养老保险制度激励强度的国际经验与中国改革*

张 巍

(财政部政策研究室，北京，100820)

养老保险制度激励强度的国际经验与中国改革*

张 巍

(财政部政策研究室，北京，100820)

在近年来我国养老保险制度改革中，激励机制是一个被反复提及的议题。然而，现有研究对养老保险制度的激励机制本身关注并不多，对于激励程度的界定和测量还缺乏公认标准。本文中，我们界定了养老保险制度的激励强度，比较了OECD和金砖国家的养老保险激励，估测了影响养老保险激励的主要因素，并将有关结论用于中国养老保险制度改革。我们发现，当前中国养老保险体系在制度层面的激励强度并不低，但由于一些制度缺陷和执行力不足等原因导致实际激励强度不高。我们建议未来养老保险改革中要坚持当前基本的统账结合结构，在修补制度缺陷的同时，使制度变得更加透明和更具约束力。

养老保险；激励强度；多缴多得

近年来，在中国城镇职工养老保险制度不断改革完善的进程中，激励机制是一个被越来越多提及的议题。无论是对是否做大个人账户问题的探讨，还是对养老保险基金全国统筹方案的设计，激励机制都是其中一个重要考量要素，甚至普通百姓茶余饭后都在热议如何缴纳养老保险最为划算。然而，当前关于养老保险激励机制的讨论，更多集中在现行制度下少缴、断缴、不缴养老保险现象的论述，各方面对于激励机制本身理解不尽一致，对于现行制度激励程度的判断口径不一，相互之间很难比较、评价。更进一步的问题是，何种程度的激励机制是合适的？影响激励强度的因素有哪些？与之适应的制度设计又是怎样的？厘清养老保险制度的激励属性、度量现行制度的激励强度、合理判断制度的未来走向，是谋划我国养老保险制度改革的前提和基础，也正是本文所试图解决的主要问题。

一、养老保险制度的激励机制及文献回顾

养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险中最重要的险种之一。一般意义上的养老保险，指的是劳动者在工作阶段向某一基金缴纳一定费用，在退休后从该基金中获得收入用以养老。按照Barr and Diamond (2006) 对养老保险基本职能的界定：从个人角度看，一是平滑参保人一生收入与消费，允许参保人将部分收入转移到老年，实现其终生效用的最大化；二是应对参保人的长寿风险，使单个参保人不至于消费过度或不足，这是基于参保人总体的稳定寿命预期，通过精算平衡实现的。[1]显然，如果仅考虑上述因素，商业养老保险可能是更有效率的选择。但这依赖于市场上信息对称、参保人完全理性等强假设条件，现实中很难满足，比如短视的劳动者不愿意为未来做足够的储蓄等。同时，对于较低收入人群，即使其努力工作、及时缴费，养老金仍可能有所不足，这就要求养老保险要有一定的减贫和收入分配效应，这是政府介入养老保险的主要原因。这样的养老保险体系框架建立之后，在信息不对称的背景下，不可避免地会诱发劳动者的逆向选择与道德风险问题，如选择正式就业还是非正式就业、是不是要尽早退休以及多缴还是少缴更为有利等。由此必须建立起一套激励约束机制，使得劳动者能够按照制度规定，应保尽保，足额、足年参保。

从近年来国际上养老保险改革的实践看，从20世纪80年代兴于拉美国家的私营化、实账积累的个人账户制，到90年代中后期起在瑞典、意大利等国实行的非实账积累的名义账户制，都离不开在参保人缴费与其养老金待遇之间建立明确关联的固定缴费机制，这对参保人构成了直接的激励效应，实现多缴多得，长缴多得，增强了制度的吸引力。James对智利、阿根廷等国家制度运行情况做以回顾，肯定了个人账户制度在降低逃费率、提高储蓄率水平、促进长期增长方面的积极作用，但同时也指出个人账户增强缴费激励有其适用条件，在人群较为短视(或者缺乏足够的当期收入)或者有投入人力资本(养儿防老)等其他竞争性的老年保障模式时，其激励作用往往有限 。[2]21世纪以来，经济社会形势的变化不断地影响着养老保险改革的走向，[3]包括对基金投资收益的预期回归理性，以及对于低收入人群保障的重新关注。这表明养老保险激励机制本身是复杂和多维的，单纯强化缴费与待遇关联未必能达到预期的激励效果。在世界银行最新的养老保障旗舰性文集中，[4]目前在越来越多的发达国家和发展中国家实行的匹配缴费养老金体系得到很大关注。该体系通过对缴费水平及匹配额度的合理设置，为公众参与养老金体系提供激励，特别是降低了低收入人群的参与门槛，同时吸收行为经济学的最新成果，可以有效提高其保障水平。此外，在劳动者延迟或提早退休、在正式和非正式劳动力市场间流动等领域，养老保险制度的激励作用的重要性已得到广泛共识，对此Richard、Valdés-Prieto等都有深入的理论及实证研究。[5][6]然而，尽管涉及养老保险激励机制的文献浩如烟海，但正如Maria所指出的，在激励属性的量化方面的直接研究，如缴费率和替代率的关系等，长期以来一直是被过度忽视了。[7]从理论上讲，即使是最简单的模型也能给出替代率越高则缴费率越高的判断，似乎两者的关联只是制度设计的自然结果，这也是为什么世界银行等机构在养老保险制度框架设计中更多关注的是覆盖面、充足性和可持续性，[8]因为在设定上述参数后很容易得出制度的激励程度。但如果从个人视角看，个人不太关心制度能否持续，而更关心能否拿到更高的养老金、支付更低的缴费，也就是说现有制度的激励程度对于其才是最重要的。就这一点来讲，无论是事前还是事后，在理论上还是实践中，测度养老保险制度的激励属性，对于制度的调整完善都是非常必要的。

相比而言，国内对于养老保险制度激励机制的研究与现行制度结合更为紧密。在2005年养老保险制度改革前，有关研究主要围绕着现收现付制或基金积累制的改革取向展开。有赞成基金积累制的，如赵耀辉、徐建国认为现有养老保险制度激励不足，养老金中统筹部分过大，与个人贡献关联度低，具有类似“大锅饭”的性质，导致个人缺乏缴费积极性，因此主张削减养老保险的再分配功能，建立完全积累制的养老保险制度，按其测算在完全积累制下所需缴费大大低于目前制度下的缴费水平；[9]郑伟、孙祁祥基于一般均衡框架下的分析表明，转向部分积累制将使资本量和产量增加，资本产出比提高，工资率上升，养老金替代率和劳动者的个人效用上升，而所付出的转轨成本有限，从而总体上支持部分积累制改革。[10]也有持中性态度或反对积累制的，如袁志刚基于简化的两期迭代和新古典增长模型，论证了在宏观经济的最优储蓄率得到保证的前提下 ，现收现付制与完全积累制对经济增长的影响是一样的，即养老金增长的物质源泉只能是下一代就业人口的增长及其劳动生产率的提高；[11]封进从福利经济学框架出发，研究在社会福利最大化目标下的制度选择，认为在收入差距较大时，现收现付制有益于整个社会福利的改善，加之考虑到中国资本市场的收益水平和波动幅度，当前及今后相当长的时间内中国都应实行现收现付制为主的养老保险体系。[12]2005年养老保险改革后，随着“统账结合”的制度框架趋于稳定，对制度激励效应的测算得到了更多关注。何立新以不同年龄段职工为研究对象，利用统计局2002 年的城市住户调查数据，估算在1997年和2005 年新旧制度下的终生养老金纯受益，即个人一生所得养老金的精算现值与其一生缴纳保费的精算现值之差，并以此从代际和代内的角度对养老保险改革的收入分配效应进行定量分析，发现2005年改革提高了各代人的养老金纯受益，缩小了低年龄组和高年龄组之间的代际不平衡，但加大了高年龄组的代内不平衡。[13]陆安(2010)以我国城镇职工基本养老保险的基础养老金制度为研究对象，以未来基础养老金的精算现值与企业缴费的精算现值之比作为激励强度的度量指标，并基于对个人和社平工资增长率、缴费年限、利率等不同假设对该指标进行了实际测算，发现当前基础性养老金的制度设计总体上对低收入群体激励性更强。[14]这些研究，从不同层面和视角分析了制度的激励机制，从中可以一窥我国养老保险制度演进的理论脉络，也构成了本文分析养老保险制度激励机制的思想基础。

二、部分OECD及金砖国家养老保险激励强度的比较分析

(一)养老保险制度激励强度的界定

我们的研究基于参保人的视角，对养老保险制度激励机制进行测算与评价。借用信息经济学委托代理的基本框架，[15]要使劳动者参与养老保险制度，并按照制度要求缴费，需要满足两大约束：一是参与约束， 即劳动者参与养老保险所获效用要高于不参与养老保险所获效用；二是激励相容约束，即劳动者按照制度要求缴费所获效用要高于不按照制度要求缴费所获效用，主要考虑的是参保人少缴或者短缴带来的效用变化。这里需要注意的是，区别于一般的委托代理框架，养老保险作为社会保险是有强制性的。严格意义上来说劳动者本身没有选择权，但由于信息不对称等问题的存在，劳动者可能隐瞒有关信息，所以这里我们界定的养老保险制度激励程度体现为对劳动者的吸引力，即制度设计在多大程度上接近于自施行合同(Self-enforcing Contract)，可以使得劳动者自动参保且按制度要求缴费。具体的，我们定义两种激励强度如下：

这一强度体现为参保人从一单位参保缴费中所能获得的养老金收益。显然，当该值大于1时，表明劳动者参保效用要大于不参保，反之则反是。

这一强度体现为参保人从某一参保状态转向另一参保状态，其所多获得的养老金收益与其多付出的缴费之比。显然，当该值大于1时，表明劳动者转向另一参保状态效用更高，反之则反是。

(二)绝对激励强度的测度

基于OECD的养老金模型及其数据库，我们测算了部分OECD*这里选择的OECD成员国有独立的养老保险缴费率，其他国家的养老保险缴费难以从医疗保险等其他社会保险里拆分出来，具体见OECD (2015),Pensions at a Glance 2015:OECD and G20 indicators,pp176-177。及金砖国家*南非主要的养老金为基于收入测试的公共养老金，不须缴费，故未计算在内。养老保险制度的激励强度。[16]具体的，OECD养老金模型以2014年新进入劳动力市场的20岁劳动者为对象，基于所在国的人口预期寿命和养老保险制度，涵盖了正在逐步实施的制度改革的影响，并在统一的经济发展参数假设*包括通胀率2%，实际工资增长率1.25%，实际投资回报率3%，实际折现率2%，年金转化率(即年金扣除管理费后可用于发放比例)85%，具体见OECD (2015),Pensions at a Glance 2015:OECD and G20 indicators,pp136-137。下，得到可比较的各国养老保险制度。OECD的原数据包括部分收入水平人群的终生养老金现值，我们将其扩展到全部收入水平上，并计算了劳动者职业生涯的全部缴费的现值。两个现值都表述为劳动者退休时点的年收入的一定倍数，因此两者相除得到的绝对激励强度是无量纲的。比如澳大利亚的平均收入劳动者从20岁工作到67岁退休，在退休时点的平均预期余命假设下，其终生养老金现值为其退休时点年收入的7.85倍，其累计缴费现值为退休时点年收入的5.37倍，则绝对激励强度为1.47=7.85/5.37。在这里，我们计算的养老金包括了所有强制性以及接近全覆盖的半强制性养老保险，其中包括了公共和私营养老金。

基于这一模型，我们计算了不同收入水平人群的终生养老金及累积养老保险缴费的现值，从而得到了对不同国家养老保险制度激励强度的测度。表1列出了对于从0.5到3.0倍平均收入的劳动者，由20岁起连续缴费至退休年龄，在预期平均寿命下获得的绝对激励强度。

表1 表1基于收入水平的绝对激励强度测算

注： a.为避免极端值的影响，我们采取了中位数而非平均数，下同。

b.按照我国现行城镇职工养老保险制度，当本人工资低于社会平均工资60%的时候，按照社会平均工资的60%作为缴费基数，我们按此对OECD模型作了修正。

从表1可以看出，各国的绝对激励强度总体上呈现两种模式：采取个人账户制(包括名义账户制度)、计点制的国家，其激励强度基本保持不变，如芬兰、意大利。有的国家仅因其他基于收入测试的公共养老金而对低收入群体激励强度稍高一点，如智利、土耳其。有的国家由于待遇封顶而在高收入群体有所下降，*较为特殊的是瑞典，由于其半强制性的职业年金计划对于超出一定收入水平的劳动者实行更高的缴费率，提高了其替代率和激励强度。如德国、波兰；采取现收现付制或者部分积累制的国家，如中国、日本、韩国等，激励强度都有明显地下降趋势。但从平均水平上，两类模式在统计上差异不明显，更多取决于具体国家的制度设计。总体上看，OECD国家平均收入劳动者的绝对激励强度(中位数0.94)略低于1，金砖国家的激励强度相对更高一些，特别是巴西的激励强度远高于其他国家。从中国与OECD国家中位数的激励强度比较来看，在各个收入水平上中国的绝对激励强度都稍高，表明中国现行养老保险制度的待遇还是相对优厚的，中低收入可以从制度中获取一定净收益，当然上述分析都是在制度自身可持续的前提假设下。

(三)相对激励强度的测度

为刻画不同收入人群对制度的反应，我们可以进一步比较其相对激励强度。考虑到在收入水平连续变化阶段相对激励强度也随之变化，同时终生养老金及累积缴费的变化都是单调递增的，这里我们尽可能取较大的相对激励强度的变动范围，以便对各国的相对激励强度做一整体评价。具体的，考虑到一些国家缴费上限低于3倍平均收入，我们只考察从0.5倍到2倍平均收入的相对激励强度，即当劳动者收入水平由平均工资的1/2提高到平均工资的2倍时，其增加的终生养老金现值与增加的累积养老缴费现值之比。以澳大利亚为例，先分别计算出0.5倍平均收入的终生养老金现值和累积养老缴费现值为7.00和2.67倍退休时点年收入，2倍平均收入的终生养老金现值和累积养老缴费现值为10.93和10.71倍退休时点年收入，则从0.5倍到2倍平均收入的相对激励强度为0.49=(10.93-7.00)/(10.71-2.67)。显然，相对激励强度越高，高收入劳动者参保缴费的积极性更高，或者反过来说，高收入劳动者“装作”低收入劳动者的动机就更低。我们进一步将其细分为0.5～1、1～1.5、1.5～2倍平均收入3个区间，以考察相对激励强度的下降主要发生在哪个区间。

表2 基于收入水平的相对激励强度测算

续表2

不同平均工资倍数的收入水平下的绝对激励强度0．5～20．5～11～1．51．5～2波兰0．590．590．590．59瑞典1．040．801．191．12瑞士0．110．330．000．00土耳其0．900．820．940．94美国0．430．600．400．28OECD中位数0．680．750．620．62金砖国家巴西3．883．084．523．92俄罗斯0．930．940．940．93印度1．521．521．521．52中国0．760．760．760．76

从表2可以看出，采取个人账户制(包括名义账户制度)、计点制的国家的相对激励强度在各个区间保持不变，而采取现收现付制或者部分积累制的国家相对激励强度一般随收入提升而降低，后者有更强的减贫和收入分配效应。总的来看，在各个区间段相对激励强度基本都小于1，这意味相对更低收入人群而言，高收入人群增加的缴费是要大于其增加的养老金权益的。从这个意义上讲，多缴多得在大部分国家是未实现的。从细分区间情况看，在0.5～1倍平均收入区间相对激励强度下降较小，表明中低收入人群仍是激励的主要对象，在后两个区间段则趋于下降。其中，中国是一个非常有意思的特例，尽管我国养老保险采取的是统账结合的部分积累制，但在其他国家更多体现收入分配效应的统筹账户部分，在我国仍然有较强的激励作用，从而在整体上我国养老保险的相对激励强度要高于OECD一般水平，特别是在高收入阶段。

这里需要注意：一是我们所说的多缴未多得，是增量意义上的多缴未多得，在总量和绝对值意义上，所有国家都是多缴多得的，至少多缴不少得；二是即使多缴未能多得，并不意味着劳动者参保就承受净损失，这还取决于绝对激励强度。如澳大利亚的相对激励强度虽然较低，但由于整体激励强度较高，其盈亏平衡点在2.46倍平均收入，即只有超过2.46倍收入的参保人才有净损失。从几何意义上讲，绝对激励强度度量了总体激励的水平平均值，相对激励强度则度量了总体激励的斜率，一国养老保险制度的激励机制实质上就是绝对和相对激励强度的不同组合，斜率更大(收支比下降更快)，参与人并不一定就不受益，只是比低收入群体收益程度低而已；三是养老保险作为社会保险的属性决定了即使多缴不能多得，劳动者也必须参与。政府通过养老保险的收入分配效应，对低收入群体补贴，对高收入群体征税，一定意义上相当于弗里德曼的负所得税。

(四)基于缴费年限的激励强度测算

类似的，在缴费年限这个维度上，对于中国现行的城镇职工养老保险制度，我们可以对不同收入水平的参保人员，测算其在不同年限下的绝对和相对激励强度。具体的，我们假定参保人可以选择在临近退休的15～40年缴费，以参保人员选择缴费15年为例，则其缴费年龄为45～59岁。按照基础养老金和个人账户养老金计算公式对OECD数据做修正，可得其终生养老金现值，再除以累计缴费即可得到绝对激励强度，同理我们也可计算相应的相对激励强度。

容易证明，由于中国养老保险制度计发公式上关于缴费年限的线性设计，对于不同收入水平的参保人员，选择不同缴费年限的绝对激励强度和相对激励强度都是相等且不变的。例如，对于平均收入的参保人而言，其缴费15年、20年、40年，其绝对激励强度始终为1.04，相对激励强度也是1.04，即从缴费15年提升到20年、40年，所增加的收益成本比仍为1.04。为了更直观地反映不同收入群体不同缴费年限受益情况，我们计算了其在不同缴费年限的净收益，即终生养老金现值减去累积缴费现值，其单位为退休时点平均收入的倍数，结果如图1。

图1 不同收入群体不同缴费年限净收益变化情况

由图1可以看出，不同收入群体收益情况明显不同。对于中低收入群体而言，缴费年限越长，所得净收益越高，且收入越低，其享有的绝对收益越大，而对于高收入群体而言，缴费年限越长所承受的损失越大。根据我们的测算，盈亏平衡的分界线约在1.17倍平均收入。因此，现制度下缴费年限设计进一步强化了收入分配效应，绝大部分中低收入群体可以实现长缴多得，但其代价是高收入群体负担随缴费年限增长而加重。

三、养老保险制度激励强度的影响因素

如前所言，养老保险制度设计是一项复杂的系统工程，既取决于一国的经济社会发展状况和养老保障基本理念，也取决于一国的行政执行效率乃至政治决策过程，还要同时兼顾覆盖面、充足性和可持续性等诸多方面，很难准确判断其决定因素。但反过来，对于一国已建立的养老保险制度，从后验的角度我们能推断其受到何种因素影响，并从多个国家的养老保险制度中判断出一般规律和主要影响因素。按此思路，以下我们基于OECD数据库有关国家2015年的截面数据，*由于数据可得性问题，个别国家老年人口贫困率、扶养比选取了2014年数据，从以往趋势看差异不大。分别以平均收入的绝对激励强度和 0.5倍到2倍平均收入的相对激励强度为被解释变量，*在选择绝对激励强度变量时，考虑到人口的收入分布难以获得，无法计算养老保险体系的总体激励强度，即全部养老金/全部缴费，我们选择了有代表性的平均收入者作为替代；在选择绝对激励强度变量时，我们选择了0.5到2倍区间来测量激励强度变动的整体状况。考察影响激励强度的主要因素。经过初步筛选，我们选取了人均GDP、政府债务占GDP比重、基尼系数、老年人口贫困率和抚养比为解释变量。

从表3 可以看出，从方程1.1到1.3，人均国内生产总值和政府债务状况对绝对激励强度始终有较大影响。人均GDP越高，财政状况越宽裕，越有可能采取待遇较为丰厚的养老保险制度；反之，政府则较难支撑高激励强度。从统计量和拟合度看，方程1.3的结果相对比较合理，表明养老保险制度对于老年人口减贫有积极作用，*我们激励强度的估计是基于未来的制度执行情况，老年人口贫困率等指标则是当前实际值，两者间只能是单向的因果关系。当一国具有较高的人均GDP，较低的政府债务率，且面临较高的老年人口贫困率时，较高的绝对激励强度是适宜的，反之则反是。从估计结果看，老年贫困人口比的系数相对最高，但考虑到数据的量纲同为一个标准差的变化，人均GDP的影响更大一些。有趣的是方程1.2和1.4，前者显示出基尼系数有正向影响，即社会收入分配差距越大，越有必要提高养老保险的激励水平；后者显示出抚养比有显著的负向影响，即老龄化越严重，政府越无力提供高强度的养老激励。尽管两者的统计量表现稍差，但也能在一定程度上看出基尼系数和抚养比对养老保险制度的影响方向和程度。

表3 绝对激励强度的主要影响因素

说明:数据来源于https://data.oecd.org。OLS 估计，标准差在每个估计系数下，* 表示在10%水平显著，**表示在5%水平显著，***表示在1%水平显著。

表4 相对激励强度的主要影响因素

说明:数据来源于https://data.oecd.org。OLS 估计，标准差在每个估计系数下，* 表示在10%水平显著，**表示在5%水平显著，***表示在1%水平显著。

与此类似，我们可以得到相对激励强度的估计。从表4 可以看出，从方程2.1到2.4，人均国内生产总值和政府债务状况对相对激励强度仍然有较大影响，较高的人均国内生产总值水平和较低的政府债务率使得养老保险制度能够对较高收入参保人员仍然提供相当的激励强度。从效果最好的方程2.3看，老年人口贫困率仍有显著的正向影响，这意味着养老保险制度需要激励不同收入水平的劳动者主动参保以减少老年贫困，老年人口贫困率、人均国内生产总值和政府债务率对相对激励强度有较强的解释力。对比表3 和表4，方程1.3和2.3在形式上一致，但在系数上有区别。如果以系数较为接近的政府债务(-0.4008，-0.4018)为基准，相对而言，绝对激励强度更多受到人均国内生产总值的影响(0.6201>0.3934)，而相对激励强度受老年人口贫困率影响更大(1.3181<1.9123)，这也体现了两类激励的不同导向：前者更侧重于协调平均回报与经济增长，强调养老体系的总体激励水平不能脱离经济发展水平过高；后者更侧重于降低退休劳动者内部受益程度的差异，强调提高全员参保率，以防止老年贫困。同样有趣的是方程2.2和2.4：前者显示基尼系数具有负向影响，意味着收入分配差距越大，相对激励的意义越小，避免把收入分配差距延伸至老年阶段；后者显示出当老龄化加剧，支付压力增大，由此导致绝对激励水平已较低的情况下，相对激励水平反而要维持在一定程度，以避免将高收入人群完全挤出养老保险体系。当然，表4中的统计表现更弱，两者关系是否成立有待于更多检验。

如果直接应用方程1.3和2.3对中国养老保险制度进行估计，我们可以得到绝对和相对激励强度均为负值，这意味着我国现有激励强度是明显偏高的。从影响因素上看，我国的老年人口贫困率接近OECD均值水平，债务率不足OECD均值水平的一半，差异的主要原因来自人均国内生产总值。我国的人均国内生产总值仅为OECD均值水平的30%，而从我们的估计结果看，经济发展水平是激励强度的重要决定因素。但应用这一结论要相当小心，一方面有关数据来源及口径上都存在差异，*中国2014年人均GDP(基于PPP)13170.8美元，数据来源:https://data.oecd.org；2015年政府债务率为38.9%，数据来源:http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201611/t20161104_2450669.htm；老年人口贫困率22.9%，数据来源:北京大学国家发展研究院，《中国健康与养老追踪调查》,2013。后两者与国内其他相关研究基本印证，但难以调整为OECD数据库相同口径。另一方面如后面将要详述的，作为发展中国家的中国，其激励强度影响要素与OECD国家可能存在一定差异。

四、从理论到现实：如何理解中国养老保险制度的激励取向

基于前两部分的分析，可见中国养老保险制度的激励强度与OECD国家相比基本处于中上水平，就中国的经济社会发展水平而言也属不低，但这一结论似乎与国内一些研究结果大相径庭。要注意到，我们对激励强度的度量基于的是制度理论运行结果，而一些相关研究更多关注的是实际执行层面效果。从理论到现实，诸多因素都在影响着养老保险制度的激励强度，从与发达国家对比激励强度的适用性，到中国现实国情与制度执行效果，甚至还包括审视激励强度的不同视角。同时，激励强度过度或者不足只是一个方面，更为重要的是激励结构是否合理，是否符合制度的设计初衷和现实环境。充分认识这些要素，对于准确理解和合理判断中国养老保险制度的激励取向至关重要。

(一)现阶段中国相对稍高的激励水平可以接受

我们的计算基于OECD的养老金模型及其数据库，为便于对各国养老保险制度的比较，模型采取了统一的基本框架和相关参数，这些设定主要针对发达国家总体情况设计。在将模型结果与中国现行制度激励强度对比时，我们必须注意到中国作为发展中国家的特殊之处：一方面，大多数发展中国家养老保险制度建立较晚，人口红利尚在，较低的抚养比使得制度有能力在短期内提供较高的激励强度；另一方面，发展中国家的政府治理能力较弱，养老保险制度的执行力不足，采取更高的激励强度有助于提高制度的遵缴率，这也是巴西、印度等国家高强度激励的主要原因。但必须意识到，随着人口进入稳定期甚至老化，过高的激励强度终将不可持续，而且发展中国家还面临着未富先老的可能，在经济发展水平尚未足够高之时，人口结构可能先行老化，制度调整的空间势必更加狭窄。从这一意义上讲，现阶段中国相对OECD国家稍高的激励强度可以接受，但已不宜进一步提升，而随着养老保险制度的加速深化和定型，其激励水平需要向OECD国家成熟运行制度回归。

(二)现行制度的部分设计缺陷扭曲了激励结构

尽管《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号)中提出要求建立基本养老金正常调整机制，并规定调整幅度为平均工资年增长率的一定比例，但由于具体办法迟迟未能出台，各地在具体调整中更多是加大对低收入群体转移力度，且这些调整效应在逐年累积，其结果是改变了制度原有的激励结构，在提高了较低收入群体的激励强度的同时，进一步降低了对较高收入群体的激励强度。同时，行政化的调整方式使得参保人无法对其养老待遇做出准确预期，制度的激励效应就难以得到充分发挥。

(三)中国特殊制度运行环境影响了执行效果

我国养老保险制度始建立于经济转型时期，计划经济下国有企业对退休职工的承诺直接转由养老保险承担。由于之前并未有足够的积累，为保障养老金的充足，不得已采取了统账结合模式，试图在现收现付之外通过个人账户积累一定基金，但在巨大的支付压力下个人账户很难做实。事实上，即使是目前结余的养老保险基金，也主要投资于国债和存款，这一投资收益水平远低于模型设定的发达国家平均水平，降低了制度吸引力。同时，制度基本框架形成于分税制改革之前，中央财政较为薄弱，主要由地方承担制度运行责任，导致制度过于碎片化，直至目前实际统筹水平仍较低，参保人异地转移接续存在一定不便，这也降低了对欠发达地区制度可持续性的信心。

(四)激励强度判断不能离开基本养老保险背景

政府建立的基本养老保险不同于商业养老保险或其他养老保障模式，本身就具有一定的减贫和收入分配功能，包括代内和代际的分配，不能将其等同于单纯的投资养老工具，仅仅靠回报率来判断制度优劣。一个强激励的基本养老保险制度未必是最优的制度，近年来智利养老金体系出现的政府责任强势回归就是一个鲜明的例子。从国际比较情况看，多缴多得、长缴多得并非是一般规律，各类参保人群体的收支平衡都未必都能保障，制度激励强度取决于一国的经济、政治、社会、人口发展状况，养老保险遵缴率不能仅靠强激励来实现，更多要依赖于行政强制力的保障。

五、结论及政策启示

总的来看，在制度设计层面，我国的城镇职工养老保险制度的激励强度相比OECD国家处于较高水平，这与我国处于发展中国家的国情有关，对于促进劳动者按规定参保是有积极意义的。但同时也要看到，在实际执行层面，由于多种原因，现行制度的激励属性在一定程度上被弱化了。当前养老保险改革中关于激励机制的探讨很多，但大多未对当前制度的设计层面与执行层面问题进行区分，如推进名义账户制度来做强激励属性等。从OECD国家的实践可以看出单纯个人账户制度未必会提高激励强度，还要取决于投资收益和代际平衡状况，而我国目前的统筹账户本身具有多缴多得和长缴多得的激励属性，在劳动生产率快于投资收益增长的背景下，统筹账户反而能够提供更强的激励强度。实际上，统账结合是一个弹性很强的制度框架，本身就包括了统筹账户和个人账户之间的流动和协调，在个人权益明确的前提下，完全可以在当前中国经济快速增长、老龄化加剧的阶段不主动做实个人账户，而随着经济发展、金融深化和人口趋势稳定后再逐步做实个人账户，从而使参保人享有劳动力和资本两个市场的双重收益，降低依赖单方的风险，更好保障养老金的平稳。因此，改革的基本方向应该是完善现行养老保险制度，优化激励约束机制，明确参保人权益，稳定参保人预期。具体有如下政策建议：

(一)做实制度的激励属性

尽早制定出台养老金增长机制是改革的当务之急。自2005年以来，企业退休人员的养老金实现了“十二连涨”，且过去11年都是10%的高速增长，2016年增幅降到了6.5%，但调整依据等也没有公开解释，这非常不利于参保人建立未来养老金的明确预期，无法发挥对其的激励效应，所以迫切需要以法律形式规范养老金增长机制。具体操作上可以延续《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号)有关规定，将调整幅度定为平均工资年增长率的一定比例(如本文测算中比例为50%)，或者将其定为工资增长率和通货膨胀率的加权形式，使得各收入水平人群在退休后仍可以按照同比例调整待遇，从而保持相对激励强度不变，这样与个人账户制、计点制等制度的调整效果更接近。

(二)精算制度的可持续性

为保障养老保险制度的长期平稳运行，必须要确保精算平衡，即制度长期的收支平衡。需要注意的是，制度精算平衡不是个人平衡，不存在针对个人的精算中性和精算公平，制度的精算平衡并不意味着所有个人都能够多缴多得，养老保险作为社会保障制度的基本属性决定了其收入分配调节功能。长期来看，如果要对低收入人群倾斜，在制度没有大量外源资金的情况下，必然会相对降低高收入人群的回报，这也是OECD国家的普遍情形。精算平衡一方面可以测算制度长期运行所应维持的缴费率和待遇水平、平滑代际待遇差异、保障退休人士基本生活水平；另一方面可以较为准确地规划养老保险基金的现金流，将结余基金有计划地用于投资运营，最大化基金运营效率。

(三)强化制度的执行力

按照现行《社会保险法》，职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。也就是说，从本质上养老保险属于政府依法强制征收的费用，这与税收并无区别。现行制度执行力低的一个原因就是目前社会保险费由社保机构征收，社保机构缺乏强制执行力，这也是制度需要强化激励的原因之一。但如果我们换一角度考虑，将社会保险费改为社会保险税，由税务部门征收，势必大大提升制度的约束力，从而降低制度的激励成本。实践中有部分省市已经由税务部门代为征收，改革完全可行。这一改革也可以和个人所得税改革紧密结合，社会保险缴费作为个税抵扣的重要部分，可以通过税收减免对不同收入水平人群产生更大激励效应，改善参保人税后的替代率和受益水平。

(四)优化制度的运行环境

养老保险制度激励效果的发挥离不开良好的制度运行环境。在实现养老保险全国统筹后，可以逐步实现现有社会保险基金与社会保障基金的整合，在有效分离基金收支管理和投资运营的前提下，使后者成为中长期结余养老保险基金的投资运营主体，最大幅度的盘活结余资金，提高投资收益水平，降低投资风险。同时，制度运行的软环境也相当重要，特别是要向社会明确阐述养老保险的基本理念，厘清基本养老保险与商业养老保险的重要区别，让参保人明确其权利和义务，营造遵规缴费的良好氛围。

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(责任编辑：H)

TheIncentiveIntensityofPensionInsuranceSystem:InternationalPracticeandChina'sReform

ZHANG Wei

In recent China's pension system reform,incentive mechanism is always mentioned,such as employees are contributing less or discontinuously because of weak incentive.However,current literatures on pension haven't paid enough attention to incentive mechanism itself,and there's no clear definition or proper measurement of incentive in pension system.In this paper,we define the incentive intensity of pension system,compare pension incentive in OECD and BRIC countries,estimate the main determinants of pension incentive,and apply some results into China's pension system.We find that the design of China's current pension system already has a strong incentive,but in practice the incentive is weakened by some defects and poor governance.We suggest that future reform of China's pension system should stick to current basic structure,make some amendments,and keep the system transparent and binding.

old-age pension insurance,incentive intensity,more-contribution-more-benefit

*本文是2016年2月-2017年2月借调世界银行任职高级经济学家期间的研究成果，感谢新南威尔士大学Robert·Holzmann和国际货币基金组织靳辉的评论及意见，当然，文责自负。