可行能力视角下贫困老年人的养老服务政策支持*——基于南京市政府购买养老服务案例的研究

江燕娟 李 放

(1 南京农业大学公共管理学院，江苏南京，210095； 2 广西财经学院财政与公共管理学院，广西南宁，530003)

可行能力视角下贫困老年人的养老服务政策支持*
——基于南京市政府购买养老服务案例的研究

江燕娟1，2李 放1

(1 南京农业大学公共管理学院，江苏南京，210095； 2 广西财经学院财政与公共管理学院，广西南宁，530003)

本文结合阿玛蒂亚·森的可行能力理论，将贫困老人划分为经济贫困、能力贫困和精神贫困三种类型，并以南京市为例，分析贫困老人可获得的养老服务政策。研究结果表明：传统的划分贫困老年人的标准已不能适应老年人的现实状况，养老服务支持政策的主要受益群体已发生变化，能力、精神贫困老年人更易陷入养老的弱势困境；老年人可获得的养老服务支持偏重于日常生活照料服务支持，精神支持空白，且服务水平较低；老年人对政策落实的结果不满意，政策执行效果弱。本文建议：应依据可行能力理论，重新划分贫困老人的类型，并实施养老服务分类支持；还应结合公共财政能力，及时调整政策支持的方向和力度，瞄准老年人需要，最大化满足各类贫困老年人的服务需要；同时加强过程管理和监督，提升政策效果。

贫困老人；分类；养老服务政策支持

随着老龄化浪潮的到来，一刀切的养老服务支持政策已经难以满足老年人的养老服务需要。老年人收入的增加、子女供养能力的增强以及家庭规模的迅速缩小化，使得高龄、空巢老人越来越多。这部分老年人需要的养老服务支持从基本生活照料服务向精神服务层次延伸的迹象，在发达地区的老年人中表现尤为明显。这部分老年人因得不到有效的养老服务支持，而处于生存的风险之中，成为老年群体中真正的弱势群体。在此背景下，本文试图结合阿玛蒂亚·森的可行能力理论，以贫困老年人的定义、分类和养老服务政策支持为研究切入点，分析南京市政府购买居家养老服务政策，解答以下三个问题：第一，什么是贫困老人？如何对贫困老人进行分类；第二，当前针对贫困老人的养老服务政策有哪些；第三，贫困老人实际上获得了哪些政策支持，以及老人如何评价？并提出相应的政策建议。

一、贫困老年人与可行能力

(一)贫困老年人定义

长期以来，学者们主要以收入或贫困线为标准，对贫困老人进行定义。乔晓春等认为老年贫困的界定包括两部分内容：一是老年人收入的界定；二是贫困线的界定。老年人收入的定义包括个人、社会和子女提供的三种收入，对老年贫困线的界定则是按照绝对贫困的标准。[1]也有学者认为贫困不仅仅是一个经济问题。吴理财强调，贫困的经济学描述、分析，能给人们提供直观的感性认知、明确的数量目标，但是它却忽视了贫困的主体——贫困者自身的特性和其社会文化的属性。[2]阿玛蒂亚·森认为贫困的度量可以分为两个步骤，即贫困的识别和把贫困人口的特征加总成一个总度量。当然贫困的“识别”要先于“加总”。识别贫困的最普通做法是确定一个“基本”或“最低”生活必需品集合，把缺乏满足这些基本需要的能力作为贫困的检验标准。贫困的识别中所涉及的基本必需品应该被定义为某种具体的商品，还是某种“特性”？阿玛蒂亚·森认为，“基本”或“需要”常常被定义为一个合成向量。这一向量中的有些分量是纯粹的“特性”，而另一些分量是具体的商品。无疑，“特性”能够为基本需要的确定提供更确切的基础。[3]基于此，对贫困老人的定义采取如下步骤：第一，明确贫困主体，即老年人；第二，明确贫困主体的基本需要，即老年人的基本需要是生存、身体健康和精神健康。由此，本文认为贫困老人是指在生存、身体健康或精神健康等其中一方面或几方面不能得到维持的老年人。

(二)可行能力与贫困老人的分类

贫困的分类常常和对于贫困原因的判断相联系。李实、John Knight通过综合考虑收入标准和消费标准，把中国城镇贫困分为三种类型，即持久性贫困、暂时性贫困和选择性贫困。[4]杨菊花、陈志光指出贫困是一个多维概念，按其表现形式，可区分为经济贫困和社会贫困；按其程度，可有绝对和相对之分。绝对经济贫困即生存贫困，是指生活自理匮乏，缺乏基本的生活保障，依靠个人的合法劳动及其他诸如变卖财产、借款等手段，无法满足衣、食、住、行等基本生活需要。绝对经济贫困往往是其他类型贫困之源，在探讨老年贫困问题时，首先需要关注绝对经济贫困。[5]阿玛蒂亚·森指出，自由是人们能够过自己愿意过的那种生活的“可行能力”，自由包括各种政治权益、公共福利等，一个人的“可行能力”指的是此人有可能实现的、各种功能的功能性活动组合。[6]可行能力视角偏离传统方法背后的逻辑是，以实质自由作为综合价值标准，从经济的单一视角扩展到实现某种自由的综合能力的视角来判断，具有重要和建设性的意义。例如一个人有高收入但容易患病，或者有很严重的身体残疾，那么此人不一定具有很高的可行能力，即她是富足的，但由于残疾和残障的缘故，她却难以将其转化为好的生活(即以她有理由感到愉悦的方式来生活)。[7]

城市老年人的经济条件总体上优于农村老年人，传统的以经济为单一维度的划分方法已不能适应实际需要，阿玛蒂亚·森的可行能力理论视角提供了一个新的解释维度，据此，对贫困老人的定义维度，依照确定剥夺老年人生存、身体健康和精神健康的可能的因素，从收入与支出、个人能力及家庭支持、心理健康程度三个层次，将贫困老人划分为经济贫困、能力贫困和精神贫困三种类型：经济贫困是指缺乏收入来源、收入较低或者医疗支出较大，导致老年人生存难以维持；能力贫困是指个人丧失劳动能力或生活自理能力，或者家庭成员困难、缺乏家庭支持能力，导致老年人维持生存和身体健康困难；精神贫困是指由于老年人缺乏家庭关爱或者丧失子女等，产生孤独、轻生、厌世等心理，精神健康维持困难。以上三种贫困类型往往紧密联系，但又不是始终同时存在。例如，经济贫困的老人可能同时能力贫困、精神贫困，但精神贫困的老年人不一定经济贫困。

二、贫困老人可获得的养老服务政策支持

阿玛蒂亚·森的可行能力理论为老年人福利获得与养老服务资源投入效用最大化的实现提供了某种解释视角与政策依据，依据可行能力视角将老年人划分为不同类型的贫困者，从这一理论视角出发，我们可以考察，政府购买居家养老服务政策瞄准了哪些类型贫困老人？满足了哪些养老需要？这些检视，有利于发现公共政策与实际效果之间的差距，以及原因何在，从而为养老服务政策的调整提供依据。

(一)政府购买居家养老服务对象类型及条件

在对贫困老人的定义和类型进行界定后，以南京市为例，梳理了贫困老人可获得的政府购买养老服务政策支持，按使用者类别来分，主要包括三类人群，*参见南京市《关于为全市城乡独居老人提供社会化服务的实施意见》(宁政办发[2007]152号)、《南京市社区居家养老服务实施办法》(2013)。具体见表1：

表1 南京市政府购买养老服务老人类别及条件

第一类是享受政府购买居家养老服务的老年人，主要以经济能力较差的群体为主，可以享受免费的家政服务，属于上文界定的经济贫困、能力贫困型老年人；第二类是享受部分补贴的老年人，可以享受政府提供的部分补贴的服务，自己负担一部分费用，属于上文界定的能力贫困、经济贫困老年人；第三类是自费购买服务的老年人，自行承担所有费用，可按市场价购买定点的养老服务，属于上文界定的精神贫困、能力贫困型老年人。

首先，从服务对象看，享受政府购买居家养老服务的老年人群体已全面覆盖了经济贫困、失能和半失能、高龄独居这几类重点老年人群，这部分老年人正是对政府居家养老服务最需要的群体，是公共养老服务政策指向的重点受益人群。然而，由于覆盖群体的全面性，庞大的老年人群数量给政策的具体执行带来了较大的挑战，这需要提供者有较强的服务提供能力；其次，由于老年人服务需要是丰富多样的，而使用者类型的边界界定是清晰的，严格的界定标准必然会将一部分处于边界左右状态的老年人类型划入与自身情况不符合的服务内容中，从而导致供需不匹配等状况的发生。

(二)服务内容

1.生活照料：组织家政服务人员为服务对象上门提供生活照料服务。服务内容主要包括洗衣做饭、打扫卫生、聊天交谈等家务料理和精神慰藉的服务。

2.安装援助呼叫系统:为市6个主城区、雨花台区、栖霞区年满80周岁以上、无须提供特殊生活照料的独居老人免费安装“安康通”呼叫求助器，提供呼叫援助服务。

3.其他服务：如提供预防、诊断、治疗、康复锻炼为一体的医疗保健服务；提供维护老年人合法权益的法律援助服务、老年人心理辅导服务、代办及老年用品借用、开办助老“爱心餐桌”等服务。

表2 享受政府购买服务的老年人群体(按贫困类型分类)

从服务内容看，服务范围较全面，不仅涵盖了基本的日常生活照料，还包括精神慰藉服务、医疗保健、助老、配餐等个性化的服务，这些服务内容符合老年人基本生存、心理、医疗保健等日常养老所需要的服务要求，老年人可以通过免费或半自费、自费的形式从政府购买服务供应商处获得日常养老所需的各项服务。

从上述的政府购买居家养老服务的对象类型、条件和服务内容来看，政策瞄准了社会中最需要由公共养老服务体系提供服务的这部分老年人，并符合老年人日常养老的所需的各种服务内容。同时，由于政策瞄准人群的复杂性及服务内容的多样性，也给政府居家养老服务的提供者提出了较高的要求，老年人的养老需要是丰富多样的，并且老年人类型及服务内容需要均处于变化的状态。而在政策执行的过程中，服务提供者则不具备及时区分并且满足这种动态变化的老年人类型及他们所需要的服务需要，由此所产生的政策执行偏差导致公共养老服务政策与满足各类贫困老年人需要的实际效果之间出现了较大的差距，需要得到关注。本文尝试以个案研究的形式，深入剖析养老服务政策与实际效果之间的差距，并从中分析差距产生的原因。

三、贫困老人获得的居家养老服务支持现状及评价

(一)研究方法与基本情况简介

本文以质性研究方法中的个案研究法对贫困老人获得的居家养老服务现状及评价展开探讨，通过此种方法以期获得对研究对象更深入的认识和理解。其中个案研究法采用单一个案探索，即整个研究过程中，研究者主要针对一个个体、家庭、团体或社区，进行与研究有关的资料搜集工作。本文主要围绕4个典型的精神贫困和能力贫困的个案展开，基本情况详见表1。选取的4位老人，有2名男性老人，2名女性老人，年龄从78到89岁不等，既有大学毕业，也有从未上过学，婚姻状况上有3位丧偶，1位配偶健在，居住方式上，3位老人独居，其他1位与配偶同住，在存活子女数上，有3位老人只生育了1个孩子。依据对他们个人情况的了解和判断，将4位老人的贫困类型划分为精神贫困、能力贫困、能力及精神贫困三种，他们目前均获得养老服务支持，即享受政府购买居家养老服务。

表3 单一个案的基本情况、贫困类型及获得的养老服务支持现状

(二)精神及能力贫困老人的个案分析

1.精神贫困老人：高学历、独生子女父母、空巢，渴望得到居委会关心

89岁的LXQ(男)和84岁的老伴，退休前是在甘肃天水从事地质工作的高级工程师，退休后回到南京。女儿51岁。LXQ患有糖尿病、膀胱炎以及轻度老年痴呆症，半失能状态。LXQ的退休工资月均3000元左右，对于目前享受到的政府购买服务支持，LXQ老伴说：“现在的服务员是小刘，在我家干了两三年了，她比较老实，但是就干表面活，不认真。服务态度一般，每次也没多久，反正事情还是我自己干。”LXQ说：“原来一个村一个党支部，现在几个村并在一起，都不认识居委会的人，居委会在哪都不知道了，党员开党会，没人叫我。居委会也不来看我了。以后我们两个人要是动不了了，希望政府和社区多多关心，能给我们提供帮助。”

本案例的LXQ及其老伴，诉求集中在“关心”一词上。退休金足以保证一般生活支出，不会成为经济贫困老人。但退休前和退休后、能够自理前和不能自理后的落差，让LXQ感受到了被冷落，与外界产生了隔绝，渴望得到居委会的关心和重视。同时，空巢生活也让他们感到孤单和寂寞。他们享受到的养老服务政策，并没有给他们的生活带来增进作用，服务员不认真的态度和做事，反而增加了他们的心理压力。

2.精神贫困老人：“难过、没用、不敢想”，经历“白发人送黑发人”的痛苦

YXZ出生于1937年，丧偶，存活子女数3人，1男2女。独居，患有胃病及腰椎间盘突出，半失能状态。每月有3000元左右的退休金收入，能满足基本的生活需求。这半年，YXZ依靠的大女儿去世了。对于目前享受到的养老服务支持，她表示：“服务人员上门就是打扫卫生，每次不到一个小时。从来没有叫服务员做过什么，不好意思，这是政府给的服务，不敢有所期望。”

自从大女儿去世后，对她精神打击巨大，“难过”“没用”“不敢想”成为她提到的最多的词。 YXZ最为依靠的子女去世，对于YXZ来说，相当于生活中的支柱消失。如果不能对YXZ由此产生的悲观、消沉心理进行疏导，将极大地影响她自身的健康和生活。然而目前并没有专门针对精神贫困老人的养老服务政策。现有的服务也没有有关精神慰藉这方面的专业服务，所以对于YXZ来说，服务是政府给的，自己没有资格要求，更谈不上满足需要了。

3.能力贫困老人：独居、屋内发霉发臭，希望服务能够全面

88岁的CFG(男)，独居，初中文化，是南京大屠杀幸存者，丧偶。居室简陋，CFG有高血压、脑梗、动脉硬化，半失能状态。走路只能借助绳子、凳子、桌子等工具慢慢走。CFG每月退休工资3000多元，支出3000多元。2014年，考虑到CFG独居、高龄，居委会为他申请了政府购买居家养老服务，针对享受到的上门服务，CFG表示：“一周来两次，每次来了就扫个地，有时拖地有时不拖，搞完了就走了，每次都不到一个小时，半个小时可能都没有。服务员态度一般，来了总比不来好，有一点帮助吧。但是服务不全面，很多需要都不能满足。”

对于享受到的养老服务政策，服务员带着排斥和抵触的心理来到CFG的家中，服务时间短，且服务内容不是CFG最需要的服务。

4.能力及精神贫困老人：经济上不困难，但想“跳楼去了算了”

85岁的LGF(女)，经济条件较好，每月退休金4000多元。患有脑梗、脑萎缩、高血压、心脏病、糖尿病等疾病，半失能状态，独居。洗衣、做饭、打扫卫生等家务活，均需要人帮助。在访谈中，LGF说：“我经济上不困难，但是精神上困难，儿子搬走后对我打击太大。我装了安康通，没有联系人，儿子太远，远水救不了近火，冬天到澡堂洗澡，不给洗。自己又不能在家洗。”

1973年老伴去世后，独自抚养养子。儿子住得远，且不孝顺，一年探望次数不超过3次。她说：“儿子不是亲生的，不贴心，不孝顺，媳妇也不好。自从生病后他们就跑得远远的。我也没有兄弟姐妹，一个亲戚都没有。我想想伤心，跳楼去算了！”

2015年4月，LGF享受到了政府购买居家养老服务，服务内容是助餐，周一到周五中午前往集中点就餐，每顿自己出3元，政府补贴7元。

本案的LGF是典型的经济不贫困，能力贫困和精神贫困。能力贫困的原因主要是劳动能力和生活自理能力的丧失，导致饮食起居困难。精神贫困的原因是儿子的不孝顺导致精神上极度贫困，产生悲观、消极甚至厌世的心理，却不能通过现有的养老服务支持得到改善。

四、贫困老年人养老服务政策与实际需要产生差距的原因分析

上述案例中反映出来的问题主要有服务时间短、服务内容少、服务内容不是老年人所急切需要等。服务时间短，服务质量较差，同时，老年人较缺乏表达意见的渠道。如服务内容主要有打扫卫生、助餐服务，老年人则希望提供更细致的照料服务，例如心理慰藉、洗澡、购物、陪去医院等。综合上述政府购买服务对象类型及条件、服务内容来看，政策对服务对象的瞄准以及政策内容的适应性都较为广泛，然而在政策执行的过程中却产生了偏差，究其原因，主要有以下几点：

(一)政策瞄准对象偏差

南京市购买居家养老服务政策，从2005年实施至今，政策实施办法中，受益对象的经济条件均为低保群体、低保边缘群体的高龄独居、失能或半失能老年人，也就是本文中界定的经济贫困老年人。到2013年12月政策调整为共五类老年人可以享受政府购买养老服务，较原来新增加了经济困难老年人群体、70周岁及以上的计生特扶老人、百岁老人。按办法中规定，经济困难老人是指有一定的经济收入，但因治疗疾病的支出，导致其实际生活水平相当于低保及低保边缘的老人，由区民政局认定。从新老办法的实施对象条件来看，经济困难老年人仍然是政策服务的主体对象，即低偿和免费的服务瞄准的始终是经济贫困老年人。2015年，南京市老年人月平均养老金为2659元，*2015年南京市政府工作报告。从文中案例来看，老年人的退休金均已经达到或超过全市的平均养老金水平，并不符合传统意义或标准上的经济贫困老年人群体，但这部分人群仍在享受政府的免费或低偿的日常基本照料服务，且不允许自主选择服务内容，政策本身界定的受益对象经济特征和老年人实际情况并不相符合，即政府购买养老服务政策界定的经济贫困老年人，其经济贫困的特征并不明显，这直接导致了老年人的实际服务需要与政府提供的免费或低偿服务内容产生了一定的差距。

(二)服务内容侧重日常生活需要，无法满足多样化的需要

政府购买居家养老服务的服务形式主要分为固定式和订单式两种：固定式服务，是由1名固定的服务人员或服务机构在固定时间、地点为服务对象提供固定式服务；订单式服务则可以根据自身需要申请服务内容和时间。[8]2013年12月新办法实施之后，老年人可以享受的免费或低偿服务主要包括送餐、洗澡、保洁、急事帮忙或者看医生，相比老办法中笼统规定的生活照料、安装援助呼叫系统、其他服务等内容，显得更为具体，而这些服务项目仍然是侧重于基本的日常生活需要，没有把精神慰藉等相关服务列入。实际上，在新老办法中，高龄、独居老年人均是政策的主要受益对象，而这类老年人恰恰是最需要精神慰藉的老年人，某种程度上，这类老年人对精神服务的需要超过了对日常生活的需要。

(三)服务监管环节不够完善，影响服务供给质量

服务监管是政策执行过程中的重要环节，对服务提供者的监管包括了服务提供机构的筛选、服务质量监管等环节的管理。

1.服务提供机构的筛选。目前南京市政府购买养老服务中，主要采取了非竞争模式选定服务提供机构，而服务生产者的非竞争性选择极易造成服务供给质量得不到保证。[9]长期以来单一且缺乏竞争参与机制，比如会导致服务质量的下降。

2.服务质量监管。按照《南京市社区居家养老服务实施办法》规定，*市政府关于印发《南京市社区居家养老服务实施办法》的通知(宁政规字〔2013〕20号)。养老服务中心实行等级评定制，从低到高分为AA、AAA、AAAA、AAAAA四个等级，其中AA级由区民政局评定，AAA级及以上由市民政局评定，评定标准按照民政部门关于社区居家养老服务组织评定的有关规定执行，评定获得AA级及以上等级的养老服务中心才能投入运营。根据《南京市社区居家养老服务中心等级评定标准》，*关于印发《南京市养老服务评估实施办法》的通知(宁民福[2014]261号)。社区居家养老服务中心评定内容分为机构资质、基础设施、服务功能、服务成效、人员配备、管理制度。其中，服务成效指标是服务质量监管的一个重要环节，服务成效指标具体分为年服务人次和老年人满意率两个指标，具体如下：

表4 南京市政府购买居家养老服务中心服务成效评价指标

从这两个指标上来看，年服务人次主要是考察社区居家养老服务中心一年中服务老年群体的数量，反映了机构的服务供给能力；满意率是老年人对服务质量的评价，不满意次数的计算以南京市12345服务平台、12349服务平台、群众直接投诉、政府部门组织(或委托第三方组织)的满意度调查累计次数为准，因老年人的不合理诉求引起的不满意的情况除外，服务对象对服务组织的服务质量年度综合评价不满意或满意率低于70%的，下一年不得再参加政府购买养老服务。以服务次数和老年人的服务评价作为考核指标，极易产生评价不真实、不细致的问题：第一，在实际服务供给过程中，由于被服务对象是高龄、失能等特征的老年人，他们往往无法直接而有效地表达意见，相当一部分老年人出于害怕遭到服务人员的报复、怕麻烦等心理，放弃表达意见的权利；第二，满意度的评价应当由多重指标构成，网络服务为主的评价媒介容易忽略问题的复杂性。因此，现有的评价方式难以深入到老年人实际生活当中，评价指标也难以准确有效地反映服务成效，这就导致了服务监管的有限性。

五、结论及政策启示

本文借助阿玛蒂亚·森的可行能力理论，运用个案分析的质性研究方式，分析南京市贫困老年人获得的政府购买居家养老服务支持，探讨政策执行中存在的问题，研究结果表明：传统的划分贫困老年人的标准已不能适应现实状况，养老服务支持政策的主要受益群体已发生变化，能力、精神贫困老年人更易陷入养老的弱势困境；老年人可获得的养老服务支持偏重于日常生活照料服务支持，精神支持基本空白，且服务水平较低；老年人对政策落实的结果不满意，政策执行效果弱。建议：依据可行能力理论，重新划分贫困老人的类型，并实施养老服务分类支持；结合公共财政能力，及时调整政策支持的方向和力度，瞄准老年人需要，最大化满足各类贫困老年人的服务需要；同时加强过程管理和监督，提升政策效果。

(一)划分贫困老人的类型，实施分类提供养老服务支持，最大限度满足各类贫困老人的需要

在南京市政府居家养老服务政策供给中，主要的面向对象是经济贫困的老年人，在高龄、独居等人口特征下，精神支持反而成为老年人所迫切需要的，而现有的政策支持未能瞄准老年群体心理特征的改变，仅仅从经济上解决贫困老人的问题过于狭隘。同时，随着老年人支付能力的逐年提高，引导一部分有经济能力的老年人付费享受个性化、定制化服务也成为可实现的目标。结合阿玛蒂亚·森的可行能力理论，应当对贫困老人进行重新定义，并在重新定义的基础上，对贫困老人的类型进行划分，实施养老服务分类支持，才能找到养老服务供需不匹配的症结所在。

(二)养老服务政策应当瞄准老年人需要，为老年人提供差别化的养老服务支持

第一，结合公共财政能力，及时调整政策支持方向和支持力度。近年来，南京市公共财政在政府购买居家养老服务的财政投入上持续增加；从覆盖区域和人群上看，南京市在居家养老服务的投入和建设力度上已居国内前列。随着政府投入的持续增加和覆盖人群的增加，老年人居家养老服务需要也随之多样化。因此，政府购买居家养老服务政策应当及时调整支持方向和支持力度，使得政府投入效益最大化。

第二，政策应当瞄准老年人需要，为老年人提供差别化的养老服务支持。上述案例表明，贫困老人可获得和已经获得的养老服务支持侧重于日常基本生活照料，精神服务基本空白。针对精神贫困老人的服务政策，尚处于空白阶段，而这一群体已经在老年人中占了很大一部分比例。老年人获得的养老服务支持还处于较低水平，只能维持低层次的服务需要，且服务标准一刀切、内容单一。尽管政策规定，要根据服务对象需要，为其提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务，但是由于服务提供者提供服务往往是有限的，导致各个服务对象之间享受到的服务标准和内容并无差异，没有做到定制服务，最终导致出现服务提供与需要者之间的供需不匹配，老年人满意度也较低。因此，政策应当瞄准老年人需要，为经济贫困老年人提供多样化的免费、低偿养老服务支持，引导服务提供者为有经济能力，而精神贫困的老年人提供个性化的、市场化的养老服务支持。

(三)加强过程管理和监督，提升政策效果

上述案例中，老年人普遍认为政策的出发点是照顾老年人，本意非常好，但对实际服务实施质量满意度较低。根据上文分析，应当加强过程管理和监督，提升政策效果。通过强化反馈机制、细化满意度评价指标、社区回访、聘请第三方进行满意度评价等措施来加强服务过程的管理和监督，减少服务员在服务过程中的随意性、服务质量低等问题的发生，促进政策实施效果的最大化。

[1]乔晓春、张恺悌、孙陆军：《中国老年贫困人口特征分析》，载《人口学刊》，2006(4)。

[2]吴理财：《 “贫困”的经济学分析及其分析的贫困》，载《经济评论》，2001(4)。

[3][印度]阿马蒂亚·森：《贫困与饥荒》，王宇、王文玉译，24～32页，北京，商务印书馆，2009。

[4]李实、John Knight：《中国中的三种贫困类型》，载《经济研究》，2002(10)。

[5] 杨菊华、陈志光：《老年绝对经济贫困的影响因素:一个定量和定性分析》，载《人口研究》，2010(5)。

[6][印度]阿玛蒂亚·森：《以自由看待发展》，任赜、于真译，65页，北京，中国人民大学出版社，2012。

[7][印度]阿马蒂亚·森：《正义的理念》，王磊、李航译，217页，北京，中国人民大学出版社，2013。

[8]谢婷、李放：《政府购买居家养老服务的供给现状——基于南京市服务对象的调查》，载《社会福利》，2016(5)。

[9]萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，158～188页，北京，中国人民大学出版社，2001。

(责任编辑：H)

PolicySupportofPensionServicefromthePerspectiveofCapability—A Case Study of Nanjing Municipal Government Purchase of Pension Service

JIANG Yajuan LI Fang

In this paper,Amartya Sen's theory of capability,the elderly poor into economic poverty,capability poverty and mental poverty three types,taking Nanjing city as an example,analysis of the elderly poor can get pension service policy.The results show that:the traditional division of the elderly poor standard already can not adapt to the reality of the situation,the main beneficiaries of pension service support policy has changed,the spirit of ability,poor elderly people are more likely to fall into the plight of the vulnerable pension; pension services support the elderly can get to focus on daily life care service support,spiritual support gap and,the service level is low; the elderly are not satisfied with the results of policy implementation,policy implementation effect is weak.We suggest that based on the theory of capability,the type of re division of the elderly poor,and the implementation of pension service classification support; the combination of public fiscal capacity,timely adjustment to the direction of policy support and efforts aimed at the elderly,to maximize meet all kinds of poor elderly service needs; at the same time to strengthen the process of management and supervision,improve the policy effect.

poor elderly，classification，policy support of pension service

*本文系国家社科基金重点项目“农民工回流视角下的农村养老保障研究”(16AGL013)、江苏高校哲学社会科学研究重点项目“居家养老服务市场化供给机制研究”(2016 ZDIXM013)、广西哲社项目“公办养老机构床位分配机制研究”(15CGL001)、广西财经学院自治区级重点学科社会保障学科建设资助项目“政府购买居家养老服务的政策研究”(2015SBY08)、广西财经学院校级课题(2014C080)成果。