农民工失业保险的风险分析与对策研究*

杨祯容 高向东

(华东师范大学公共管理学院，上海，200062)

农民工失业保险的风险分析与对策研究*

杨祯容 高向东

(华东师范大学公共管理学院，上海，200062)

随着社会经济的不断发展，农民工作为特殊群体其规模不断扩大，在社会经济的发展中扮演着越来越重要的角色。通过研究发现，农民工性别、年龄、文化程度、婚姻状况、自评健康、家庭月总支出、家庭月总收入、是否参加培训、是否参加失业保险对农民工是否失业具有显著影响。同时，由于农民工群体的特殊性，导致其失业的风险远远高于其他群体，而当前我国尚未建立起全国范围内专门的农民工失业保险，各省市建立的农民工失业保险存在诸多问题，也不能很好地保障农民工群体的利益。建立并完善农民工群体的失业保险制度对于社会的稳定发展起着至关重要的作用。

农民工；失业保险；风险

随着城市化进程的不断加快，大量农民从农村迁移到城市寻求工作，由此形成了庞大的农民工群体。截至2015年底，全国农民工总量达27747万人。农民工群体在社会经济发展中扮演着越来越重要的角色，对城市乃至整个社会的经济发展起着至关重要的作用。然而，当前对于农民工的保障却是不健全的，失业保险方面尤其突出。农民工背井离乡，来到城市从事现代化建设，由于其群体或客观或主观的原因，导致其失业风险远远高于城镇居民，失业后得不到保障的农民工无论是滞留在城市还是返回农村，都会给社会带来巨大的隐患，也不利于社会的公平与和谐。如何建立并完善农民工失业保险制度成为当前迫切需要解决的问题。

在市场经济和社会化大生产的背景下，农民工面临失业风险大、生活保障弱、再就业难等问题，导致农民工群体对失业保险制度存在潜在需求。[1]文化程度越高、再就业越难、农民工“次属劳动力市场”的越不稳定对失业保险的潜在需求越高。[2]而现行失业保险制度由于给付条件过于严格、保障水平低以及就业促进功能缺位等原因，不能与农民工对失业保险制度的潜在需求匹配。[3]与此同时，农民工的隐性失业问题导致农民收入下降，进而导致内需启动困难，“三农问题”加剧，工业化和城市化进程受阻,对整个社会带来不利影响。[4]对深圳市农民工失业保险现状与需求实态调查数据研究表明：农民工的文化程度、支出水平、再就业的难易程度、在城市工作的年限、长远打算和对未来生活的预期是影响其参保的主要因素；[5]性别、年龄、教育程度、健康状况与社会保障是影响农民工就业的显著因素；失业风险对农民工家庭的人均消费具有显著的负向影响，且这种负向影响对于低消费家庭更加严重；失业风险对交通、通讯、娱乐、日常和教育支出均具有负向影响，但会显著增加医疗方面的支出，失业风险对健康的不利影响可能是医疗支出增加的原因。[6]对于新生代农民工而言，就业能力是决定其就业的核心与本质问题。就业能力无法满足市场和用人单位的需求导致新生代农民工失业；就业能力虽满足市场和用人单位的需求，但由于企业无法满足其基本诉求，导致新生代农民工离职频繁。[7]有学者从人口流动模型提出农民工再就业培训的理论依据，认为短期可以缓解农民工就业困境，中期可以保证农村剩余劳动力的顺利转移和经济发展方式的转变，长期可以实现经济结构的转化。[8]

一、农民工失业影响因素及风险分析

国务院颁布的《失业保险条例》明确规定，失业保险的保障对象是城镇企业事业单位职工，随着中国城镇化的不断加快，越来越多的农村居民进入城市寻找工作，成为城镇企业事业单位职工。然而，由于种种或客观或主观等原因的存在，导致农民工相比其他群体而言，其失业的风险明显高于其他群体。

(一)农民工失业影响因素分析

本文运用2014年全国流动人口卫生计生动态监测调查数据，对影响农民工失业的因素进行分析。全国流动人口卫生计生动态监测调查由国家卫生计生委按照随机原则在全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团流动人口较为集中的流入地抽取样本点，开展抽样调查，调查对象为在流入地居住一个月以上、非本区(县、市)户口的15～59周岁流入人口。

参考中国统计局对于农民工的界定，即农民工是指户籍仍在农村，进入城市务工和在当地或异地从事非农产业劳动6个月及以上的劳动者。我们以户籍、单位性质和流动时间为参考，筛选出符合条件的农民工样本共13759个，建立数据库，运用probit模型，对影响农民工失业的因素进行分析。

通过查阅相关文献及参考前人的研究，我们提出如下假设：农民工性别、年龄、文化程度、婚姻状况、自评健康、家庭月总支出、家庭月总收入、是否参加培训、是否参加失业保险等因素，对农民工失业存在显著影响。

根据调查数据，本研究将农民工是否失业定义为二分变量，利用probit模型来分析该变量的影响因素。设x=(x1，…，xn，)是影响农民工失业的因素，y表示农民工是否有工作，有工作取值为1，失业取值为0，据此建立如下计量模型：变量描述如表1所示。

表1 农民工失业影响因素的变量描述

从变量的统计特征可以看出，在被调查的13759个样本中，失业的群体占8%。样本中，男女性别比约为1∶1，年龄最大的60岁，最小的15岁，平均年龄55岁；教育程度平均为初中程度；平均家庭月总支出为2945.29元，平均家庭月总收入为6083.48元；自评健康状况良好；参加过政府组织的培训的仅占29%，参加失业保险的比例为22%。

我们采用probit回归分析的方法，得出结果如表2。

通过probit回归分析我们可以看出，性别、年龄、文化程度、婚姻状况、自评健康、家庭月总支出、家庭月总收入、是否参加培训、是否参加失业保险对农民工是否失业具有显著影响。

具体而言，女性农民工群体失业的概率要高于男性农民工群体；年龄与失业具有显著的负相关，即年龄越大，失业的概率越低；文化程度越高，失业的概率越低；健康状况越好，失业的概率越低；家庭月支出越少，失业的概率越低；家庭月收入越多，失业的概率越低；参加培训的农民工群体失业的概率要小于没有参加培训的农民工群体；参加失业保险的农民工群体失业的概率要小于没有参加失业保险的农民工群体。

表2 农民工失业影响因素的probit模型估计结果

说明:***p<0.01,**p<0.05,*p<0.1分别表示在1%、5%、10%的置信水平下显著。

(二)农民工群体的高失业风险

农民工群体相对于其他群体而言，是一个存在高失业风险的群体。农民工群体的高失业风险主要源于以下几个方面：

1.农民工群体具有较大的流动性

相对于拥有城镇户籍的城镇劳动力而言，农民工由于城乡二元体制的限制，其流动性要明显高于城镇户籍的劳动力。由于较高的流动性，导致农民工很难签订正式的劳动合同，非正规就业成为农民工群体普遍存在的问题。根据2015年全国农民工监测调查报告显示：相比于2014年，2015年农民工签订无固定期限劳动合同的比例由13.7%下降到12.9%；一年及以上期限的劳动合同由21.2%下降到19.9%；而没有劳动合同的农民工的比例却是上升了1.8%(见表3)。同时，2015年，受雇方式就业的农民工所占比重为83.4%，自营就业的农民工所占比重为16.6%，受雇就业农民工比重较上年提高0.4个百分点。其中，本地农民工中受雇就业的比重为72.8%，比上年提高1.2个百分点；外出农民工中受雇就业的比重为94.1%，提高0.2个百分点。一方面，超过60%的农民工存在没有签订劳动合同的现象，而另一方面，受雇就业的农民工比重却在上升，这就意味着越来越多的农民工存在非正规就业的现象。就业的不规范，导致农民工群体在受到外来冲击时，成为最先波及的群体。纵观国内外的每次金融危机，大量的农民工失业返乡深刻揭示了这点。

表3 农民工签订劳动合同情况 单位：%

数据来源：2015年全国农民工监测调查报告。

2.农民工群体自身的原因也导致了其较高的失业风险

农民工群体的高失业风险特征源于制度特征与农民工自身两方面的原因。除了体制因素造成的劳动力市场分割所带来的高失业风险，农民工自身较低的人力资本积累也加剧了失业的风险。我国的经济结构正在经历从劳动密集型的第二产业向资本密集型的第二产业和服务业的转变，农民工的人力资本水平普遍较低，难以适应产业结构的迅速变化。目前我国农民工的平均受教育年限为9.6年，而资本密集型的第二产业需要10.4年，技术密集型的第三产业需要13.3年。[9]根据2015年全国农民工监测调查报告显示，2015年，我国农民工文化程度未上过学的占1.1%，小学文化的占14%，初中文化的占59.7%，高中文化的占16.9%，大专及以上文化的占8.3%。相比于2013年和2014年文化程度略有提升，但并不明显。大多数农民工文化程度较低，难以适应经济结构的转型对人才的需求，从而导致了农民工群体的高失业风险。

表4 农民工文化程度构成 单位：%

数据来源：2015年全国农民工监测调查报告。

3.对于农民工群体技能培训的缺乏

据2014年全国农民工监测调查报告显示，我国农民工接受技能培训的2013年为32.7%，2014年为34.8%，其中接受农业技能培训者2013年为9.3%，2014年为9.5%，接受非农职业技能培训者2013年为29.9%，2014年为32%(见表5)。总体而言，相对较少。在文化程度不高，技能培训不足的情况下，农民工群体的失业风险可想而知。

表5 接受过技能培训的农民工比例 单位：%

资料来源：2014年全国农民工监测调查报告。

4.社会保障制度的缺失也是造成农民工群体较高失业风险的重要原因

一方面，当前社会保障很多项目的覆盖面仅限于城镇职工，比如工伤保险、失业保险和生育保险等。由于农民工群体的非正规就业，导致单位并没有为农民工缴纳失业保险等，制度保障的缺乏，使得农民工群体在面对激烈的市场竞争时，成为风险较大的群体；另一方面，《失业保险条例》第六条规定“企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费。城镇企业事业单位职工按照本人工资总额的1%缴纳失业保险费。城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。”而所谓的农民合同制工人指有农村户口、在农村有承包经营的土地、在城镇企业务工签订劳动合同的农民。农民合同制工人个人不缴纳失业保险费，企业在按照单位工资总额缴纳失业保险费时，已将农民合同制工人的工资数额包含在单位的职工工资总额之内；农民合同制工人不享受与城镇职工相同的失业保险待遇，而是根据一定的条件，一次性地领取一定的生活补助。这就在一定程度上加重了企业的负担，在企业追求企业利润最大化的前提下，企业会想方设法规避不必要的风险。那么企业会有两种选择：其一，减少用工成本，尽量不雇佣或是少雇佣农民工，这就在一定程度上减少了农民工群体的就业机会；其二，在相同的用工成本下，与其雇佣流动性强，文化程度和职业技能都不足的农民工，不如去雇佣那些文化程度和职业技能都较强且较为稳定的城镇劳动者，这就更进一步导致了农民工的高失业风险。

二、农民工失业保险现状及主要问题

当前，国家并没有制定专门的关于农民工的失业保险制度。现行关于农民工失业保险制度的政策依据主要是根据《失业保险条例》中的相关规定而来。《失业保险条例》第六条规定城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。第二十一条规定单位招用的农民合同制工人连续工作满1年，本单位并已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。补助的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。

由于各省市社会经济发展的差异性，导致部分省市已经建立农民工的失业保险制度，而有的地区却尚未建立。在已建立农民工失业保险制度的省市中，其规定也不尽相同：以北京为代表的部分省市规定，农民合同制职工个人不缴纳失业保险费，由单位缴费，而农民工在失业后，符合条件的，可一次性领取生活补助，具体金额由北京市政府规定；以广东为代表的省市，农民合同制工人同样个人不缴费，失业后的农民工满足条件的领取一次性生活补助，其标准与缴费年限相挂钩；以江苏为代表的省市，农民工的失业保险制度与城镇职工的失业保险相对接，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的可以按照城镇职工失业后应享受的失业保险金标准的2/3，一次性发给生活补助费。而在2006年之后，江苏省实行了城乡劳动者统一的失业保险制度。

可以看出，农民工群体面临着高失业风险，与此同时，其失业保险制度方面却仍然存在着诸多问题，进一步加深了农民工群体的就业困境。

(一)应保未保现象突出

农民工群体作为城市现代化建设中的一员，与城镇职工从事同样的生产劳动，理应享受与城镇职工同等的福利待遇。然而，在社会保险方面，农民工的覆盖率却是普遍较低。失业保险方面，据2014年全国农民工监测调查报告显示，农民工参加失业保险的仅有10.5%，其中外出农民工参加失业保险的仅占9.8%。

表6 2014年农民工参加“五险一金”的比例单位：%

资料来源：2014年全国农民工监测调查报告。

农民工作为具有高失业风险的群体，其失业保险的参保率却是如此之低。除了农民工自身并不愿意缴纳失业保险的原因外，大部分农民工非正规就业现象的存在是导致失业保险覆盖率低的主要原因。农民工进城打工，其最直接的目的就是为了赚钱。而由于农民工自身的弱势及社会的边缘化，导致其工资收入并不能满足其需求，因此，宁愿选择不缴纳社会保险费，甚至不签订劳动合同也是可以接受的。

(二)领取条件不合理

《失业保险》第二十一条规定：单位招用的农民合同制工人连续工作满1年，本单位并已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。补助的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。农民合同制工人即农民工领取生活补助应当同时具备以下条件：首先，连续工作满1年。这就意味着短期务工，或是没有连续工作1年以上的，不能领取生活补助。由于农民工的流动性较强，同时伴随着自身技能的不足，大多数农民工进城从事的都是一些岗位流动性较大的或是临时的短期工，很难满足连续缴费满1年；其次，根据《失业保险条例》的规定，城镇企事业单位按照本单位职工工资总额的2%缴纳失业保险费，由于工资总额中包括农民合同制工人，因此，应当获得一定的补助。然而，若是单位没有为其缴纳失业保险费，该单位的农民合同制工人则不能领取生活补助。一方面，由于农民工本身工资较低，宁愿多拿点现金也不愿缴纳社会保险，而企业也乐得省下一笔缴费；另一方面，部分农民工对社会保险的意识不足，不会主动提起，企业也就睁一只眼闭一只眼，由此造成部分企业并没有为农民工群体缴纳失业保险费。同时，只有劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，才有可能领取一次性的生活补助。而现实中，超过6成以上的农民工没有签订劳动合同，这就直接被排除在制度之外，也就无法享受失业保险待遇。

(三)待遇水平较低

《失业保险条例》第十八条规定了失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。以上海市为例，上海市规定参加失业保险且单位缴费满1年的非自愿性失业的农民合同制职工失业保险待遇，根据其缴费时间的长短，一次性支付其生活补助金。生活补助金按以下标准发给：缴纳失业保险费满1年的，按其失业前12个月的月平均缴费工资的12%发给；以后每多缴纳1个月，失业保险费加发月平均缴费工资的1%。2016年，上海市的城乡居民最低生活保障标准为790元，意味着上海市城镇职工可以领取的最低失业保险金为790元。2015年农民工人均月收入为3072元，若缴费满1年且满足领取条件，则最低可以领取368.64元，相较于城镇职工而言，仅为他们的一半。同时，由于农民工进城打工，没有固定的居所，相较于城镇职工而言，在食宿方面又多了一笔开支。如此低的保障水平远不能满足农民工基本的生活需要。

(四)跨地区转移困难

在了解失业保险的转移接续问题之前，我们需要明晰什么是跨统筹地区就业。跨统筹地区就业主要是指职工到当前的统筹地区以外的其他地区就业。从跨统筹地区就业前职工状况看，可以分为几种情况：一是跨统筹地区就业前，职工已经失业，并且按照规定申请领取失业保险金，享受相应的失业保险待遇；二是跨统筹地区就业前，职工已经失业，但是因各种原因并没有申请领取失业保险金，并到统筹地区以外的其他地区就业；三是跨统筹地区就业前没有处于失业状态，离开原工作单位后马上到其他统筹地区就业的，也不存在申请领取失业保险金的情况。

《失业保险条例》规定，城镇企业事业单位成建制跨统筹地区转移、失业人员跨统筹地区流动的，失业保险关系随之转迁。《失业保险金申领发放办法》(劳动保障部令第8号)进一步明确了失业保险关系转迁的具体政策：失业人员失业保险关系跨省、自治区、直辖市转迁的，失业保险费用应随失业保险关系相应划转。须划转的失业保险费用包括失业保险金、医疗补助金和职业培训、职业介绍补贴。其中，医疗补助金和职业培训、职业介绍补贴按失业人员应享受的失业保险金总额的一半计算。对于农民工群体而言，一般是离开家乡所在地，进城务工，而在失业后，他们面临着两种选择：一是继续留在该城市寻找工作，二是离开该城市，或去往其他城市，或回到家乡。由于大部分地区失业保险的统筹层次较低，导致农民工群体只要离开所在城市，就势必伴随着失业保险关系的转移接续。而根据相关政策规定，其医疗补助金和职业培训、职业介绍补贴等势必遭受损失。

三、完善农民工失业保险的建议

(一)加强农民工文化教育和技能培训

农民工群体高失业风险的很大一部分原因在于农民工本身。加强农民工的文化教育和技能培训，是规避失业风险、促进农民工就业行之有效的方法之一。失业保险本身所应当具备的促进再就业的功能在农民工群体方面是缺失的，因此，对于农民工的教育培训显得尤其重要。随着教育事业的不断发展，农民工本身的文化教育水平也在不断提高。与此同时，还应当加强农民工的职业技能培训：政府在此处应当承担主导作用，重视并积极开展农民工群体的文化教育和技能培训，引导社会各界积极参与；企业应当积极配合政府的相关政策与活动，并有组织地开展企业内部对于农民工的教育培训；社会相关教育培训机构应当考虑到农民工群体的特殊性，开展有针对性地培训项目；此外，农民工本身也要积极参与其中，不断增强自身的抗风险能力。

(二)提高失业保险统筹层次

当前，农民工失业保险的统筹层次较低，大部分仅限于地市级，由此造成了农民工跨地区统筹的困难及转移过程中的利益损失。而由于农民工群体的流动性较强，使得更需要提高失业保险的统筹层次，以此来避免或减少农民工的利益损失。应逐步将农民工失业保险制度的统筹层次提高至省市级，此外，各省市之间还应当建立有效的衔接机制，简化转移手续，降低转移成本，减少或避免农民工群体在转移过程中的利益损失。

(三)建立健全农民工失业保险制度

目前，国家并没有出台专门的关于农民工群体的失业保险制度。随着农民工群体的日益壮大，关于农民工群体的失业保险制度势必要尽快建立并完善。对此，有两种思路：一是将农民工失业保险纳入城乡居民失业保险的范围，两者合二为一。此种方法在部分省市已陆续实行，并取得了一定的成效；二是根据农民工群体本身的特殊性，在政策制定时因人而异，建立专门的农民工失业保险制度。考虑到农民工群体的流动性较强，在制定专门的农民工失业保险制度时，应当由国家进行统筹，各省市地区之间建立有效地衔接机制，降低转移成本。在缴费环节、领取条件、待遇给付等方面灵活机动的进行设计与调整，使其与农民工高流动性的特点相适应。

[1]韩伟、朱晓玲：《农民工对失业保险的潜在需求研究——基于河北省的社会调查》,载《人口学刊》,2011(1)。

[2]王颖、吴涛：《金融危机下农民工失业保险潜在需求探析》，载《中国乡镇企业会计》,2011(12)。

[3]韩伟、徐蕾、穆怀中、朱晓玲：《农民工失业保险制度研究》，载《中国软科学》,2010(8)。

[4]赵爱清、黄家辉：《金融危机背景下中国农民工的隐性失业问题》，载《农村经济》,2010(6)。

[5]樊晓燕：《农民工失业保险需求影响因素研究——基于深圳市农民工调查的分析》，载《西北人口》,2010(3)。

[6]温兴祥：《失业、失业风险与农民工家庭消费》，载《南开经济研究》,2015(6)。

[7]李群、杨东涛、陈郁炜：《产业转型升级背景下的新生代农民工失业和离职——基于就业能力的分析框架》，载《华东经济管理》,2014(12)。

[8]刘志英、王沁：《“失业”农民工的再就业培训》，载《中国地质大学学报》,2010(5)。

[9]蔡昉：《农民工就业面临各种风险》，载《农村工作通讯》,2013(9)。

(责任编辑：H)

MigrantWorkers'UnemploymentInsurance:RiskAnalysisandCountermeasures

YANG Zhenrong GAO Xiangdong

With the continuous development of social economy,the work of migrant workers as a special group has been expanding,and plays an increasingly important role in the development of social economy.Through the study,it is found that the sex,age,educational level,marital status,self-evaluation health,family monthly expenditure,family monthly income,whether to participate in training,whether to participate in unemployment insurance have a significant impact on the unemployment of migrant workers.At the same time,due to the particularity of migrant workers 'groups,the risk of unemployment is much higher than that of other groups.At present,China has not yet established a special problem of migrant workers' unemployment insurance to protect the interests of migrant workers groups.How to establish and improve the unemployment insurance system of migrant workers groups plays a vital role in the stable development of society.

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*本文系国家社会科学基金重大项目“提高户籍人口城镇化率研究”(15ZDC035)、国家社科基金重点项目“新生代农民工市民化研究”(14AZD027)成果。