划分。有些将多个功能区混合设计，有些则加入了用地指标中不包含的航空公司基地用地、航食用地、旅客过夜用房等机场配套设施，这些设施用地在项目用地总面积中的占比也往往较大，一般在20%～30%。国土资源管理部门在用地预审过程中会对这些功能区用地进行辨识及核减。但由于项目设计功能区混杂，往往给用地审查等工作带来一定困难，从而延长了用地审批时间。

(4)大型机场通常分期建设，申请面积中往往远期规划面积过大。民用机场按照其使用性质与作用进行分类，按航线性质可分为国际机场和国内机场，按航线的布局可分为枢纽机场、干线机场和分线机场。基于工程施工时间等因素，目前国内大型的国际机场通常采用分期建设的方式。经统计，2011—2014年经国家发改委审批的国内大型机场增建、扩建项目有15个。大型机场虽然采用分期审批、分期建设的方式，但是在项目初期设计阶段，往往为了机场后期建设考虑，一次性申请超过合理预期面积的用地。

4 民用机场项目用地设计建议

(1)在项目总体设计上，为了切实做到节约和集约利用土地，建议进一步优化建设项目工程设计，适当增加地下工程项目，进场道路尽量利用现有道路，节约用地，减少征地面积。同时要及时与当地政府及农民集体进行沟通，提早做好可行的征地补偿方案，明确项目用地权属，征收土地根据当地项目征地补偿标准，预留足够的土地补偿费、安置补偿费、青苗和地上物补偿费等，制定可行措施，保证补偿费用能够落实，保护被征地农民合法土地权益。

(2)从切实保护耕地和基本农田的角度出发，在已划定永久基本农田保护区的城市周边，项目规划选址需避让基本农田保护区，严守基本农田红线。建议对民用机场项目选址进行多方案比较，在统筹项目建设工程技术等特殊要求的基础上，科学论证项目用地选址和布局的合理性，引导建设单位科学选址。项目要切实做好耕地占补平衡工作，按照国家规定“占一补一”的政策，对项目占用耕地及时补充同等数量和质量的耕地，坚持数量与质量并重。对涉及占用基本农田的项目及时开展实地踏勘和土地利用总体规划调整工作，并对规划调整和基本农田补划方案的合理性、可行性进行论证，进一步提高耕地和基本农田补充方案的科学性和可操作性。

(3)在项目功能区设计方面，建议根据国家供地政策和《民用航空运输机场工程项目建设用地指标》，严格核定项目用地标准，确定机场建设用地面积，按用地标准划分功能区，细化各功能区的用地规模，避免经营性用地搭车用地现象。同时根据《关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》（国土资厅发〔2015〕16号）要求，在建设项目设计、审批、供地、用地等环节，进一步落实标准控制制度。对适用于开展节地评价的项目，县级以上国土资源主管部门应当组织开展建设项目节地评价工作，并将其作为建设用地供应的依据。

(4)对于分期建设的大型机场项目，建议按照国家宏观调控政策要求，以土地利用总体规划、供地政策以及产业政策为依据，从统筹安排、合理利用角度出发，深入分析项目建设方案的合理性，防止重复建设对土地资源的浪费和破坏。合理设计远期规划用地，本着节约集约的原则，合理设计远期规划用地的开发时序。对于远期发展用地，建议项目建设单位分批次申请，分批次征用，避免出现土地长时间落荒、闲置现象。

[1] 住房和城乡建设部,国土资源部,中国民用航空局.民用航空运输机场工程项目建设用地指标[Z].北京:住房和城乡建设部,国土资源部,中国民用航空局,2011.

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[4] 张绍生.实例探析绿色机场设计:东航昆明长水国际机场基地行政综合区绿色机场设计[J].低碳世界,2014(5):21-22.

[5] 江慧娟.支线机场与通用机场建设标准对比[J].中国民用航空,2013(11):52-53.

[6] 罗凤娥.我国民航机场规划布局的研究[D].成都:西南交通大学,2013:55-80.

[7] 李乐,薛剑,田振国,等.我国临时用地管理与土地征用存在的问题与分析[J].中国国土资源经济,2015(11):31-35.

Reflections on the Land Utilization of Civil Airports: A Case Study of Beijing New Airport and Wudang Mountain Airport

WANG Meng
(China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100029)

In 2016, the General Office of the State Council issued the Guidance on Promoting the Development of General Aviation Industry, which deploys to further promote the development of general aviation industry. The construction of airports around the city has increased the demand for local construction land, but also bring some pressure and challenge to cultivated land protection and land intensive use. Through the analysis of the land use situation of Beijing New Airport and Wudang Mountain Airport, we found the following problems in the project design link of domestic civil airports: unreasonable and extensive land use structure, occupation of cultivated land and basic farmland, long period of land acquisition and slow approval. It is suggested that the civil airport project should locate scientifically, arrange the layout reasonably, strictly abide by the project construction land standards and set the functional areas rationally. The land administration departments at all levels should examine and approve of the land use of the airport projects rigorously, so as to further standardize and guide the rational land use.

civil airport; land design; land rationality; saving land

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2017）11-0033-05

2017-06-02；

2017-06-14

土地管理基础业务技术保障项目（TD170401-01）

王萌（1981—），女，北京市人，中国土地勘测规划院工程师，管理学硕士，主要从事建设项目用地预审数据分析、用地计划指标分解、节约集约用地评价方面工作。