村土地利用规划编制内容探索研究——以和林格尔县台格斗村为例

■ 郭美骅/郝润梅

（内蒙古师范大学地理科学学院，呼和浩特 011510）

村土地利用规划编制内容探索研究
——以和林格尔县台格斗村为例

■ 郭美骅/郝润梅

（内蒙古师范大学地理科学学院，呼和浩特 011510）

以和林格尔县台格斗村为例，采用定性和定量分析相结合的方法，探究村土地利用规划编制的主要内容架构。提出土地资源利用现状与需求分析、土地利用结构和产业布局调整、土地用途区细化、中心村庄建设用地规划和体系规划、规划实施保障措施等是村土地利用规划的主要内容。村土地利用规划的编制不仅要有利于村产业发展、生产管理和土地利用管理，同时要与各级各类规划相互协调，做到真正的“多规合一”，为有效解决“三农”问题提供用地需求，更好地节约集约利用土地资源。

村土地利用规划；规划编制；台格斗村；和林格尔县

0 引言

十八大以来，党中央、国务院对做好新时期农业农村工作做出一系列重要部署，明确要求“加快编制村土地利用规划”。将土地利用规划落实到我国农村最小行政单元——行政村，村土地利用规划是乡级土地利用总体规划控制下的详细规划，将乡级土地利用总体规划中未能细化的各类用地落实到相应的地块上，实现合理、节约、集约利用土地的目标。

国外村土地规划建设最早起源于19世纪的德国，实行全公众参与模式进行村域整治；20世纪50年代英国开展了“中心村规划建设”；20世纪60年代日本开展了“造村运动”，同期韩国进行了“新村运动”等等。不难看出，各国村土地利用规划更加注重对土地利用的微观指导作用，都趋向于实践性强、维护乡村“三生”发展，但村域土地利用规划的内涵、编制方法、目的与模式多样化，其性质仍然没有明确的定位，编制也没有统一的标准规范。我国关于村土地利用规划编制的探索性研究近十几年一直在进行中，依托新农村建设、土地整治、土地制度改革，浙江、四川、天津等多个省市开展试点编制工作，形成了适合于各地的村土地利用规划编制方法和技术路线。但我国东、中、西部地区自然禀赋不同，各地土地社会经济发展水平、土地利用程度以及对土地要素需求组合的区域差异十分明显。因此，如何将村土地规划的普适性规划模式同地区特色相结合，编制更有利于实施和管理村的土地利用规划方案，仍需要深入研究和探索。

本文结合全国征地制度改革试点县之一的和林格尔县台格斗行政村实际情况，探索村土地利用规划编制内容体系，为形成适用于本地区乃至内蒙古整个农区的村土地利用规划编制提供一定的经验和参考依据。

1 村土地利用规划的理论构架

村土地利用规划是在基本农田保护的前提下，根据自然条件和社会经济条件，以上级规划指标为约束条件，充分调研规划期内村集体生产、生活、生态（“三生”）等各类用地需求规模，在公众参与下，形成在土地利用结构和产业布局调整、土地用途区细化及土地利用分区、中心村庄建设用地规划和体系规划、规划实施保障措施等方面较为全面的土地利用实施规划，最终达到改善农村面貌，促进农业发展和提高农民生活水平的目的。

1.1 规划编制基本定位与思路

将村土地利用规划定位于乡镇级土地利用总体规划的详细规划，是其延伸和完善，具有微观指导性、具体操作性的基层规划，是落实土地用途管制的基本依据。

村土地利用规划编制思路：以实现乡（镇）土地利用总体规划下达的规划目标为目的，数量上严格遵守上级约束性指标规模制约，落实基本农田保护任务，合理控制农村建设用地规模；空间布局上要满足“三生”用地需求，按照“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的村土地利用规划指导意见，统筹布局农村生产、生活、生态空间用地。统筹考虑村庄建设、产业发展、基础设施建设、生态保护等相关规划的用地需求，提升农村土地资源节约集约利用水平，科学指导农村土地整治和高标准农田建设；因地制宜科学合理确定村土地利用规划编制体系、方案内容与实施管理规则。

1.2 规划编制理论依据与原则

以科学发展观理论、系统平衡控制论、二元经济结构理论、区位理论和因地制宜理论等重要理论为依据，认真贯彻执行国家关于土地利用和管理的一系列法律、法规和政策，既要落实乡级规划下达的用地指标，又要为新农村农业发展提供用地支撑和服务，从村土地利用有效管理角度实现土地资源的可持续利用。

方案编制遵循的原则：①依法规划、村民主体地位与公众参与；②实事求是，密切结合当地经济和社会发展实际情况；③坚持关注全局、突出重点、改造与新建相结合；④上下结合，注重实施，合理安排“三生”用地；⑤节约用地、保护耕地、持续改善生态环境。

2 台格斗村土地利用现状分析

2.1 基本概况

台格斗村位于和林格尔县盛乐镇南端，属盛乐经济开发区管辖，西距经济开发区5km，南距县城关镇10km，村土地总面积2612.2公顷。村域以缓坡丘陵地形为主，农田大多为坡梁旱地。具有冬季漫长寒冷，夏季时短温热，春季升温快，秋天降温快的气候特征，全年干旱、多风、寒冷，日光充足，温差大。土壤以栗褐土为主，自然植被为典型草原。村域内没有常年流水河流，只有季节性山洪，目前修有拦洪坝1座，打机电井2眼，一定程度上可缓解夏季农田旱情。

村域现辖台格斗、胶泥沟、九犋牛沟3个自然村，全村农户356户，共有896人，中年人居多，年轻人大多外出打工。村民以农牧业为主，人均年收入4000元。粮食作物主要为玉米，平均单产仅300多斤/亩，人均耕地12.28亩/人，高于和林格尔县平均水平（8.145亩/人）；农村居民点占地比例较低，人均居住用地0.83亩，低于全县平均水平（0.897亩/人），农村基础设施建设较差。呼朔高速公路从本村西部穿过，紧邻经济开发区，村中有二级乡村道路，交通相对便利。

2.2 土地利用现状特点

2014年土地利用变更调查结果显示，台格斗村耕地面积609.74公顷，林地606.87公顷，草地731.46公顷，其他农用地91公顷，城乡建设用地49.49公顷，交通水利用地17.33公顷，其他建设用地0.36公顷，自然保留地78.73公顷。村域土地利用结构中，耕地、林地、草地比例相当，建设用地面积仅占2.57%，其他类型比例较小（图1）；各土地利用类型分布不均匀（图2）。

图1 台格斗村土地利用现状结构

图2 台格斗村土地利用现状分布示意图

2.3 土地利用存在的问题

(1)耕地类型较为单一。台格斗村耕地类型均为旱坡耕地，耕地质量较差，产量极低，需要通过土地整治和梯田化的高标准基本农田建设来有效地提高耕地质量和粮食产量。

(2)土壤贫瘠化严重。台格斗村地处山地丘陵区，土层薄，加之降水少，坡地风蚀导致土壤贫瘠化现象严重，需要加大地表植被覆盖和自然生态环境保护力度，逐渐改善土壤条件。

(3)耕地撂荒现象较为严重。台格斗村留守人口多为中老年人，劳动力不足，思想保守，接受新的农业生产理念较为困难，同时农民的日常生活食品来源多以购买为主，因此，距离居民点较远的坡耕地越来越多地被主动弃耕撂荒。

2.4 土地利用需求分析

台格斗村具有紧邻盛乐经济开发区的区位优势，村集体拟以乡村旅游业发展为主、加大生态建设力度、改善乡村人居环境作为未来土地利用规划的主要目标。因此，根据本村土地利用现状、存在的问题，以及今后五年本村社会经济发展对建设用地需求进行分析，其他用地则以盛乐镇级土地利用总体规划为准。

规划期末，预测台格斗村总人口为1200人,利用指标概算法，依据人均用地额定指标J2计算居民点用地面积：

式（1）中：Z2为居民点规划占地面积；N为规划人口数；J2为人均用地指标。

依据内蒙古自治区农村牧区人均用地现状及规划指标，人均居住用地指标取150平方米，计算出居民点用地需求面积为18.0公顷；公共服务设施、基础设施、旅游产业建设等建设用地需求目标值为31.50公顷；现有交通水利用地和其他建设用地面积不做大幅度调整，规划期末建设用地总需求量为67.54公顷。

3 村土地利用规划编制主要内容

依据上述思路和原则，台格斗村土地利用规划编制包括村域土地利用总体规划、村庄体系规划、中心村内部建设用地规划三个相互联系、相互制约、逐级控制的规划体系。“村域土地利用总体规划”实行上级指标控制规模、空间布局落实“三生”用地地块来完成；“村庄体系规划”则以统筹行政村域内集体建设用地、优化居民点布局、提高建设用地利用率为原则进行编制；“中心村内部建设用地规划”则从“多规合一”的角度出发，综合确定中心村内部建设用地规划。主要内容包括乡级规划框架下的用地结构调整、布局调整、用途分区细化及管制规则确定、实施保障措施等。

3.1 村域土地利用总体规划

3.1.1 土地利用结构调整

(1)农用地结构调整。根据台格斗村自然环境特征和耕地质量条件，在落实基本农田保护地块和指标的前提下，农用地结构优化目标以改善村域生态环境为主，即以增加林地、人工草地比例、设施农用地、农村道路为主。调整后农地用地面积2041.99公顷，占村土地总面积的78.15%，其中林地面积增加至616.55公顷，耕地面积减少至601.26公顷，草地面积微调至732.97公顷（表1）。

(2)建设用地结构调整。台格斗村建设用地主要为农村居民点，村域大部分地方地形崎岖不平，现有的3个农村居民点集中在三条沟谷中。充分考虑农村居民生活条件，方便出行，以及村庄基础设施建设完善与管理，重点对中心村农村居民点进行集中整理和规划，将3个居民点合并为2个，调整后全村建设用地总面积83.13公顷，占全村土地总面积的3.23%，其中城乡建设用地（主要为农村居民点）为65.09公顷（表1）。

3.1.2 土地利用空间布局优化

(1)农用地布局优化。在永久基本农田划定成果的基础上，将耕地布局在农村居民点的周围，形成耕地和基本农田集中分布区，同时开展“坡改梯”的基本农田小流域整治项目，提高耕地质量和粮食产量；结合“退耕还林”地块，将林地和草地布局在西北部和西南部高丘陵地，根据当地农、果产业特色，种植适生果树，进行荒山绿化的同时提高农民收入。

(2)建设用地布局优化。为稳步推进农村居民点的整理和整合，实现居民居住地相对聚集，尽可能依据原有农宅进行建设和改造，在空间上不进行大幅度调整，将生活条件不便、农户稀少的胶泥沟自然村居民点用地（4.9公顷）进行复垦整理，村民整体搬迁至其他两个自然村，同时复垦推出的建设用地指标用于中心村建设用地，改善农民生产生活环境条件，将结余的建设用地指标用于中心村的建设规划。

(3)完善交通用地布局。进一步完善台格斗村内部的道路建设，提高现有“村村通”农村道路等级，规划台格斗村街巷硬化达5.8km，并与邻村、与呼朔公路相通。

3.1.3 土地用途分区细化

行政村是落实和实施所有土地利用管理决策的最基本行政单元。将村域土地利用与产业发展布局、目标结合起来，更加具体地指导村土地利用行为，促进村域经济与土地资源可持续发展相协调。根据该村土地利用特征和产业发展需求，在乡级土地利用总体规划确定的土地用途区基础上，进一步细化落实到地块上，规划后村土地用途区分为基本农田保护区、村庄建设用地区、一般农地区、林地用地区、牧业用地区、风景旅游用地区、独立工矿用地区和其他用地区八个。其中基本农田保护区围绕在农村居民点附近；林地用地区主要分布在村子的北、东、南面；牧业用地区零星分布在村子东北面和西面；风景旅游。 用地区则分布在土地利用类型交叉的地带和农村居民点的周边,各土地用途区的管制规则与乡级规划一致,用途区划分结果见表2、图3。

表1 台格斗村土地利用结构调整

3.2 村庄体系规划

依据本乡镇各农村居民点人口和农户数量，村庄体系规划以乡为单位完成，形成3级规划体系：乡政府所在地为1级，各行政村的中心村为2级，其他为3级。台格斗行政村辖台格斗、胶泥沟、九犋牛沟3个自然村，属2、3两级，其中胶泥沟村居民点农户数较少，交通不便，规划将村民搬迁至交通相对方便的台格斗中心村（2级）；将面积相对较大、人口稍多的九犋牛村规划为次中心村（3级）。

3.3 中心村庄建设用地规划

3.3.1 建设用地细化分类

图3 台格斗村土地利用总体规划示意图

表2 台格斗村土地用途分区面积统计

依据村土地利用规划编制技术导则（征求意见稿）、《村庄规划用地分类指南》（住房和城乡建设部，2014年）等规范性文件，以及和林格尔县农村居民点的普遍特征，将农村居民点建设用地细化为村民住宅用地、村庄公共服务用地、村庄产业用地、村庄基础设施用地和村庄其他建设用地五大类，其中台格斗中心村农村居民点内部细化类型主要有村民住宅用地、村庄公共服务用地和村庄基础设施用地三大类。村民住宅用地是指村民住宅及其附属用地；村庄公共服务用地指用于提供基本公共服务的各类集体建设用地，包括公共服务设施用地、公共场地；村庄基础设施用地是指为村民生产生活提供基本保障的村庄道路、交通和公用设施等用地，包括村庄道路用地、村庄交通设施用地、村庄公用设施用地等。

3.3.2 中心村建设用地布局

(1)村民住宅用地布局。根据台格斗村多山丘的地形和农村道路构成的居住用地平面形状的变化，宜采用自由式布局。农村居民点分布较为分散，房子的朝向不一致，为了避免布局上的紊乱感，应该使建筑物朝向有规律地变化，尽可能地沿着村内的道路进行集中建设和改造，不仅便于村民外出耕种，还可以促进村民之间相互交流和沟通。同时，农宅建筑尽可能采用双联式组合，既客服了独立式建筑墙体多、占地面积大的缺点，也消除了联排式组合交通不便不利于防火的弊端。

(2)基础设施用地布局。台格斗村作为中心村规模一般，村庄基础设施用地规划主要是对村庄道路用地规划，根据地形采用自由式道路布局，提高村内道路质量，保证村庄整体人居环境的提升。

(3)村庄公共服务用地布局。村庄公共服务用地规划包括公共服务设施用地和公共场地两部分的规划。公共服务设施用地规划有村委会、小学、幼儿园，公共场地规划内容包含了村民广场；同时，将村委会、小学和村民广场设置在农村居民点的中间地段（如图4所示）。规划后各类用地面积见表3。

图4 台格斗村中心村居住用地规划示意图

表3 台格斗村中心村庄规划面积统计

3.4 村土地利用规划实施保障措施

作为详细性实施规划，虽然规划编制主体为乡镇级人民政府，但具体实施主体应该是村民委员会，因此规划实施保障措施应重点从以下几个方面考虑：

(1)乡政府起到规划实施的主体监督作用。村土地利用规划是在乡级土地利用总体规划框架下完成的，因此，必须明确和落实村民与村委会责任，严格遵守乡级土地利用总体规划下达的约束性指标要求，按照村土地利用规划方案，整体推进“山、水、林、田、湖”综合整治，使村土地利用规划真正在支持农村产业发展、建设社会新农村、解决“三农”问题中发挥用地导向和约束作用。

(2)村民委员会严格执行规划方案。在规划编制过程中，坚持公众参与原则，规划方案经过全体村民通过后方可实施。因此，土地利用规划一旦公布实施，村民委员会就是规划执行的主体，严格按照村土地利用规划进行用地安排，节约集约用地，控制建设占用耕地规模、科学合理地分配建设用地，坚决按照规划方案确定的用途区管制规则用地。

(3)实行土地利用动态监测制度。结合国家土地利用年度变更调查和土地利用执法监察，建立台格斗村土地利用动态监测机制，随时掌握村土地利用规划执行情况；加强耕地保护与基本农田建设，逐步建立起与村经济发展水平相适应的耕地保护反馈机制。

(4)加大宣传力度，提高村民的合法用地、依规用地意识，防止土地违法事件发生；加大农业基础设施建设力度，提高耕地的生产力；实施生态管护制度，保障村域生态环境与人居环境持续改善，有效保护土地资源。

4 结束语

村土地利用规划编制工作已在全国范围逐渐展开，在内蒙古和林格尔县台格斗村土地利用规划编制工作中，结合该村自然与社会经济发展特点，在现行乡级土地利用规划框架下，对村土地利用规划的内容体系、规划结构调整、规划布局、土地用途管制区、规划实施保障措施等几个方面进行了探索。从研究结果来看，针对于类似台格斗村这样的人口稀少、居民点分散、交通不便的山地丘陵区村庄，采用“乡域村庄体系规划+样点村土地利用规划+中心村建设用地规划”的模式进行村土地利用规划编制是比较可行的。

内蒙古大部分农牧区的行政村目前还没有做过村镇规划，但只要充分考虑行政村未来各项用地需求，也能够达到“多规合一”的编制要求；乡级规划下达给各行政村的建设用地指标有限，在村土地利用规划编制中实行建设用地指标增量、永久基本农田、耕地保有量控制，合理划定乡村土地利用空间是一条可行的捷径。

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Exploratory Research on Contents of Land Use Planning at Village-level—An Example of Taigedou Villige in Horinger County

GUO Meihua, HAO Runmei
(College of Geographical Science,Inner Mongolia Normal University, Huhhot 011510, China)

Taking Taigedou Village in Horinger County as an example, the thesis combines the methods of quality and quantity analysis to explore main contents of land use planning at village-level. It proposes that village-leave land use planning should contain analysis of current land use situation and land needs, readjustment of land use structure and industrial layout, specifying land use zones, land use planning of center villages and planning system and measures to ensure the carrying out the planning. Land use planning at village-level should be beneficial to rural industrial development, producing management and land use management. It also needs to be coordinated with different levels and different kinds of planning,realizing the ‘multi-planning integration’ and meeting land needs to effectively solving the issues concerning agriculture, countryside and farmers, in order to utilize land resources in more economical and intensive way.

land use planning at village-level; planning; Taigedou village; Horinger County

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2017）11-0061-06

2017-06-18；

2017-06-28

和林格尔县土地征收制度改革专题研究项目之一“和林格尔县村土地利用规划编制”（CT-ZB00131-2015）

郭美骅（1993—），女，河北省唐山市人，内蒙古师范大学硕士研究生，研究方向为土地行政管理。