“运动式”行政问责的困境及其反思

□李忠汉

☆行政与法☆

“运动式”行政问责的困境及其反思

□李忠汉

行政问责是民主政治和法治政府的发达形态，也是中国行政体制改革的关键环节。目前，中国式行政问责仍徘徊于运动式阶段。作为对公权力进行制约和监督的机制，行政问责要真正发挥其应有的功效，必须实现从运动式问责向制度化问责的根本转变。本文在对当前中国行政问责实践所面临的困境进行反思的基础上，提出了超越运动式问责的革命思维，强化对政府权力结构的制约与平衡、让权力在阳光下运行，转变“自上而下”的单项式的行政模式，完善异体监督，形成监督合力等措施，以期为中国行政问责走出困境提供一个分析视角。

一、行政问责是民主政治和法治政府的发达形态

在政府治理形态上，民主制对君主制的置换是传统社会向现代社会、传统政治文明向现代政治文明演进的必然结果。在君主制下，主权系于君王，甚至是绝对的，凌驾于法律至上。而民主制的一个基本理念是“人民主权”，人民是一切权力的所有者。从逻辑上讲，“人民主权”是在国家权力的终极归属上，即“谁来做主”的问题上的给予的正当性的回答。但这只是民主政府从理念层面落定为实践形态的第一步，具有价值上的优先性。与“谁来做主”相承接的是“如何做主”的问题。历史经验告诉我们，人民亲历国务的集体决策，会因“法不责众”而酿成无责任政治的恶果；而在间接民主的委托代理的法理模式中，人民既给政府授予决策权力，同时也转嫁了行使这种权力的责任负担，进而建立可操控的问责和监督体制。这是现代社会寻求大国善治普遍采取的有效途径。虽然直接民主更切近民主的理想型态，但无法应对大国善治的难题；而代议制采取了看起来不怎么“纯粹”的间接民主形式，但这与其说是民主的倒退，不如说是民主的改进：“主人”与“主事”的分离，权责一并转让。作为“主人”的人民，不仅给政治精英授予“主事”的权力，而且向政治精英转嫁了“主事”的责任，而这种责任反过来成为人民评价政府作为的重要依据。这样舆论监督、社会监督、法律监督，连同质询、罢免、弹劾等问责形式一起，就像是一柄达摩克利之剑，始终高悬在政府的头顶。[1]如果政府及其官员在政府活动中有违法、失职、渎职、滥权、失责之举，就可以依法启动问责机制。

行政问责不仅是民主政治运行的必然逻辑，还是法治政府和依法行政的根本要求。前者体现的是责任政府和行政问责的政治性，后者体现的是其宪法性和法律性。[2]它强调权责一致、权责对等；有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权要赔偿，这是现代法治政府和依法行政的基本理念。从法治的角度看，有权利就有相应的义务，有权力就要承担相应的责任。政府及其官员既是行使权力的主体，更是应然的责任主体，在政府权力的运作过程中，必须始终处于被问责状态。依据现代民主政治的理念，政府及其行使公共权力是基于公民间缔约而产生的，其目的是履行契约精神，保护公民的生命、自由和财产等基本权利。这一“契约”在现代国家形态下，就是作为一国根本大法的宪法和民议机构制定的法律。

从中国政府实践来看，政府宗旨是为人民服务，深化行政体制改革的基本目标是建设人民满意的政府、法治政府、服务政府、廉洁政府和高效政府。这样的政府首先是责任政府，其基本属性是宪法性和法律性。这在党的十八届三中全会的报告中得到了鲜明的体现，该报告明确指出，“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。维护宪法法律权威。宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威。要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻宪法提高到一个新的水平。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。坚持法律面前人人平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律制度的行为必须予以追究”。可见，我国社会主义宪法与责任政府和行政问责具有一致性和相容性。在此意义上，可以说行政问责制是社会主义民主政治和法治政府的发达形态。

二、中国式行政问责的困境

2003年一场突如其来的“非典危机”，既考量中国人民的智慧，也给中国公共管理带来了制度创新的契机，最突出的表现是中国行政问责制的启动。“非典危机”之后，席卷全国的“问责风暴”一浪高过一浪，时至今日，已经走过了十多年的历程。从十年后的今天来看，行政问责制作为中国行政体制的完善和创新，也是中国政府在特定背景下自觉开展的一项自上而下的“健身运动”，取得了很大的成绩，但也存在着一些必须直面的困境。所谓中国式行政问责的困境是指行政问责制在公共行政领域和公共行政环境中，出现的一些事与愿违的现象，并且这些现象在理论解释上好像又陷入了悖论之中。笔者认为，当前中国式行政问责必须直面的困境主要有一下几个方面：

（一）缺失顶层设计

“非典危机”好像一场没有硝烟的战争，使全国人民面临着生与死的考验。尽管以单纯的死亡人数来比较事态的严重性，各类频发的安全事故，包括生态安全、食品安全、生产安全尤其是矿难的安全事故，也许更为严重。然而，在人民群众生命、健康、财产和正常生活遭受严重威胁的时刻，仍有些官员无视政府的重重禁令，玩忽职守，失职、渎职、失察、失责行为频频发生。在“非典危机”的倒逼机制下，启动了“问责风暴”。“忽如一夜春风来”，从中央到地方行政问责制一夜之间全面铺开。这种运动式的问责模式具有如下特征：其一，高压的问责态势专注于瞒报、漏报“非典”疫情和处置不力的官员，并采取撤职、引咎辞职等高官问责方式。其二，理论上准备不足，缺乏可操作性。自新中国成立以来，行政问责基本上呈现虚设状态。虽然也有追究领导人责任的情况，但比较零散，更没有制度化。并且，在传统的“官本位”思想的熏陶下，人们普遍对追究官员的责任，也就是常说的“民告官”不以为然。故当时对我们来说，行政问责是一种“新制”。无论在理论研究还是实践探索中才刚刚起步，处于比较薄弱的状况。行政问责制作为一种追究和实现政府责任的监督机制，其效力的真正发挥，除了得力于高层开展行政问责的坚定决心和问责的高压态势外，最为关键的是要有一套规范性的问责程序，这包括政府责任失范行为的发现、对责任的法律性和行政性解释与认定和判断以及相关责任的追究等。此外，还缺乏明确的可量化的责任标准，取而代之的是一些模糊性和原则性的规定。可见，行政问责制在启动之时，缺乏顶层设计的整体明确性和可操作性，这在以后的行政问责实践中仍然有一贯的表现。

（二）选择性问责

目前来看，中国的行政问责实践还处于一种运动式阶段。这种运动式的问责模式不可避免的结果除了上述的草率启动和理论准备不足之外，还有的就是问责领域的不平衡，也就是我们常说的“选择性问责”。首先，这种选择性表现在所问之“责”类型的不平衡上。“问责制的‘责’包括法律责任和政治责任。法律化的政治责任仍属于政治责任的范畴，与严格的法律责任有着重要的区别。在行政问责上既要追究法律责任，又要追究法律化的政治责任。然而，由于我国在政治责任的制度化、规范化方面还存在着较大的缺陷。因此，在问责实践中，重在追究因违法、违规、违章、违纪行为直接导致人民生命财产或国家利益、公共利益损失而引起的法律责任；而对因政策、决策失误或失职、渎职、滥权导致人民生命财产或国家利益、公共利益重大损失而引起的法律化的政治责任责‘轻描淡写’”。[3]其次，由于缺乏一套制度化、规范化的问责标准和程序，在问责的具体实施过程中也表现出很大的选择性和随意性。比如在责任的界定上，由于缺失明确的、可操作性的问责标准，所以，在行政过错行为的主客观原因的分析以及相关责任的认定上就有很大的选择性和随意性，难免是非理由和人情因素充斥其中；甚至一些权力部门借助选择性问责来施展官场权术，达到排斥异己、争权逐利的政治目的。最后，选择性问责还表现在一些地方政府为了顺应问责潮流，迎合媒体和大众的心理，捞取不正当的政绩，而推行的一些“问责秀”和“假问责”等现象。

（三）问责文本泛滥与法治精神流失

行政问责是法律规制公权力的整体机制（包括权、利、责）的重要组成部分，是法治精神的体现和保障。自2003年以来，问责风暴持续发力，正在演变为一种严厉的常态程序。有学者将之解读为问责制向“制度化、法律化”发展的一个积极信号。但与之相悖的是，虽然这种“疾风骤雨式的问责在一定程度和范围内收到了整肃社会流弊、震慑行政违法、恢复社会秩序的效果。但是，这种运动式的问责从一开始就是以法治精神的流失为代价的”。[4]导致法治精神流失的主要原因就是前文所述的问责的选择性、随意性以及责任设定比较模糊，既缺乏明确的法律依据，也没有可操作的标准，是否问责常常取决于领导人的意志。此外，在问责过程中出现的“问责秀”、“假问责”等负面效应，不仅削弱了问责的力度，而且也使公众产生了质疑。这既导致了法治精神的流失，也影响了政府的公信力。然而，与法治精神的流失形成巨大反差的是，各地各部门制定的问责文本“泛滥成灾”，比如，普遍的做法是层层签定责任状，层层分解责任，切实做到责任具体到每一个人、每一件事。这样各级政府的任务压下来，就责无旁贷地落到乡镇干部的头上。据报道有的乡镇干部一年要签几十个责任状。其实，这样的责任状更多的是一种文字游戏，是“压力型体制”的产物。法治精神的流失于问责文本的泛滥，这二者相映成趣，令人不解。

（四）官员心理的迷茫和不作为

行政问责制始于2003年的“非典危机”，就其启动的时机来看，正值于中国社会转型的背景之中。转型中的社会既是机遇期，也是众多社会问题和矛盾的突发期。一方面，社会转型的压力使中国公共行政面临着巨大的挑战，比如，行政领域交互性和复杂性的增强增加了决策的难度；互联网及新兴媒体管理、医疗卫生监管、环境污染防治等新兴领域不断涌现，使现有的行政监管盲区不断扩大等。这不可避免地导致政府失范行为的增加；另一方面，在社会转型中，要发挥政府的主导作用和引领作用，政府官员必须积极作为，甚至要敢于闯“红灯”、闯“禁区”和触“底线”。然而，在高压的问责态势和责任制的重压之下，许多官员感到“诚惶诚恐”，“如履薄冰，如临深渊”而失去了锐意改革创新的勇气。于是，甘于选择“不求有功，但求无过”的太平官和庸官。这种看似“谨慎”和“低调”的从政哲学，实则折射出诸多官员的迷茫和不作为。

三、中国式行政问责困境之反思

自2003年“非典危机”发力以来，中国的行政问责形成了具有震慑力的“风暴效应”。但从上述困境来看，它仍然徘徊于运动式问责阶段，缺乏制度追究的恒久动力。如果没有形成具有可操作性的制度、体制和机制，无论“问责风暴”多么猛烈，也不过是短期行为。因此，问责困境的有效化解，有赖于问责制度的完善。

首先，要超越运动式问责的革命思维。目前中国的行政问责仍然停留在运动式阶段，这种运动式问责的主要特征是开展间歇式的问责风暴，将问责简单等同于领导引咎辞职、上级对下级的整顿和事后的惩罚举措等。这是对行政问责较肤浅的理解，还没有触及问责制的根本之义，是一种典型的革命思维方式在行政问责中的应用。这种运动式的问责模式在一定程度上可以起到强化官员责任意识，减少决策失误和失范行为的发生以及震慑行政违法等作用，但绝非行政问责的常态化。一旦风歇雨住，容易死灰复燃，甚至变本加厉。因此，超越革命思维，寻求常态化的治理方式，这是中国行政问责从运动式、非常态化走向制度化、常态化的前提和基本思路，只有把思路搞清楚了，理顺了，改革才能取得事半功倍的效果。

其次，超越革命思维要有“后手”，所谓后手就是制度和法律。一般来讲，行政问责制是通过锁定行政失范行为来依法追求相关行为主体的责任的，而行政失范行为在很大程度上是由于不规范行使政府权力甚至滥用政府权力导致的。因此，行政问责实际上是对公共权力进行制约和监督的制度安排。前已述及，权、利、责是制度（法律）制约和监督公权力的整体机制。在这个整体机制中，如果缺少“责”的制约，手握公权力的人就有可能运用手中的“权”去追逐“私利”而不是“公利”。而行政问责作为一种事后的监约机制，其有效性的发挥依赖于以下两个方面：一是政府权力结构本身的制约与平衡，权力内部结构的制约和平衡是确保权力的规范性和有效性的基础。如果缺少权力结构的制约与平衡，仅仅凭借事后的问责来实现对政府权力的制约与监督是不太现实的。并且，此种情况下的问责往往是乏力的。当然，本文所说的权力结构的制约与平衡不是西方政体意义上的“三权分立”，而是在行政权力内部的分工与制约，在政府管理系统内部，将决策、执行和监督职能分离，并在运行的过程中进行制约与协调的管理体制。比如，行政三分制就是一种典型的行政“分权”。正如党的十八届三中全会公报所指出的，“强化对权力的监督与制约，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约机制”。二是改变“自上而下”的单项式的行政运作模式。行政问责是对政府公共管理进行民主控制的制度安排，即政府及其官员要回应民众的需求，以公共利益为依归。因为“只有当受治者同治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家，政府为人民而存在而不是相反的原则时，才有民主制度存在”。[5]因此，只有转变自上而下的单项式的行政模式，形成多元参与的双向行式政模式，才能改变行政问责中异体监督，尤其是公民监督和媒体监督相对薄弱的状况。三是让权力在阳关下运行。党的十八届三中全会指出的，要“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开”；“让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策”，也是行政问责制真正发挥实效的根本之策。再者，行政问责必须纳入法治化和程序化的轨道。从法的一般意义上讲，程序是任何一项健全制度必备的要素，正是程序决定了法治与人治的根本区别。通过程序保障在责任面前人人平等，相关责任人都要依法追究其责任，杜绝在问责过程中出现的“替罪羊”、“丢车保帅”的现象。程序性问责都是依据法律的，然而，目前我们还没有一部专门的、完善的问责法律。问责主要依据还是一些规范性的文件，这些文件虽然具有一定的约束力，但只能算是内部纪律规范。并且，对问责的标准、方式和程序均缺乏全面的、系统的规定。因此，当务之急是制定一部完整的问责法规，包括问责事由、问责主体、问责范围、问责形式、问责程序等。同时，也要考虑到当前中国社会转型的实际情况，对于在行政体制改革中敢于闯“红线”、触“禁区”的官员要给予特殊考虑，在某种程度上实行“免责”机制。这样才能形成正向激励，发挥官员的改革创新精神和在社会转型中的引领作用。

最后，完善异体监督。官员的责任有一个完整的体系，主要有政治责任、法律责任和道德责任。目前在实践中主要锁定的是政治责任和法律责任，前者的追究主体是行政法治监督机关和司法机关，后者是人民代表机关。我国对行政官员的问责常常止于党纪处分和行政处分，也就是说，目前的问责更多地是内部的上级对下级的监督，也叫同体监督；而外部的人大、政协、媒体、民意等异体监督十分薄弱。因此，在更好地发挥同体监督作用的同时，应完善异体监督，把二者综合起来才能形成强大的问责“合力”。人大及其常委会作为我国的权力机关，责无旁贷地应成为最重要的异体问责机关。在人大的监督上可以进行大胆改革和创新，虽然不易于完全移植西方大多数法治发达国家实行的议会对官员的弹劾、罢免以及提出不信任案等做法，但可以进行有益的借鉴，强化和完善人大和常委会对政府官员的质询、决策审议和对失职、渎职官员的罢免、撤职制度是非常必要和迫切的。特别是加强各级人大和常委会对政府及其官员质询的常态化、规范化和制度化尤为重要，它能够大大强化现行问责的震慑力。[6]此外，对于政协、媒体、民意等异体监督也要给予充分的重视。在实践中可以进行有益的探索，比如在政协机关内部设置专门机构实施监督和问责。充分重视媒体和民情舆论在行政问责中的线索作用，在保证其客观、公正、理性的同时，要开辟更多的参与渠道，比如通过建立反映社情民意的网站，强化对行政失范行为的监督等。再者，政府及其官员作为一种“公共人”，也要承担相应的道德责任，遵守职业操守，严格自律，树立良好形象；道德责任理所当然应纳入到问责范围内。如果能做到这一点，在完善中国行政问责制上将实现质的飞跃。

总之，走出当前行政问责的困境，必须实现运动式问责向制度化问责的根本转变。只有如此，才能有效发挥行政问责对公权力进行制约和监督的恒久动力，其承载的宪政民主和法治政府理念才能落到实处。党的十八届三中全会报告指出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，行政问责作为国家治理能力中自我“纠错”和“”修复”功能的重要体现，也是推进国家治理体系和能力的重要环节。因此，完善行政问责制是一项十分紧迫的任务。

[1]张凤阳等.政治哲学关键词[M].南京：江苏人民出版社，2014：65.

[2]蒋劲松.责任政府新论[M].北京：社会科学文献出版社，2005：4.

[3]姜明安.“问责风暴”深层次思考：政治责任是否应当法定化[J].人民论坛,2008（21）：34-35.

[4]王仰文.中国式问责悖论的政治学解释[J].求实，2014（3）：54-56.

[5]乔·萨托利.民主新论[M].北京：东方出版社，1993.38.

[6]姜明安.“问责风暴”深层次思考：政治责任是否应当法定化[J].人民论坛,2008（21）：34-35.

作者：郑州大学公共管理学院讲师、博士

责任编辑：宋英俊