比较视角下我国实行高薪养廉制度研究

□罗翊乔

比较视角下我国实行高薪养廉制度研究

□罗翊乔

我国经济和社会发展自改革开放以来取得了举世瞩目的成就。但与此同时，公务员腐败现象也一直是全社会和广大人民群众关注的热点问题。自党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央持续保持惩治腐败的高压态势，坚持无禁区、全覆盖、零容忍，严肃查处腐败分子。[1]随着我国反腐败斗争的逐步深入，社会各界对如何从制度上解决这一问题开展了热烈讨论。基于这一现状，我国一些学者通过国际治腐经验，尤其是以我国香港、新加坡及北欧地区和国家为代表，纷纷发表了我国能否实行高薪养廉制度的看法。

一、高薪养廉制度基本理论

（一）关于“高薪养廉”的定义问题

近年来，国内学者从不同角度出发对“高薪养廉”的定义问题进行了诸多探索，但目前仍未有一个公认或统一的概念。

具有代表性的是，张云、王洪强曾在《从“高薪养廉”的视角谈我国的廉政建设》一文中指出，“高薪养廉”这一概念最早来自于新加坡，主要目的是为了减少腐败案件的发生，基本形式是给予公务员较高的薪酬，尽量满足其物质方面的欲望。

综观国内各学者对“高薪养廉”定义的阐释，笔者认为，所谓“高薪养廉”，主要针对的是国家公务员，一方面，政府提供给他们较高的工资和社会保障水平；另一方面，辅以较为完善的惩罚机制和监督体系，以期他们能够保持自身职务行为的廉洁性的一种制度措施。

（二）关于“高薪”和“养廉”问题

从“高薪养廉”的字面意义来看，“高薪”是手段，“养廉”是目的，对象则为全体国家公务员。[2]

“高薪”是一个相对的概念。一般认为，相较于社会其他行业的平均工资标准，公务员的薪酬达到其2-3倍及以上，即可被视为“高薪”。

“养廉”是一个广义的概念。据我国刑法有关规定，国家工作人员应当保持其职务行为的廉洁性，否则有可能涉嫌职务犯罪。所以，“廉”不仅仅是指不贪污贿赂犯罪，而且还包括不搞权力寻租，不假公济私，不徇私枉法，不渎职侵权，办事公正廉洁。

二、失败的教训——我国清代

中国自古以来就深受“官本位”和“高官厚禄”思想的深刻影响，历史上也不乏以“厚禄”来“养廉”的争议与实践。比较典型的是，清代雍正年间实行的“养廉银”制度。

（一）实施背景

1.中央及地方财政困难。从康熙中期开始，国库亏空就已经很严重了。到康熙后期则愈演愈烈，中央和地方各级财政困难程度日益加剧，以致“库帑亏绌，日不暇给”的局面。康熙六十一年，国库只存八百余万两。而地方上的情况更为严重，以江苏为例，“江苏各属历年积欠钱粮至少有千余万两”,经过雍正的彻查后,“通计自首及察出侵蚀银四百万余两”。地方藩库的大量亏空，直接导致了国库收入锐减，也造成了中央及地方财政的紧张和恶化。[3]

2.吏治腐败，大案频发。清代各级官吏的贪腐之风自入关以来便长久不衰，直至亡朝。林起龙曾上疏顺治皇帝：“今贪官污吏遍天下,虽有弹劾,不过十分之一,其他弊端较之明季更甚”。乾隆时期的巨贪和珅，在皇帝的庇护下，位及人臣二十余年, 横征暴敛，卖官鬻爵，富可敌国，终其一朝而无人敢问。后在嘉庆初期被查, 和珅被查抄的家产估银八千七百余万两，超过大清政府全年财政收入的数倍有余, 其腐败程度不可想象。

3.官员俸禄过低，物价飞涨。清代的官俸大致参照明制,实行俸银禄米制。据《清会典事例》记载，正从一品,俸银一百八十两，禄米一百八十斛；正从二品，俸银一百五十五两，禄米一百五十斛；……从九品，俸银三十一两五钱二分；禄米三十一斛五斗二升。[4]以知县为例，一年的俸银是45两，平均每个月才不足4两，放到寻常老百姓的家中，生活尚且富裕，但作为一个知县来讲，实在是有些捉襟见肘。

清代中后期，物价逐渐上涨，通货膨胀日益加剧，但官员们的俸禄却并没有随着物价而调整。以每亩土地为例，顺治元年（1644年）良田价格不过二、三两，至康熙初年（1662年），田价渐长，四、五两不等，但到嘉庆二十年（1815年），已达到五十余两。物价的上涨，货币随之贬值，官员俸禄的实际购买力下降，如果再加上罚俸，要想做一名清官，其家庭的基本生活很难得到保障。

4.摊派横行，火耗苛重。封建官场对于徭役赋税的额外征收早已有之，但清朝的摊派现象更为严重。清监察御史李发甲曾在奏折中写道:“每岁民间正项钱粮一两，有派到三两、四两、五六两以至十两……而于朝廷正供之外，辄加至三倍、四倍、五六倍以至十倍不止”。由此，摊派横行的状况可见一斑。

在这些摊派中，最主要的就是“耗羡”。征收耗羡之重，让清朝老百姓的生活苦不堪言。雍正也深刻地认识到了这个问题，并发表感慨:“今钱粮火耗，日益加增，重者每两加至四五钱，民脂民膏，胺削何堪。至州县差徭，巧立名色，恣意荀派，竭小民衣食之资，供官司奴隶之用”。征收耗羡之重，让清朝的老百姓民不聊生，同时也加剧了清代官吏的腐败。

（二）基本内容

1.耗羡归公。耗羡包括两部分：火耗和余羡。国家税收主要征收银钱和米粮。火耗，是指碎银熔化重铸为银锭时的折耗；余羡，又包含雀羡和鼠羡等，是指米粮在贮存过程中因麻雀、老鼠等原因而产生的损耗。

雍正二年，山西巡抚诺岷鉴于本省耗羡问题突出、亏空严重，遂向皇帝奏请“请将通省一岁所得耗银提存司库，以二十万两留补无著亏空，余分给各官养廉”。雍正批准后，耗羡归公政策开始在山西试行，其后又在全国各地逐步推行。

2.养廉银发放。养廉银的资金来源基本是归公后的耗羡银，主要用于各级官吏的日常生活和公费补贴。养廉银的收支使用视各省的具体情况而定, 各省的长官根据下属级别的大小和事务的繁简定出分数,而后从司库中提取, 最后分发给各级官员以“养廉”。

据《清代会典事例》卷261记载，雍正十二年各级官员的养廉银数目为：总督，13000～30000两；巡抚，10000～15000两；布政使，5000～9000两；学政，1600～4000两；道员，1500～6000两；知府，800～4000两；知县，400～2000两。同等级别的官职，由于各地事务的繁简、赋税的多寡以及社会经济发展水平的不同，养廉银数额相差巨大，甚至达数倍之多。

（三）结果

养廉银制度实施之初，还是有一定成效的。中央和地方政府财政渐丰，吏治逐渐清明，官员贪腐之风有所改善，甚至为乾隆盛世做出了不可磨灭的贡献。但到清朝后期，由于养廉银制度自身的局限性以及种种弊端，不但没有解决官员腐败问题，反而使清朝的腐败愈演愈烈。最后，养廉银制度以失败而告终。

三、成功的经验——香港与新加坡之比较

中国香港和新加坡都是世界上最廉洁的地区和国家之一。据透明国际组织2017年1月25日发布的最新《2016年清廉指数》显示，在176个样本国家和地区中，新加坡排名第7位，香港排名第15位。[5]它们成功的治腐实践，无疑对我国的廉政建设具有重要借鉴意义。

（一）高薪养廉制度

1.实施背景。香港在上世纪60年代末70年代初开始经济高速发展，随之而来的是贪污和贿赂案件大量发生，权钱交易演变成为一种公开手段：救护车送病人前要先交“茶钱”；消防员灭火前要先收“开喉费”。但是，最突出的还是警务部门的“集团腐败”。当时，香港警察与黑社会联手收取老百姓的“保护费”，一个警察每月的平均工资大概是200元左右，而收取的“保护费”多达2000元，是正常收入的8～10倍。当时，负责反腐败的工作机构还是英国皇家香港警察的反贪污部，但是其工作一直未取得有效成果，令广大香港市民颇为不满，同时也饱受社会舆论抨击。[6]

新加坡1965年正式独立后初期，整个国家还是很腐败的。而且，国家公务员的薪酬很低，与其他企业职工的平均工资收入差距较大。对此，新加坡第一任总理李光耀曾说“为党付出辛苦劳动的党员必须付给他们客观的薪水，以俸养廉”。1985年，李光耀提出要减少政府干部和高级公务员与私营企业界高级管理人员之间的收入差距，以降低腐败的发生。1989年开始较大幅度地提高工资。1994年实行部长和高级公务员年薪与6个私营企业界前4名高级人员的平均工资挂钩的政策，部长和高级官员拿他们三分之二的薪水,并根据经济状况上下浮动。[7]

2.基本内容。在香港，公务员的薪俸待遇十分优厚，其经费一般由政府从财政中划拨。从1972年到1982年，香港对中下级公务员的薪金提高了2～2.5倍，以后还以平均每年10%左右的幅度不断增长。据香港特区政府公布的《2014年度公务员薪酬调整方案》显示，低、中级公务员统一加薪4.71%，高级公务员加薪5.96%，低级公务员月薪在1.78万港币以下，中级公务员月薪为1.78万至5.46万港币，高级公务员月薪则在5.46万港币以上。此外，还有相应的福利待遇和社会保障。首先是住房补贴，政府每年提供一定数量的低租金公屋给低级公务员居住，年资稍长或资历较老的高级公务员则可享受约等于月薪1/3的住房补贴，部分更可在购房时享受为期10年、相当于月薪50%的购房津贴。其次是医疗保障。一般来说，公务员及其家属可免费享用公立医院所提供的医疗服务，并且在门诊看病时可使用优先通道。[8]

在新加坡，自上世纪80年代开始，每隔几年就会上调公务员的工资，其整体薪资水平保持良性提升。新加坡国家工资委员会也会根据社会各行业从业人员的收入情况发布公务员“工资指导”，从而保证大多数公务员的工资处于社会中上等水平，如新加坡总理的月薪为50000新元，部长30000新元，高级公务员12000～20000新元。

此外，新加坡还有集养老、医疗、住房、教育和家庭保障等多种功能为一体的综合性社会保障体系—中央公积金制度。它是由政府和个人共同承担的期权制度，以退休前的廉政行为作为期权条件，其中20%左右来源自公务员的工资，20%左右来源自政府的补助。公务员工作时间越久，公积金储蓄也就越多。它不仅对新加坡廉政建设起到了重要作用，而且较好地保障了公务员生活质量。

（二）配套措施和制度

高薪养廉制度并不是一个孤立的单元，还要有其他相应严格的法律制度和有效的监督体系与之相匹配，这些配套措施和制度形成合力，从根本上构建了清正廉洁的香港和新加坡。

1.法律制度。香港的反腐法律体系主要包括：《廉政公署条例》，主要就廉政公署的运转、工作程序、权限、人员构成等作出了规定；《防止贿赂条例》，主要是腐败问题的具体性规定，其中包括对贪污受贿的界定，相应的执法、司法程序及定罪处罚等；《香港选举（舞弊及非法行为）条例》，主要是对选举过程中的舞弊及非法行为加以界定，并明确相应的法律后果。

新加坡的反腐法律体系主要包括：《防止贪污法令》，主要规定了符合定罪的构成要件和关于诉讼程序及证据规则方面的具体规定；《不明财务充公法令》，主要规定了当嫌疑人拥有与自身收入不相符合的财产，又不能解释合法来源时，政府可以冻结和没收他的财物，以防止其向外转移。

2.反腐败机构。香港的反腐败机构是廉政公署（ICAC），它是一个独立行使反腐败职能的执法机构。廉政公署由三个部门组成：执行处，防止贪污处和社区关系处，分别对应调查，预防和教育。也正是由于这三个部门“三位一体”的架构，成为了廉政公署高效廉洁的组织保证：一方面通过执行处全力肃贪，让腐败分子逢贪必被抓而“不敢贪”；另一方面则将反贪重心前移，通过防止贪污处审核政府部门的法律文件、工作程序等工作，堵塞贪污漏洞，使相关人员“不能贪”；同时通过社区关系处的宣传教育让公务员“不想贪”，培养反贪防贪和廉洁自律的深厚土壤。[9]

新加坡的反腐败机构是贪污调查局（CPIB），它是反贪污贿赂的最高专门机构和独立组织。分为两个部门：行动部和行动与特别支援部。它具有两个突出的特点：一是高效率。对于署名的投诉和举报，必须在一个星期内给予正式答复；一旦决定调查的案件，必须在48小时内展开调查；除非案情复杂，所有案件必须在3个月内调查完毕。二是独立性。它直接隶属于总理公署，工作由总理直接领导，对总理负责；而且不必借助警察局等执法机关的力量，就能够独立地对贪腐案件进行立案和侦查。[10]

3.监督机制。香港的内外并行的监督机制。廉政公署自成立以来就设有一个内部监察及调查小组，名为L组，负责调查廉署工作人员是否有贪腐行为，并向律政司司长及审查贪污举报咨询委员会报告，调查属实的话，廉政专员就可以将其解雇。廉政公署之外还设有四个咨询委员会和一个投诉委员会，分别是贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会、社区关系市民咨询委员会和廉政公署事宜投诉委员会。[11]

新加坡的严密完善的立体监督体系，具体包括：第一，财产申报制度。该制度规定所有公务员包括其配偶和家庭生活成员的财产都要公开申报，并接受相关部门审查。第二，公共服务委员会，由政府外的社会各阶层人士组成，专司公务员的任用、核定、晋升和奖惩，且不受政府部门干涉。第三，官民沟通的电子平台。通过该平台的实时舆情收集与监测，政府可以了解和评估基层民意，并接受群众和社会监督。

四、我国实行高薪养廉制度的可行性分析

高薪养廉制度是否符合现代中国的国情？我国是否又具备了实行高薪养廉制度的条件呢？下面，笔者将从主观条件和客观条件两方面进行分析。

（一）主观条件方面

1.历史文化传统。中华民族五千多年的历史，深受儒家思想精髓影响。无论是孟子强调的“民为贵，社稷次之，君为轻”，还是后来顾炎武说的“不廉，则无所不取；不耻，则无所不为”，都强调了古代官员以民为本和修身养性的道德观念以及老百姓对从政者应当是“清官”的美好期望。如果对现代公务员施以“高薪”的话，无论能不能达到“养廉”的目的，都会与我国传统的伦理观念相违背。

2.人民群众心理。有些领导干部一方面贪污腐化严重，另一方面生活极度奢靡，长期脱离群众，导致了官民、干群关系紧张。人民群众对贫富差距和官员的享乐主义、奢靡之风深恶痛绝，在这种情况下如果实行高薪养廉，势必会增加人民群众的反感和心里不平衡感。

香港和新加坡是发达地区和国家，人民收入和生活条件普遍偏高，社会保障制度健全，而且突出强调构建“服务型政府”，官民关系较为融洽，对公务员施以“高薪”，人民群众相对可以理解并给予支持。

3.人性需求。美国著名心理学家马斯洛（Abraham H. Maslow）1943年在《人类激励理论》中曾指出，人类需求像阶梯一样从低到高按层次分为五种，分别是生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。相对而言，前两个需求的满足，通过物质等经济条件很容易实现，如加薪提成；而后三个需求的满足，则更加需要通过精神条件来实现，如给予肯定和荣誉等。有需求就会有行为，这个理论从一个侧面揭示了官员腐败的动机。从人性需求层次理论角度来讲，“高薪”并无法满足一位官员不同层次的需求，所以也无法达到全面“养廉”的目的。

4.薪俸和廉洁的关系。毋庸讳言，官员的俸禄水平的确与自身职务行为的廉洁性存在着密切的关系，虽低薪很难养廉，但高薪也不必然就能养廉。腐败产生的原因是多种多样的，所以要想促进官员的廉洁性，也要采取多方面的措施。“以史为镜，可以知兴替”，清代养廉银制度的失败即深刻地揭示了这一道理：实施高薪养廉制度，正确认识薪俸和廉洁的关系是其前提。否则，就会走向失败。

（二）客观条件方面

1.政治制度。我国宪法第一条规定：社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。邓小平同志曾指出社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。所以，公务员实行“高薪”与我国的国家性质和国情相违背。

我国宪法序言明确社会主义的建设事业是由中国共产党领导的。《中国共产党章程》第二条规定：中国共产党党员必须全心全意为人民服务，不惜牺牲个人的一切，为实现共产主义奋斗终身。

所以，不同于香港和新加坡的资本主义和政党制度，我国特殊的国情和政治制度决定了高薪养廉制度在中国行不通。

2.经济实力。我国是发展中国家，拥有近14亿人口，人均GDP约8280美元，东西部和城乡发展差距比较大，经济总量和总体发展水平还不高，经济基础比较薄弱。而我国香港和新加坡是发达地区和国家，两者的经济实力可以雄踞亚洲。其中，香港人口约737万，人均GDP约42423美元；新加坡人口约554万，人均GDP约52889美元。显而易见，我国内地与香港、新加坡之间的经济实力和经济发展水平差距过于悬殊。

而公务员的工资主要靠国家财政支出。据人社部发布的《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，截至2015年底，全国共有公务员716.7万人，且财政供养人员超过5000万人。如此庞大地公务员群体如果要大幅提升工资水平，势必会极大的压缩我国基础设施建设、科教文卫体等公共服务和社会保障体系的支出费用，从而对我国的税收和财政造成莫大的压力。而香港和新加坡财政和税收充实，人民普遍比较富裕，社会保障体系较为健全，且坚持“小政府，大社会”的理念，公务员队伍精干，人数少，拥有给予公务员优厚待遇的基础。

3.法律和监督机制。虽然我国已于2011年基本形成了中国特色社会主义法律体系，但是在廉政建设方面还没有制定出一整套严格的法制体系，关于反腐败方面的立法还存在着一些不足，有待进一步规范和完善。在司法和执法层面还存在有诸多有法不依、执法不严、徇私枉法的现象。

从近年来落马贪官和大案要案的数量之多来看，其犯罪情节之恶劣、涉案金额之巨大，都是触目惊心的，这说明我国的权力运行监督机制还存在很大问题。[12]如果不把权力关进制度的笼子里，那么即便给予公务员高薪，他们也会千方百计的追求私利。

综上，高薪养廉能够在我国香港、新加坡等地区和国家得到推行，并达到良好的效果，是由相关背景、制度、历史、财力以及配套措施和机构等因素决定的。而高薪养廉制度并不符合我国国情，且不具备实行条件，所以在我国不能够推行。

[1]张晓松.习近平重要讲话释放反腐六大信号[N].新华每日电讯，2015-01-14（004）.

[2]韩沛锟. “高薪”能否养廉与治腐[J].人民论坛，2011 (14):48-49. [3]王兆伟. 清代前期养廉银制度研究[D]. 安徽大学, 2013. [4]王尧礼.清代文官的收入[J].文史天地，2004（9）: 47-49.

[5]Transparency International. Corruption Perceptions Index 2016［EB/OL］. http://www.transparency.org/news/feature/ corruption_perceptions_index_2016.

[6]单民.香港与内地反贪污贿赂若干问题比较[J].中国刑事法杂志，1999（6）:67-76.

[7]刘国雄.新加坡的廉政建设[M].人民出版社，1994.

[8]陈然.公务员为何在香港如此吃香？［EB/OL］. http:// paper.people.com.cn/rmrbhwb/html/2016-12/08/con

tent_173339. htm.

[9]何亮亮.零容忍:香港廉政公署40年肃贪记录[M].中国友谊出版公司，2012.

[10]贾学胜.新加坡反贪刑事法治的特色[J].东南亚研究，2009（2）：52-56.

[11]刘晓玉.新时期加强反腐败斗争的模式比较研究——以新加坡和香港为例[J].中共济南市委党校学报，2016（2）:11-14.

[12]赵秉志，彭新林.习近平反腐倡廉思想研究[J].北京师范大学学报（社会科学版），2015（5）:122-133.

作者：北京师范大学刑事法律科学研究院硕士研究生

责任编辑：宋英俊