民族地区推进新型城镇化建设的“新型”与“特色”

摘 要 新型城镇化不仅是经济增长的巨大引擎，也是促进民族地区快速发展面临的机遇和挑战。在普洱这样一个集老、少、边、穷，环境敏感、耕地有限的地区推进城镇化实非易事，本文认为有必要对外部和内部环境做一个系统全面的分析，为此，通过分析当前普洱市城镇化建设面临的突出问题，才能提出切合普洱实际，民族地区实际稳步推进城镇化建设的解决之道。

关键词 新型 城镇化 建设 民族地区 特色

作者简介：刀剑，云南省普洱市委党校教务办公室，研究方向：公共行政和人力资源资源管理。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.106

随着经济社会的发展，推进城镇化建设不仅是破除城乡二元结构的依托也是促进民族地区发展进步的必然要求。当前我国民族地区的城镇化发展正处于一个重要关口，《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》提出：“到 2020 年，我国常住人口城镇化率达到 60%左右，户籍人口城镇化率达到 45%左右。”民族地区加快新型城镇化建设，就需要优化城镇化发展模式。

普洱市是云南省的面积最大的市，全区103个乡镇，总人口259 万，10个县区中有9个是少数民族自治县，共有14个世居民族、5个主体民族。少数民族占总人口的61%。特殊的市情决定了在普洱没有民族地区的经济发展，就没有全市的经济发展。独特的生态环境，独特的地理区位，独特的矿产资源，独特的资源禀赋，独特的人文风情，独特的产业优勢构成了普洱的“六个独特”市情特征，普洱市依据《云南省城镇体系规划（2014-2030）》：“走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的特色新型城镇化道路。”普洱市是一个集老、少、边、穷，环境敏感、耕地有限为特点的地区推进城镇化实非易事，有必要对外部和内部环境做一个系统全面的分析，才能提出切合普洱实际，民族地区实际稳步推进城镇化建设的解决之道。

一、普洱市城镇化的“新型”与“特色”

习近平总书记指出：“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。”城镇化是中国发展的一个主题，加快推进新型城镇化，对于抓好供给侧结构性改革，推动云南跨越发展意义重大。党的十八大以来，对城镇化的发展已做了战略部署，城镇化是提升云南经济社会发展水平的重要途径，省十次党代会描绘了云南快越发展的新蓝图，要求“走出一条具有时代特征、民族特色、云南特点的新型城镇化发展路子的战略决策。”加强“五个统筹”，按照“做强滇中、搞活沿边、联动廊带”布局，积极推进产城融合发展，健全完善政策体系。

普洱市根据国家、省委的部署，稳步推进新型城镇化建设，普洱市致力于突出规划引领，建设以人为核心的新型城镇化。坚持用绿色构建城市肌理，规划塑造城市空间，用精品项目增添城市标识，初步走出了一条符合普洱实际、体现普洱特色的新型城镇化发展之路。

（一）“城镇上山”，突破城镇化发展之困

普洱地处祖国西南边陲，尽管资源丰富，区位优势突出，山区、半山区面积占国土面积的98.3%，坝区面积不到0.2%，优质耕地主要集中于坝区，可以利用的平地资源有限。转变城乡建设用地方式，推进山地城镇建设，成为了普洱的现实之举。

在项目建设中，普洱市率先在中心城区探索实践“盘活存量、集约利用、组团发展、向山延伸”山地城镇发展路子，按照控制区860平方公里、规划区314平方公里、核心区100平方公里三个层次规划布局中心城区建设，进一步拓展城镇发展空间，为山地城镇发展创造了条件。在北部郊区的山坡地上集中建设行政中心，在城市东南片区利用山谷缓坡规划建设普洱学院及市职业教育中心；将工业园区搬迁到主城区西部的山区、半山区；依山就势、组团提升改造中心城区周边的村寨，依托倚象镇缓坡地带建设天士力帝泊洱生物茶谷，谋划建设东部森林新城。为了加快城乡一体化进程，普洱市按区域、分群体，依时间、分阶段，支持农转居，同时，需要创新农民进城的政策体系，从户籍、就业、上学、住房、医疗、养老等多方面保证农民进城的积极性和可行性。

“城镇上山”作为一种全新的用地方式，解决了一些现实存在的问题，但是不容忽视在实际运作中存在成本高、社会保障体系不健全等问题，还需要不断完善。

（二）统筹城乡，稳步推进新型城镇化

依托“天赐普洱·世界茶源”城市品牌影响力，治理城中村、老住宅区环境，实施棚户区改造。不断完善公共基础设施建设，系统谋划城市交通、地下管廊，打通“断头路”，改造“瓶颈路”，推进易地搬迁农户向集镇、公路沿线汇集，突出传统村落保护与发展，把农村危房改造与新农村建设有机结合起来，建设美丽乡村。抓好文化旅游小镇、边境口岸小镇、智慧小镇等特色小城镇建设。完成14个传统村落档案及保护规划编制，实施好10个传统村落的保护工作，抓好24个省级规划示范村建设。

（三）规划设计，塑造品牌城市

习近平总书记多次说过，规划科学是最大效益，规划失误是最大浪费，规划折腾是最大忌讳。当前普洱市正处在城镇化快速发展阶段，尤其要做到规划先行，杜绝盲目无序发展造成的重大失误。近年来，普洱市突出规划核心作用，着力提升管理水平。

普洱享有“绿海明珠”、“天然氧吧”之美誉，普洱市守住绿色生态、风貌特色、文化传承基准底线，一直致力于城市品牌的打造和树立，早在2008年，普洱作为“世界茶源、中国茶城、普洱茶都”，在国内外的知名度大幅提升， 2010年提出的“从茶林里长出的城市——普洱市”，展现了中国茶城“绿是城市的底色，茶是城市的灵魂”的城市名片，2013年，为把中心城区建成“满城山水满城绿”的森林城市，全力推进生态普洱、和谐普洱、妙曼普洱建设，打造了“妙曼普洱、养生天堂”的城市品牌，2014年6月，将普洱城市品牌提升为“天赐普洱世界茶源”，是对普洱诸多头衔的有机整合、集中概括和整体提升。其中“天赐普洱”蕴含着“天”，“世界茶源”包含着“地”，承载着普洱人民“大美和谐，天地人和”的信仰。推动普洱走向世界、融入世界，让世界走进普洱、亲近普洱。符合当今世界“发展绿色经济、推动绿色发展”的时代潮流，契合普洱“生态立市、绿色发展”的发展战略，是讲好普洱故事、唱好普洱声音、树好普洱形象，扩大普洱知名度、美誉度、关注度和提升普洱凝聚力、影响力、竞争力的重要途径，也是普洱走向世界、融入世界的一张响亮名片。endprint

除此之外，近年来，普洱市围绕“生态立市绿色发展”这一理念，依托普洱独特的区位、良好的生态、绚丽多彩的民族文化等在全国引起强烈反响，普洱赢得多项荣誉，可谓都是实至名归。

普洱发挥 “绿”的优势，举全市之力，探索出一条生态环境保护与绿色经济发展的双赢之路。普洱市2013年6月正式启动建设国家绿色经济试验示范区。

通过发展特色生物产业，制定茶、咖啡、生物药等主要产品绿色化评价标准，全面推进绿色农业生态化。普洱因此成为最大的普洱茶生产基地，而且还是全国种植面积最大、品质最优、产量最高的咖啡主产区和贸易集散地，被授予“中国咖啡之都”称号。

通过发展现代林产业，大力发展林下养殖等林下特色经济，普洱市成为全国人工石斛主产区，享有“云南核心药库”的美誉。

通过绿色低碳生产生活方式的宣传，开展“节能减排全民行动”。在普洱中心城区布设44个城市慢行系统公共自行车租赁点，绿色低碳循环的生产生活方式逐步渗透到经济社会和民生发展各个领域，全社会生态文明主流价值观逐步形成。

通过抓住自身优势，致力于打造面向东南亚绿色经济交流合作平台。普洱市具有“一市连三国、一江通五邻”区位优势，通过与周边国家的开展国际合作，在发展绿色经济、维护区域生态安全、保护生物多样性等领域带动周边国家共同发展，树立了睦邻富邻的良好形象。

（四）挖掘特色，注重自然性和民族性城市与自然環境是有机交融，和谐共生，相互促进的关系

普洱市倡导尊重自然、融入自然的理念，提升城乡人居环境着力打造特色县城。在特色县城建设中，普洱的城市特色取决两方面——特定的自然环境与特定的历史文化。通过挖掘创造，塑造城市个性，从而提高城市品味。各县城注重挖掘地方特色和民族文化，把独具普洱特色的生态文化、普洱茶文化、少数民族文化元素融入县城建设中，努力把县城建设成与自然环境融合，蕴含历史文化，体现民族风情，具有个性风格的城镇，通过借助本地优秀的传统文化、努力营造民族文化与现代城市文明交融共生的城市文化，建设了澜沧县惠民旅游小镇、镇沅县哀牢小镇、墨江县碧溪古镇、孟连县娜允古城、西盟县勐梭佤镇等一批特色城镇。

着力打造美丽乡村。乡村是人类的摇篮，是区别于城镇的文明体系。普洱市在实现了13363个自然村村庄规划全覆盖的基础上，对村落进行了全面普查，充分挖掘、整理、提炼村庄特色，区分严格保护、改造提升、重点打造三个层次，科学规划建设新农村，力争把每一个村庄都建成融民族特色、地域特色、生态特色于一体的美丽家园，尽显现代文明之美、自然风光之美和山水田园之美，全力把普洱打造成全国乡村旅游目的地。

（五）精细化管理，推进智慧城镇化

好的城市不是“造”出来的，而是“管”出来的。用智慧城市医治当前日益严重的“大城市病”，包括城市环境、城市卫生、城市用地和城市绿化等。比如，普洱市思茅区城市管理综合行政执法局建立了普洱智慧城市数字城管系统，通过“数字化城市管理”，运用信息化手段和移动通信技术手段来处理、分析和管理整个城市的所有城管部件和城管事件信息，比如：井盖、路灯等都在数字管理范围之内，普洱智慧城市数字城管系统的建设实现了对城市管理问题全天候的监控与管理，为现场联动指挥提供了强有力的辅助手段，促进城市管理的现代化。

普洱市政法委主动融入“智慧城市”战略，实现了信息化与执法司法的深度融合，目前探索运用的“互联网+政法”建设，用大数据、信息化提升政法工作现代化水平。“智慧边境线”和“数字边境”建设有序推进，口岸管理和通道（边道）查缉力度加大，毒品犯罪和偷越国边境犯罪得到有效遏制；推进全国视频监控建设及联网应用示范城市建设，拓展网格化服务管理平台应用及“6995”互助联防平台推广使用。

（六）全方位治理，提升人居环境

城乡人居环境提升，普洱市细化工作方案，分解任务，逐级落实。在城市全面实施“四治三改一拆一增”。以此同时，普洱市不断加大城区绿化美化力度，生态宜居的城市品牌日益彰显。据悉，截至目前，普洱市林地面积达4917万亩，森林覆盖率达68.7%，人均公园绿地面积12，22平方米，地区乔木种植比例大65.18%城区街道绿化覆盖率达25.97%。全民义务植树尽责率达92.2%以上。

普洱思茅区加快保障性住房建设，近年来，思茅区积极落实住房保障各项政策，加大保障性住房建设力度，全区保障性住房建设成效明显。“十二五”期间，思茅区保障性安居工程建设任务为15927套（户），其中，廉租房300套、公租房14664套、棚户区改造1008户。目前，思茅中心城区已建成阳光小区、希望家园、滇运社区福寿园、曼苔茶厂中天家园、思茅农场等多个廉租房小区，共计1257套，建成阳光和园公租房555套，区教育局、卫计局分别在中心城区、各乡（镇）中小学及各卫生院建设了308套教育系统公租房和43套卫生系统公租房，同时，通过货币补贴，实物配租等方式，为城镇中低收入住房困难家庭提供住房保障，形成了多层次、多方位的城镇住房体系。

二、普洱市新型城镇化建设现状和问题

目前普洱市城镇化建设呈现出如下特征：

城镇化开发速度快、水平低。资源丰厚但是开发零散且规模较小，资源加工等级初级，附加值较低；

城镇化建设资金不足、投入匮乏。普洱市在推进城镇化建设过程中，市区和各县（区）表现为城镇基础设施、城镇综合功能、现代交通、能化城镇管理系统等新兴城镇基础设施建设不足，而这些功能的完善都需要大量资金的投入；普洱市作为农业大市，在推进新型城镇化建设过程中还不容忽视一个问题就是农业现代化，城镇化的一个重要前提就是农业的快速、稳定、健康发展及农业容纳的劳动力不断减少，这也需要大量的资金投入。

城镇化建设中的制度障碍、体制束缚。推进城镇化建设的中心是要实现农村剩余劳动力的转移，目前存在的问题集中在土地政策和户籍管理制度上，要解决这个问题就需要制度创新。endprint

三、加快推进新型城镇化的对策与路径

当前，普洱市正处推进新型城镇化发展的关键时期，要准确认清推进的基础条件，才能把握机遇，妥善应对城镇化建设中面临的各种问题。

（一）产城融合

独特的发展阶段。普洱是云南民族發展的“直过区”之一。解放初期，佤族、布朗族、拉祜族、瑶族、哈尼族的26.33 万各族群众在党的关怀和帮助下，直接从原始社会末期和奴隶社会早期过度到社会主义社会。改革开放后，普洱历届党委、政府解放思想，开拓创新，积极进取，推动了普洱经济社会又好又快发展。但由于历史地理等因素制约，普洱目前10 个是国家扶贫开发工作重点县，贫困人口占全省的8.7%。据2016年普洱市政府工作报告中数据显示，城镇新增就业5.6万人，各项社会保险参保人数227万人，建成保障性住房4.7万套。预计减少贫困人口52.2万，解决81.8万农村人口饮水安全，发放惠农补贴26.5亿元。只有按照现代产业发展的要求，依托资源优势、产业基础，优化调整产业方向和空间布局，高原特色农业、绿色工业、休闲度假养生产业融合发展。

（二）绿色发展

走一条绿色生态的发展之路。普洱具有得天独厚的生态优势，主要体现在宜居气候好，海拔适中。在317米至370米之间；纬度适中。普洱位于北回归线略南，与北美古巴、我国台湾地区处于同一纬度上，是地球自然资源最为丰富的区域；温度适中。全年平均温度18℃，最高35℃，最低气温不低于5℃。温度略高于昆明又低于版纳，这可以说是一个最舒适的温度了；湿度适中。普洱全年平均湿度为80%，比起昆明周边的地区，这里湿润的多；空气含氧量高，无污染。由于森林覆盖率高，空气含氧量也很高；同时在普洱没有染污的工业，主要以经济林和矿业为主，目前引进的产业也都是生态无污染的。这一切也正注定了普洱宜居、宜养生、宜休闲的城市定位。

（三）政策引导

普洱市的10个县（区）中，有9个都是民族自治县，民族自治县所处的地区大部分都是山区。有政策引导，民族自治县的城镇化才能找到支柱产业，对于财力薄弱的民族自治县而言，并非易事，近年来，普洱市走出了一条绿色经济发展的路子，围绕发展绿色经济，把清洁能源、现代林业、生物产业和旅游休闲作为发展重点。

根据民族区域自治制度，民族地区要用好、用活现有的政策。如西部大开发政策、财政支持政策和扶贫和兴边富民政策等。以此同时，普洱市的大多数民族自治县尚未进入工业化，以后可争取财税政策和产业政策，通过民族优惠政策转移支付和税收减免等措施来吸引投资。

（四）因地制宜

民族地区有各自的民族性、地域性和文化性等特点，城镇化应当区别对待，城镇化的核心是市民化，所以对于人口较少民族、处于绝对贫困的民族等，应采用的城镇化标准。针对当前存在的目前面临的劳动力、土地、技术、保障、服务、管理等瓶颈。关键还在于对现有的户籍及相关社会保障制度、土地及财税制度、投融资制度等进行改革。

城镇化政策评价标准要兼顾“量”与“质”的双重数据指标。最终目标是城镇居民的福利水平真正得到提高，而不是看城镇化率。民族地区城镇化最终落脚点是保障与改善民生，注重努力提高质量和效益，确保民族地区经济又好又快地发展。

参考文献：

[1]罗应光.云南特色新型城镇化之路.云南出版社.2014.

[2]徐选国、杨君.人本视角下的新型城镇化建设：本质、特征及其可能路径.南京农业大学学报.2014（3）.

[3]叶逸舟.论数字城管在新型城镇化建设中的重要性.经营管理者.2017（2）.endprint