对当前基层矿政管理工作的几点思考——以江西省上栗县为例

■ 黄 波

（上栗县地质矿产局，江西 上栗 337009）

对当前基层矿政管理工作的几点思考
——以江西省上栗县为例

■ 黄 波

（上栗县地质矿产局，江西 上栗 337009）

基层矿政管理是整个矿政管理系统的核心，只有把基层矿政管理工作做好了，才能推动整个矿政管理工作稳步向前发展。文章以江西省上栗县为例，从基层矿政管理工作实际出发，结合法律法规及相关政策，对当前基层矿政管理工作出现的矿政人员不足、行政审批繁冗、相关政策扶持力度不够大等问题进行了阐述，并针对上述问题提出加强基层队伍建设、简化行政审批、加大政策扶持力度等相关建议。

矿政管理；采矿权；行政审批；上栗县； 江西

矿产资源是指经地质作用而成，天然赋存于地壳内部或地表，呈固态、液态或气态的，具有开发利用价值的矿物或有用元素的集合体。《矿产资源法》规定“矿产资源属国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权”[1]，从而确定了矿政管理的职能。矿政管理是指各级人民政府地质矿产主管部门依据《矿产资源法》等法律法规，在国家授权的职责范围内对矿产资源的综合管理，主要包括地质矿产勘查、开发、规划、地质储量、地质环境、地质灾害等管理。矿政管理和土政管理共同构成国土资源管理，两者同等重要，都属于国土资源工作不可分离的一部份。基层矿政管理是整个矿政管理系统的核心,直接担负着核实申请范围内矿业权设置，对矿产资源勘查、开采、储量动态变化进行监督检查，对非法勘查开采进行查处，对地质环境、地质灾害进行监督检查等重要职责，可以说件件都是国家赋予的重要职能。只有基层矿政管理工作做好了，才能确保当地矿管秩序不出乱子，推动整个矿政管理工作稳步向前发展。同时基层主管部门直接与群众和服务对象接触，能更准确地了解群众和服务对象的需求。笔者以江西省上栗县为例，结合自身工作岗位，就目前基层矿政管理工作中存在的几个问题，谈谈个人看法。

1 上栗县矿政管理现状

1.1 地理位置

上栗县地处赣西边陲，萍乡之北，东邻宜春市、芦溪县，南邻安源区、湘东区，西邻湖南省醴陵市，北邻湖南省浏阳市。全县设6镇、4乡，地理坐标：东经113°41′00″～114°04′00″，北纬27°38′00″～28°01′00″，行政区域面积721.11km2。区内杭长高速铁路、沪昆高速、萍洪高速、昌栗高速、319国道等重要交通干线贯穿，交通便捷、区位优越。

1.2 矿产资源概况

上栗县处于萍乐坳陷带西段，成矿条件较为有利。截至2016年底，全县共发现各类矿产31种，查明资源储量的矿种2种，列入省资源储量表的矿产地8处，其中中型1处，小型及以下7处，已开发利用矿产地8处。目前已发现的矿产中，以非金属类矿产（煤、水泥用灰岩、建筑石料用灰岩等）为主，金属矿产有金、银、铜、钼、铅、锌等。截至2017年上半年，全县已开发利用的矿产7种，已开发利用的矿山79处。

1.3 矿政管理现状

矿业是上栗经济支柱产业之一，也是上栗经济增长的有力保障。合理开发利用矿产资源，科学管理矿山企业，既要金山银山更要绿水青山，一直以来就是当地矿政管理部门工作出发点和落脚点。上栗县地质矿产局作为当地矿政管理部门负责对辖区内矿产资源的综合管理，其职责主要有对辖区内地质勘查、矿产开发、资源储量、矿产资源规划、地质环境、地质灾害等管理和对非法开采、违法开采进行查处。上栗县地质矿产局在萍乡市国土资源局，上栗县委、县政府的坚强领导下，在相关部门的大力支持下，努力贯彻落实江西省国土资源厅提出的“服务发展、保护资源、维护权益”三大工作定位要求，转变工作职能，创新工作方法，提升机关效能，敢作为、有作为、大作为，为上栗经济较好、较快发展做出了突出贡献。

在依法行政、整合矿业权，打击非法开采、整顿治理矿业秩序等矿政管理工作方面，上栗县地质矿产局一直走在全市的前列。截至2017年上半年，全县持证矿山总数为79个，其中煤矿山为17个，水泥用灰岩矿山6个，熔剂用灰岩矿山1个，方解石矿山1个，建筑用辉绿岩矿山2个，建筑石料用灰岩矿山48个，砖瓦用页岩矿山4个（表1）。多年来，上栗县地质矿产局以转变职能、服务企业为工作重点，帮助企业排忧解难、做大做强。通过科学管理逐步淘汰一批生产落后、污染严重的矿山，真正做到“数量减下去，质量提上来”。

表1 上栗县2013—2017年持证矿山数量统计

2 当前存在的问题

2.1 基层队伍建设方面

矿产资源管理部门担负着保护资源、保障发展的重任，需要一支素质较高的管理队伍。特别是一些矿产大县，矿产资源丰富，矿种多、矿山多，相应的管理部门工作任务多、管理难度大，然而基层管理部门却面临着人员少、编制少、经费少的困难局面：有的基层管理部门一个科室只有一两个人，有的基层管理部门一个科室职能对应着省国土资源厅几个处室的职能。如上栗县地质矿产局矿产开发储量股一个科室就包含了大部分矿政管理职能，对应的有省国土资源厅的地质勘查处、矿产管理处、地质储量处、规划处。同时矿政管理部门本身就是一个专业性很强的技术管理机构，需要技术人员支撑，可现实中基层矿政管理部门严重缺乏相关专业技术人员，有的基层管理部门为了正常工作，不得不从外面借调技术人员来从事矿政管理工作。这种缺乏专业技术和实践经验的现象，严重削弱了基层矿政管理水平。当前，技术人员缺乏、编制不够和经费不足是基层队伍建设所面临的主要问题，解决这类问题是提升基层矿政管理工作水平的首要任务，也是基层矿政管理工作有序开展的重要保障。

2.2 行政审批程序方面

主要表现在，一是基层行政审批制度过于繁冗，程序复杂，难以适应现实需要。一是砂、石、粘土等一些小型材料管得过细。如新修正并于2015年7月1日开始施行的《江西省矿产资源管理条例》第十七条规定“开采本行政区域内只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土，由县级人民政府地质矿产主管部门审批登记，颁发采矿许可证。”[2]据此规定了县级采矿权审批颁发采矿许可证的权限，即审批矿种为建筑用砂、石、粘土，且规模均为小型。同时《江西省矿产资源管理条例》第四十条规定“ 采矿权申请人办理采矿许可证时，应当向有审批登记权限的地质矿产主管部门提交下列资料：申请登记书及矿区范围图、采矿权申请人资质条件的证明、占用矿产资源储量登记书、矿产资源开发利用方案、矿山地质环境保护、恢复治理与土地复垦方案、环境影响评价报告和水土保持方案、安全预评价报告、企业法人营业执照、国务院地质矿产主管部门规定提交的其他资料。”[2]按照此规定，全省所有大小型矿山，在申请采矿许可证时，不以采矿权审批权限（县级、市级、省级）大小，均须按照此规定提交资料申请采矿许可证。然而县级发证的矿种比较单一，情况也比较简单，如果也按照此规定执行，那么显得基层采矿权审批制度过于繁冗，采矿权前置性审查过于复杂，这明显滞后于管理实践和经济社会发展的需要。二是行政审批权还未完全彻底的下放至底层，虽然规定“谁发证，谁审批”，可还有一部分办证所需各类报告的评审备案审批权还未彻底下放至基层矿政管理部门，如地质储量报告、储量动态检测报告的评审备案等，这将导致办证审批时限增长，对提升机关效能有一定的影响。

2.3 惠企政策扶持方面

近年来江西省出台了一系列的惠企政策，如江西省国土资源厅2016年出台的《关于印发降低企业成本优化发展环境实施意见的通知》（赣国土资字〔2016〕27号），文件明确规定降低涉企收费，如免收探矿权使用费，减免矿产资源补偿费，暂停矿产资源勘查登记费、采矿登记费等行政事业性收费。降低企业财务成本，如对原无偿取得需有偿处置但未完成的采矿权暂缓实施有偿处置工作，免缴缓缴期间的资金占用费，缩短采矿权价款滞纳金计算期限，调整矿山地质环境恢复治理保证金，取消和调整部分行政许可中介服务事项等[3]。这一政策的出台，让企业从实处降低了办矿成本。根据国土资源部《关于安全监督管理部门意见不再作为颁发采矿许可证前置要件的通知》的规定，不再将安全预评价报告作为前置条件[4]；根据江西省国土资源厅《关于合并编制矿山矿产资源开发利用方案、地质环境保护与治理恢复方案、土地复垦方案编制及审查工作方案的通知》的规定，将开发利用方案、地质环境保护与治理恢复方案、土地复垦方案实行“三合一”[5]。这一政策的出台，不仅使企业降低了办矿成本还简化了审批程序。然而申请办证所需资料除要提交环境影响评价报告外还需要提交水土保持方案报告书，而环境影响评价报告中已经涉及到水土流失环境影响分析及措施章节，二者存在重复的现象。

3 相关建议

3.1 加强基层队伍建设

基层矿政管理是整个矿政管理系统的核心，而基层矿政队伍建设又是矿政管理工作的重心，因为几乎从部、省至市、县所有的矿政工作到最后都是要由基层矿政管理人员落实完成。同时矿政管理部门是一个科学技术含量很高的机构，建议在矿产资源较丰富的地区，尤其是以矿业为主要支柱产业、以矿产经济为主要来源的地区，地方政府要大力支持国土资源管理部门的矿政管理工作，严格按照国土资源部党组“三定”方案的要求，采取多种措施来解决“人员少、编制少、经费少”的困难局面，切实从根本上扭转基层矿政管理力量薄弱的现象，确保矿政管理工作有条不紊开展。如可以通过公务员考试、事业单位考试招录一批技术人员来充实基层矿政队伍；或由当地政府组织，通过考试让基层矿政管理人员由自收自支的事业编转为全额拨款事业编或公务员编制，从而提高他们工作的积极性。除此之外，矿政管理部门应多邀请专家对管理人员进行知识讲座、举办培训来扩大他们的知识面。而作为基层矿政人员还必须加强自学，研究悟透相关法律法规，及时掌握相关政策，不断增强矿政管理业务水平。

3.2 简化基层审批制度

审批制度的繁冗和前置要件的复杂，成为阻碍矿山企业办矿的绊脚石，矿山企业想要取得一本采矿许可证，往往要经历复杂的程序。以上栗县为例，一个县级发证的矿山企业在取得采矿权之前，先由矿山所在地政府向县级人民政府请示新设矿业权，再由县地质矿产局征求国土、安监、林业、环保、水务等相关部门意见，再编制完成地质储量报告、矿产开发利用、矿山地质环境恢复治理与土地复垦方案、采矿权评估报告，然后委托市国土资源交易中心在网上进行挂牌出让。矿山企业取得采矿权之后，县地质矿产局给予划定矿区范围，完成环境影响评价、水土保持方案、安全预评价等一系列的提交资料，最后通过实地核查矿区范围颁发采矿许可证。这是在相关部门均同意新设以及所有报告编制、评审、备案等工作开展非常顺利的前提下走完所有的程序（图1）。而现实中只要有一步程序不到位都会中止或终止采矿权出让，同时这套程序历时很长，短则一年两年，长则好几年。因此解决这一问题，一是要完善矿产资源管理法律法规制度，建立健全符合我国国情、符合市场规律、符合公众利益的矿产资源管理制度和机制。二是要改革采矿权审批制度，科学配置行政审批，建立权限分级审批机制。如制定县级、市级、省级发证审批制度及区分各级发证所需资料。三是要优化审批流程，创新审批方式，简化审批登记要件，打造最精简的公共服务流程，从而提高采矿权审批效率。如将环境影响评价报告与水土保持方案，或水土保持方案与矿产开发利用、矿山地质环境恢复治理与土地复垦方案进行合编，同时缩短审批时限，规定所有前置事件完成时间，特别是报告编制时间，评审备案时间。四是上级主管部门要将权力彻底下放，给予基层矿政管理部门地质储量报告、储量动态检测报告等评审备案的权力，缩短审批时限，提高机关效能，更好地为矿山企业服务。

图1 上栗县新设矿业权及办理采矿许可证流程

3.3 加大政策扶持力度

矿山企业的发展离不开主管部门的支持，矿山企业想要做大做强更离不开政策的扶持。因此地方政府应结合基层矿政管理工作，深入推进供给侧结构性改革，科学谋划，统筹推进，要以服务矿山企业、维护矿山企业的权益为出发点，从企业反映最突出的问题入手，精准施策，研究制定更多的系统性政策措施，切实降低企业成本，优化企业发展环境。如江西省已经出台了相关政策对煤矿和县级发证的采石场、砖厂等矿山企业减免了资源补偿费的收缴。但由于新设矿山企业投资较大，政府部门还应考虑企业的困难，允许将采矿权价款分期缴纳。鉴于水土保持方案与其他方案存在内容重复的现象，可以将环境影响评价报告与水土保持方案，或水土保持方案与矿产开发利用、矿山地质环境恢复治理与土地复垦方案进行合编。除政策扶持外，基层矿政管理部门还应成立企业服务小组，如上栗县地质矿产局成立以局长为组长、分管领导为副组长、各相关股室长为成员的企业服务小组，定期或不定期地进入矿山企业了解情况，召开企业座谈会，为企业出谋划策，解决难题。

[1] 全国人大常委会.中华人民共和国矿产资源法[Z].北京:全国人大常委会,1986.

[2] 江西省人大.江西省矿产资源管理条例[Z].南昌:江西省人大,2015.

[3] 江西省国土资源厅.关于印发降低企业成本优化发展环境实施意见的通知（赣国土资字〔2016〕27号）[Z].南昌:江西省国土资源厅，2016.

[4] 国土资源部.关于安全监督管理部门意见不再作为颁发采矿许可证前置要件的通知（国土资规〔2016〕9号）[Z].北京:国土资源部，2016.

[5] 江西省国土资源厅.关于合并编制矿山矿产资源开发利用方案、地质环境保护与治理恢复方案、土地复垦方案编制及审查工作方案的通知（赣国土资函〔2016〕334号）[Z].南昌:江西省国土资源厅，2016.

Some Thoughts on the Current Management of Basic - level Mining: A Case Study of Shangli County in Jiangxi Province

HUANG Bo
(Shangli County Bureau of Geology and Mineral Resources, Shangli Jiangxi 337009)

The basic-level mining management is the core of the whole mining management system. Only by managing the basic-level mining well can the whole mining management work be promoted steadily. This paper takes Shangli County in Jiangxi Province as an example. Combined with laws and regulations and relevant policies, we expound the following problems from the reality of basic-level mining management, including the lack of mining management personnel, the complicated administrative examination and approval,the insuf ficient policy support and so on. In view of the above issues, we advise to strengthen the basic-level team construction,simplify the administrative examination and approval, and intensify policy support.

mining management; mining rights; administrative examination and approval; Shangli County; Jiangxi

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）11-0029-04

2017-08-04；

2017-08-11

黄波（1986—），男，江西省上栗县人，上栗县地质矿产局地质勘查工程师，工学学士，主要从事矿产资源勘查、开发、规划管理工作。