中国税收环境：现状、问题及建议——“全球化视角下的中国税收环境”座谈会综述

高宏丽（中国税务杂志社 北京 100055）

中国税收环境：现状、问题及建议
——“全球化视角下的中国税收环境”座谈会综述

高宏丽（中国税务杂志社 北京 100055）

当前，我国经济正处在滚石上山、爬坡过坎的关键阶段。要应对经济发展速度从高速增长转为中高速增长、经济发展动力从要素和投资驱动转向创新驱动的挑战，营造良好的营商环境就显得尤为重要。税收环境作为营商环境的重要组成部分，在经济全球化的背景下，正越来越成为一个国家经贸环境的重要方面，成为衡量一个国家经济软实力的重要指标之一。

2017年6月3日，中国税务杂志社在北京举办“全球化视角下的中国税收环境”座谈会，邀请国家税务总局相关司（局）同志、中国财政科学研究院、中国人民大学、知名税务中介机构的专家学者、纳税人以及基层税务机关代表，对我国税收环境的现状、问题进行了多维度分析，旨在总结经验，探讨问题，提出对策。

现 状

税情；国标 ；税负

一、“放管服”改革维度下，我国税收环境持续向好

作为政府自身的一场深刻革命，党中央、国务院始终将简政放权、放管结合、优化服务作为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”，以壮士断腕的决心和勇气持续推进。中国税务杂志社社长蔡宇说：犹如万物生长需要丰沛的光、热、水等环境的滋养，经济社会的发展也离不开法治化、国际化、便利化的营商环境。而简政放权正是良好营商环境的题中应有之义。

国家税务总局纳税服务司副司长于耀财介绍说：税务部门非常重视简政放权和为纳税人创造更好的税收环境。特别是自2013年以来，全国税务系统直面税收工作的“堵点”、“难点”、“痛点”，持续开展“便民办税春风行动”，围绕纳税人需求，广推便利措施，在更广范围、更深程度和更高层次服务纳税人，让纳税人更有获得感。2016年全国国税、地税部门纳税人满意度调查综合得分分别为83.69分和83.52分，保持了稳步向上趋势。

我国税收环境持续改善，纳税人的体会更加真切。同方威视技术股份有限公司（以下简称“同方威视”）是一家拥有全部核心技术与自主知识产权的高科技企业，该公司税务总监刘洋说：随着“一带一路”的推进，公司与沿线国家的贸易交往越来越密切，对国内外的税收环境的体会也越来越深刻。中国税务干部队伍无论业务水平还是服务意识和国外很多税务部门相比，都高出很多，能够对企业在“走出去”过程中遇到的税务困难及时提供帮助和辅导。比如，在国际税收筹划合规性方面，北京市国家税务局第二直属分局就为企业提供了许多有益的指导和建议，使企业在全球化业务上规避了许多涉税风险。

诺维信（中国）生物技术有限公司（以下简称“诺维信”）是一家总部位于丹麦的生物技术跨国公司，落户中国近10年。公司亚太区财务总监郭立新表示，在她本人与税务局打交道的过程中，明显地感受到国内税务人员整体专业水平、综合素质的快速和显著提升，特别是在遵循双边预约定价安排方面，企业得到了来自税务部门无微不至的指导和服务，使得企业能够根据业务变化持续改进，完善内控，做到充分守法。

人福医药集团股份公司（以下简称“人福医药”）是一家综合性的医药产业集团，其业务已拓展到美国与西非等国际市场。人福医药集团北京巴瑞医疗器械有限公司副总经理兼税务总监曾伟介绍了企业在“走出去”过程中，税务部门给予了他们大力支持和帮助。他特别提到，从2015年开始，国家税务总局组织各地税务机关开展国别税收信息研究工作，覆盖了“一带一路”沿线国家和我国企业主要投资目的国在内的95个国家和地区，增加了“走出去”企业应对境外税收问题时的信心。

二、从国际评价看中国税收环境，既要对标国际先进，又要结合我国国情、税情科学设计评价指标

世界银行2017年《全球营商环境报告》显示，我国税收环境的排名分别是：申报次数9次、纳税时间259（税151、费108）小时、总税费率68%（税19.2%、费48.8%）、报税后程序（如退税）48.62分（按100分），纳税便利度排名131名。

从数据看，我国税收环境不容乐观。不过和世界银行给出的数据形成鲜明对照的是，纳税人对我国税收环境的感受却日趋见好。同方威视为全球150多个国家和地区提供安检解决方案和服务。刘洋对企业“走出去”的各国税收环境做了一个比较：“一带一路”大部分国家的税收管理比较薄弱，而拉美国家的税收环境最为复杂、欧盟国家的税收环境则比较严苛。比如，巴西的税收为叠加税，包括国家税、州税和市税。各州有权制定自己的税收制度，且征税不仅仅以实际收入和利润为依据，通常要先核定预缴。对境外投资企业来说，税务政策不易把握，困难较大。稍有疏漏，就会给企业造成额外的税收负担。相比国外税收环境，中国税务人员无论业务水平、管理手段还是服务意识都明显高出一截。并且，中国的税务人员知识水平和服务意识都在快速提高，对企业“走出去”过程遇到的税务困难能够及时提供帮助和保障。

那么，如何看待在世界排名和纳税人主观感受之间存在的这种差异呢？于耀财给出的解释是：国内外评价体系不同，评价指标无法有效对接。世界银行《全球营商环境报告》的纳税便利度指标由四部分组成，包括申报次数、纳税时间、总税费率、报税后程序（如退税），四部分的权重均等。而税务系统开展的纳税人满意度调查，只有办税时间指标，没有其他指标。

中国财政科学研究院副院长、研究员、博士生导师白景明则认为，除了国内外指标体系尚不能有效衔接的因素外，用一把尺子量全球，是否客观有待商榷。比如，相对其他国家，我国经济体量大，纳税人户数多，仅个体工商户数甚至就超过了欧洲一些中小国家的人口数量。在这样的背景下，我国税收征管的难度是成倍增长的，不可避免地导致纳税成本特别是时间成本相对较高。因此，用一把尺子量全球，即用同样的几项指标在世界范围内进行横向比较，并不完全具有可比性。

针对这种差异，于耀财表示：国家税务总局正在着手加强指标对接研究，开展纳税便利度调查。通过对标国际先进水平，认清差距、查找不足，准确分析，精准施策，在不断满足纳税人需求、减轻办税负担的同时，进一步提升我国纳税便利度国际排名。白景明则指出，评价税收环境好坏，除了税收本身，还要看经济基本面。在全球经济受困于低速增长的较长一段时期内，面对国内外多重困难挑战，我国政府稳定宏观政策取向、着力推进结构性改革，经济运行缓中趋稳、稳中向好。重要领域和关键环节改革取得突破性进展，供给侧结构性改革初见成效，“一带一路”建设进展快速，可以说，对于国内外资本来说，我国依然是具有吸引力的经济体，税收环境总体向好。但世界银行《全球营商环境报告》为我国财税部门推行改革、开展工作带来了启示，即：科学设计既与国际接轨又结合我国国情、税情特点的改革和工作评价指标。

三、财政视角下，中国税负环境日益改善

税负是税收环境的重要方面之一，也是我国经济中的一个热点问题。在经济处于下行期间，舆论普遍认为我国税负较重。那么，应当如何评价我国的税负环境？

与会专家认为，评价一国的税负环境，应还原税收的中性特征：其一，要看宏观税负，即税收收入占GDP的比重，按照国际通行的税负口径，我国的宏观税负与主要国家相比并不高，目前不超过25%；其二，税负并不是越低越好。

中国人民大学财政金融学院学术委员会主任、博士生导师朱青指出：税负的轻重，往往是人们的一种主观评价，在国际上并没有一个严格的考量标准。比如，2013年，孟加拉国的宏观税负仅为9%，丹麦的宏观税负则高达47.2%，但很少有人会认为孟加拉国的税负合理、丹麦的税负不合理。究其原因，丹麦作为高福利国家，政府提供的公共产品的数量和质量远远高于孟加拉国，两国公民的生活质量差距悬殊。可见，税负轻重问题是老百姓对财税制度的一种整体感受，它不仅取决于宏观税负的高低，也取决于老百姓从政府的公共服务中受益多少。基于此，税款的使用方向，即财政的支出结构，应当作为分析税负轻重问题的一个重要考量因素。近年来，我国财政支出不断向教育、医疗卫生、社会保障、就业、住房保障等民生领域倾斜，支出增速大大超过了税收收入的增速，从这个意义上说，我国的税负情况是不断改善的。

问 题

关键词：减税；挑战；监管

一、全球减税背景下，一味减税不可持续

美国总统特朗普一张“A4纸”的税制改革，在全球范围内一石激起千层浪。此前，英国为应对脱欧可能带来的冲击，在2016年底宣布，下调企业所得税税率，并建设有利于企业创新的税收体系。在全球经济增长放缓的大背景下，与会嘉宾的共识是，各国政府为刺激经济、增加就业，都在采取不同的手段吸引资本流入本国，税收已经成为各国经济竞争中越来越重要的一个手段。

德勤华永会计师事务所华北区税务及商务咨询主管合伙人朱桉认为，像英美这样的主要经济体大幅减税，其他国家必定会担心受其影响造成本国资本外流以及利润转移和税基侵蚀，可能会进一步采取措施，从而加剧国际税收竞争格局。

20世纪80年代的里根时期，美国曾实施大规模减税方案，导致全球公司税普遍大幅削减。由此，朱青做出判断：此次特朗普的减税方案一旦获得通过并付诸实施，势必引爆全球新一轮降税潮。朱青认为，我国税收领域一方面面临日趋严峻的国际税收竞争压力，需要进一步减税降负；另一方面，由减税、增支、控债构成的财政“不可能三角”，决定了一味减税不可持续。因为在国防、教育、农业、公共服务等诸多领域都亟需增加开支，降税几无空间。这成为当前我国税收面临的一大挑战。

二、既要“放”“管”结合突出“放”，更需创新监管激发市场活力和创造力

与会嘉宾认为，厘清计划与市场的边界，处理好政府与企业的关系始终是我国经济体制改革的中心任务。当前我国税收领域的“放管服”改革正是致力于进一步发挥税收在改善优化营商环境、促进结构升级方面的职能作用，以充分激发市场活力和社会创造力。

石家庄市地方税务局局长李渊介绍说，自2015年国家实施 “三证合一”“五证合一”“多证合一”等一系列商事制度改革以来，该局管辖的纳税人户数出现了“井喷式”增长。这在相当程度上得益于国家“双创”的顶层设计和商事制度改革的科学规划以及税务行政审批制度等一系列改革举措的大力实施。

但同时，与会税务专家一致认为，对于权限在向基层下放的过程中随之出现的各种矛盾和问题应当引起重视。比如，实行备案制后，因后续管理滞后给税务机关带来执法风险；因现有税收保障机制缺失以及征管流程有待优化等导致的信息化管理应用不足；因人少户多等带来的干部素质亟待提高等问题。

简政放权是一枚硬币的两面。如何通过管理上的及时跟进，有效化解和解决上述问题，进而实现取消审批与强化事中事后监管的无缝对接，是税务部门特别是基层税务机关当下面临的一大考验。

建 议

关键词：预期；营改增；改革

一、明确税收预期，回应社会关切，积极传递税收“政”能量

营商环境是否便利、税收环境是否友好，很大程度上与纳税人在预测税法趋势和潜在变化时能否有效获取相关信息有重要关系。

清晰可靠的经营环境对企业至关重要。10年前，诺维信公司与税务部门成功签订双边预约定价安排，并于2013年顺利完成预约定价安排的首次续约。郭立新表示，签订双边预约定价安排，不仅为企业在中国发展营造了一个可预见的税收环境，规避了转让定价风险，解决了重复征税问题，同时也帮助企业财务人员非常有效地和相关部门沟通有关双边贸易的事宜，进而把更多的精力放到产品价值实现以及保证公司的内控环境上。

诺维信的事例表明，营造良好的税收环境，有效引导预期至关重要。多数专家认为，关于税收预期，大到下一步税改做什么，暂时不做什么，重点做什么，小到纳税服务便民措施的应用，都要让老百姓有明确的预期。这一方面要求税收法规和政策的制定与变更更加明确，以提升我国税制的可预测性。另一方面，要求在税制改革过程中，释放明确的声音与信号。

全国政协委员、财政部会计标准战略委员会委员、瑞华会计师事务所管理合伙人张连起强调：在传递税改信号、释放税收“政”能量时，既不可官方一家自拉自唱，又要避免各种声音、信号叠加，误导纳税人。从国际经验来看，应当培养更多的民间机构、民间意见领袖。因为民间的发声有助于让老百姓更加真切地感受到税制改革伴随着国家治理的每一步，体会到财税体制改革是有温度、可感知的，要让经历改革的人们有获得感。

二、完善增值税制度的几点建议

在全球化视角下谈当前中国税收环境，就必然要谈营改增。要建设现代型增值税，张连起认为，增值税应从以下几方面进一步完善：

一是适当简并增值税税率。多档次的税率设计不利于增值税中性特征的发挥，也给税收征管带来较多难题。

二是留抵税额退税。建议逐步将我国增值税留抵制度改革为退税制度，这不仅能大大减轻企业税负，而且能够贯通增值税税负转嫁链条，尤其在供给侧结构性改革的大背景下，这也是一种有针对性的“去库存”的助力政策，能够达到精准减税的目的。

三是提高企业增值税进项实际抵扣率。有一种现象需要引起注意，就是增值税进项税额实际抵扣率低于理论抵扣率。实际抵扣率偏低会形成企业税收负担，进而偏离政策改革目标。建议通过提高企业增值税进项实际抵扣率来降低企业增值税税负。具体可以从优化税收征管、提高纳税服务水平方向出发。首先，税务机关可以加大政策解读力度，帮助和引导企业吃透、摸准、用好增值税抵扣政策；其次，可以深入调查研究，高度关注并帮助企业解决进项发票方面出现的矛盾和问题；再次，优化代开发票业务、简化代开发票程序，确保增值税发票链条畅通；最后，指导企业完善相关的财务制度，强化增值税专用发票意识，规范财务管理，促使企业进项税额应抵尽抵。

三、构建公平、公正、公开的税收法治环境

当前，国际环境存在诸多不确定性。与会专家认为，要营造健康友好的税收环境，应当在完善我国税制的同时，进一步构建公平、公正、公开的税收法治环境，以期提高我国税收的可预期性，进而提升我国企业的国际竞争力。

一是税收法规的制定和变更应当具有可预见性且便于执行，以提升我国税制的可预测性。这要求税法的拟定应当更加明确，执行层面的指导法规尽量与政策性的法规配套推出，避免政策落实困难，同时应当将基层税务机关的自由裁量权限制在合理范围内，以提升税法执行的一致性，同时能够降低征管成本，也减轻企业的合规负担。

二是尽量统一税收法规的执行口径，提升一致性。这不仅指同一税收法规在不同地区的执行以及不同基层税务机关的解读应尽量一致，也包括在不同时间对于同一税收法规的执行应当前后一致。这将有助于企业更好地预计其税收成本，并据以做好运营规划。

三是引入税收的预先裁定制度。允许和鼓励纳税人对于重大且复杂的涉税事项，提前向税务机关申请预先裁定，以获得更为合理且对征纳双方都有约束力的税务解决方案。这样既能减少税务争议，又有助于降低纳税人的风险，同时也能使税务机关更早地知悉经济发展和业务模式的新动态，从而使税法的制定和执行更好地适应经济的发展。

四、以科技创新、监管创新，不断提升税收治理能力

纳税人表示，过去的几年里，他们已经感受到政府在简政放权方面做出的很多举措。同时，他们也深切地感受到，“放”不等于不管。郭立新：先“放”后“管”要求企业有更强的守法意识，更好的业务操作和更完善的内控环境。比如很多项目由原来的审批制到备案制，增值税专用发票验证系统的升级，电子发票的启用，用先进的技术比如APP和企业沟通。这些不同方面的改革或改进都在不同程度上改变着企业运营的方式，也促使企业重新优化人力资源。

“放管服”改革不仅带给纳税人企业管理的升级，更对税务管理提出了挑战。座谈会上，大家一致认为：“放管服”改革后，税务部门需要充分利用科技手段，创新监管，不断提升税收治理能力。他们结合自己的工作实践，谈了各自的思考、建议，归纳如下：

一是大力推进办税制度改革。通过建立纳税人自主申报制度，还权还责于纳税人；通过优化办税流程，精简涉税资料，提高企业办税便利度，减轻办税负担；通过规范和引导涉税专业服务行业发展，为纳税人履行纳税义务提供更多选择。

二是继续推进“互联网+税务”，不断创新服务举措。加速实名办税进程，扩大区域通办范围，深化国地税联合办税，强化纳税信用管理和应用，坚持科技引领、创新驱动，充分发挥现代信息技术网络互联、信息互通、资源共享的优势，推动互联网创新成果与税收工作深入融合，建设线上线下融合，前台后台贯通，统一高效的电子税务局，着力为纳税人提供全高效的线上办税服务。

三是加强事中事后监管。深化落实国务院关于压缩行政审批事项要求，做到应压缩尽压缩；对已下放的税务行政审批事项开展一次全面系统地评估，对成效不明显，能取消的一律取消；不宜取消的，严格规范地方审批，打通最后一公里。加强行政审批事项的事中事后管理，放管结合，防控管理风险。

四是尽快建立健全社会综合信用制度，通过构建完善的纳税信用体系，对诚信度不同的纳税人提供差别化待遇，在正向激励与反向倒逼的共同作用下实现纳税人税法遵从度的不断提高。

五是尽快建立健全社会综合治税体系，对于相关职能部门在税收征管中应承担的信息协助义务在法律层面予以明确规定，实现政府部门间涉税信息的互联互通，在大力提升税收征管水平的同时促进纳税人税法遵从度的不断提高。

五、其他建议

一是澄清误读，培养、树立正确的税收观。针对社会上很多人把税收单纯看作是一种负担的舆论，朱青认为，这种思路是不可取的。除去调控经济运行、调节收入分配、监督经济活动等作用外，税收的最基本职能是组织财政收入。他建议，要基于税收组织财政收入的基本职能进行宣传引导。无论是政府还是财税部门，都要积极对老百姓普及税收知识和财政知识，在全社会树立正确的税收观。要强调：税收取之于民，关键是取得科学、取得合理；税收用之于民，关键是用在“点”上，用得有效率。如果就税收论税收，只能解一时之需，只有站在全局高度上，通盘谋划，才能打造出造福长远的财税战略规划。

二是借鉴国际经验，进一步完善企业所得税制度。目前我国企业赴海外直接投资或进行跨境并购的现象非常普遍，随着“一带一路”建设的推进，企业“走出去”的脚步将越来越快，境外所得也将越来越多。朱桉指出，我国《企业所得税法》原则上要对“走出去”企业境外所得征税，同时允许抵免在境外已缴纳的外国所得税。企业实际申请税收抵免的过程中，由于一些境外证明资料很难拿到，可能导致最终无法获得抵免，造成重复征税。另外，部分企业在境外经营可以享受低于25%的企业所得税率，而由于境外所得要在国内按照25%的税率征收企业所得税，实际上并未真正享受到境外低税率带来的好处。很多发达国家都采取了对某些类型的境外所得免税的政策或者“属地”的征税原则，这些经验值得我国在未来的税收改革中借鉴。

三是特殊行业呼吁税收关照。相对其他行业而言，医药行业的特殊性在于药品研发周期较长，一般是5-10年，在药品尚未研发成功、未取得研发技术转让收入之前，企业一般处于亏损状态。根据现行政策规定，企业纳税年度发生的亏损，准予向以后年度结转，但结转年限最长不得超过5年。在医药企业5-10年的亏损期内，企业本就不需要缴纳企业所得税，即使税法规定研发费用可实行150%加计扣除政策，也只能在5年内弥补亏损。在超过5年弥补亏损期后，企业并不能享受到此项税收优惠政策。为此，曾伟建议，针对亏损年限较长的研发企业，适当延长企业弥补亏损的年限，使企业充分享受到研发费用加计扣除带来的税收优惠。

责任编辑：李 业