完善营改增 增强助推力

郝昭成（中国国际税收研究会 北京 100053）

完善营改增 增强助推力

郝昭成（中国国际税收研究会 北京 100053）

2016年我国供给侧结构性改革已初见成效，营改增“增效剂”的作用十分突出。2017年供给侧结构性改革作为主攻方向，完善营改增，继续发挥增效、助推作用义不容辞。实践将证明：改革越深入、时间越长久，改革的效果就越明显，纳税人的获得感也就越突出。

一、营改增契合了供给侧结构性改革的要求

供给侧结构性改革的主攻方向是：减少无效低效供给、扩大有效供给，更好适应和引导消费。今年的具体要求是：扎实有效去产能，主要是去钢铁和去煤炭产能；因城施策去库存，主要是去三四线城市房地产库存，支持居民自住和进城人员购房需求；积极稳妥去杠杆，主要是降低企业杠杆率；多措并举降成本，主要是减税减费降低企业负担；精准加力补短板，主要是改善民生和脱贫的突出问题。总体上看，深入落实“三去一降一补”仍是总要求、总任务。

完成供给侧结构性改革的主攻任务，需要打好“简政减税、放宽准入、鼓励创新，持续激发微观主体活力”这样一套“组合拳”。其中，减税名列榜首，义不容辞。这是因为，税收是供给侧“大家族”中的重要一员，营改增是发挥税收职能、助推供给侧改革的重要途径。还因为，营改增不仅助推供给侧改革的作用明显，而且在推动供给结构和需求结构相适应、消费升级和有效投资相促进、区域城乡发展相协调的发展中，都将发挥深远影响和持久拉动作用。供给侧结构性改革是一个功在当前利在长远的改革，营改增税制改革是一个谋一域而助推全局的制度性改革。

二、营改增显现了助推供给侧结构性改革的作用

营改增从试点到全面推开已走过五年的历程。五年来，营改增通过制度改革减少重复征税，通过“链式反应”影响经济各个领域，取得了最为直接的“国家减税、企业减负”的影响和成效。一是营改增带动投资、消费和净出口的增长，显现了经济增长效应；二是营改增合理引导产业分工和深化协作，促进产业层次提升，显现了结构优化效应；三是营改增促进企业主辅分离、服务外包等组织结构调整和方式转变，显现了产业转型效应；四是营改增作为间接税改革，低收入者和高收入者都受益，但低收入者的间接、直接受益比高收入者更多，使收入不平等的程度有所改善，显现了居民福利效应。

2016年营改增全面推开以来，截至今年2月底已累计减税6 800多亿元，四大试点行业实现“只减不增”的目标，为试点企业带来了直接利好。对于非试点的企业，因营改增全覆盖带来的“链式反应”远超过预期，给实体经济带来了看得见、有分量的利好，如江苏全省因税制转换实现整体减税，减税面超过99%。营改增的抵扣制度打通了全行业增值税链条，减少了重复征税，激活了各类经济要素，给经济社会发展带来了制度性的利好影响，这种影响随着时间的进展和社会的发展，表现将会更多、更好。

三、完善营改增的几点建议

完善营改增实质是完善增值税，目标是建立现代型增值税。1987年新西兰首创现代型增值税制度，特点是“单一税种、单一税率、单一纳税人”。我国营改增全面推开后，已实现了“单一税种”的目标，下一步完善营改增的建议是：

（一）分步简并税率

为进一步营造简单、透明、公平、税负合理的税收环境，简并税率应列为首要内容。建议简并税率分步推进：第一步，今年由四档税率简并为三档；第二步，由三档税率简并为二档；第三步由二档税率简并为一档。其中，如果设置两档税率，一档是标准税率，适用于绝大部分货物和服务，税率高低视国家财政收入的需要经过测算确定；另一档是优惠税率，适用于基本民生领域和需求弹性较低的公共产品，具体税率根据我国实际，参照欧洲模式可考虑在6%左右。增值税设置一档税率是完善的最终目标。目前，在全球开征增值税的国家（地区）中，设置单一税率和多档税率的基本持平，只不过开征较早的多数选择了“多档税率”，而1986年后开征的多数选择了“单一税率”，这也反映了国际上简并税率、简化税制的发展趋势。简并税率的实质是行业利益的再调整、再平衡。为减少改革阻力，提供可行预案，应统筹研究，尽早准备。

（二）取消小规模纳税人

我国目前增值税纳税人分为一般纳税人和小规模纳税人，小规模纳税人实行简易计税方法。实践证明，实行小规模纳税人制度，有利也有弊。所谓弊，主要是由于税额不能抵扣，割裂了增值税抵扣链条，提高了产业链企业的税负，扭曲了纳税人的经营决策，背离了增值税的中性特征。因此，建议取消小规模纳税人制度，实行增值税纳税人和非纳税人制度。对增值税纳税人一律实行税额抵扣法，对非纳税人一律实行免税法。这样，不仅减轻了大量小微企业的税收负担，降低了纳税成本和征收成本，而且符合税制改革方向。

（三）清理税收优惠政策

我国目前增值税优惠政策繁杂，有针对特定行业、地区甚至纳税人的优惠政策，有免税、税率抵扣、税额扣减、即征即退、先征后返、差额纳税等多种优惠形式。虽然这些优惠政策对经济发展起到了一定的积极作用，但是也带来了明显的问题。比如，增值税免税政策，由于本环节免税，不能抵扣的进项税额从而转入了成本，使本不应该负担的企业成为负税人。同时，造成下一环节企业因无进项抵扣，产生了事实上的重复征税，加重了整个产业链的税负。采用即征即退、先征后返的优惠政策，貌似解决了重复征税的这个问题，实则丢失了增值税内控机制，反而让虚开专用发票的偷骗税行为钻了空子。为此，建议取消税收优惠产业政策和区域政策，以发挥所得税税种和财政支出等政策工具的作用。如确需实施特定的增值税优惠政策，也应当集中在终端消费品领域，如生活必需的商品和服务，以利于保持增值税的中性特征。

（四）完善出口退税政策

出口商品享有免税并获得退还进项税额的权利（即增值税零税率），进口商品以与国内货物、服务相同的税率承担纳税义务，这不仅是出口退税税制的本意，而且也是WTO组织认可的国际准则。我国营改增之后，增值税实现了对货物和服务的全覆盖，已经具备实行彻底出口退税制度的条件。为此建议：1.尽快实行彻底的出口退税制度，以提升我国国际贸易竞争力。至于现行出口退税担负的宏观调控作用，可采用关税政策工具替代。2.采用“边试点边推进”的方法，稳步扩大服务贸易零税率的适用范围。我国目前除了对国际运输、航天运输、研发服务、设计服务等12项服务出口实行零税率外，其余实行的都是免税政策，这从制度上就存在着国内外双重征税的问题。为支持服务贸易发展，推进转方式、调结构的顺利进行，并考虑实行彻底出口退税后，服务领域比货物领域风险增大的因素，采用“边试点边推进”的方法，逐步扩大服务贸易零税率的适用范围，既符合实际，又易于操作，是一个可行的方法。

（五）积极推进增值税立法

我国营改增全面推开后，与国际增值税制度已经基本保持一致，增值税立法时机成熟，应该积极推进。其中，有几个问题建议重点解决：一是增值税的定位问题。增值税是以筹集财政收入职能为主，还是以调控经济为主？或者是以筹集财政收入为主，以调节经济为辅？二是增值税专用发票管理制度，是辅助性制度还是实质性管理制度？如果进一步降低对增值税专用发票的形式性要求，转而从交易的实质合法性角度加强增值税征管，又如何设计抵扣链式反应？三是增值税是对消费品征税，对投资品是否不征税或者免税？投资品包括住房、保险产品、理财产品、信托产品、期货和黄金等。如果对投资品不征税或者免税，是否可以为开征房地产税、资本利得税扫清障碍留下空间？四是按照国际税收协调文件《增值税/一般消费税指南》的要求，我国如何参与适应，在增值税立法中应重点关注、有所考虑。五是增值税立法如何保持中性原则、公平原则、效率原则，征税范围、税基、税率、减免税政策等税收要素，如何满足我国经济社会发展和国家治理的要求，如何体现我国特色，最终建立“中国式”的现代增值税制度，为国际提供“中国式”范本。这些问题可能是增值税立法的前提，需要与完善国家税收体系一并考虑、统筹研究。

责任编辑：赵薇薇