预算审查监督全覆盖的实践与探索

李涌　李长文　陈东

摘 要 预算是经法定程序批准的国家年度财政收支计划，是实现财政职能的基本手段，反映国家的施政方针和社会经济政策，规定政府活动的范围和方向。新《预算法》对于规范人大预算审查监督行为，推进预算审查监督科学化、民主化、法治化具有深远意义。淄川区人大预算审查监督全覆盖模式的实践与探索，旨在分析当前人大预算审查监督的方式方法，提出人大全口径全过程预决算审查监督全覆盖模式的思路和建议，切实发挥人大对预决算的审查监督实效。

关键词 预算 审查 监督 全覆盖

作者简介：李涌，淄川区人大常委会主任；李长文，淄川区人大常委会副主任；陈东，淄川区人大法制信访室副主任。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.075

2016年以来，淄川区人大全面贯彻落实新《预算法》，依法开展全口径全过程预算审查监督，开创了人大预算审查监督全覆盖模式，即人大以绩效为中心对预算决算进行全口径、全过程的审查监督方式。具体包涵三个全覆盖：一是预算审查监督范围和内容的横向全覆盖，即预算审查监督口径全覆盖；二是预算审查监督过程和环节的纵向全覆盖，即预算审查监督过程全覆盖；三是预算审查监督绩效和目标的立体全覆盖，即预算审查监督绩效全覆盖。

一、预算审查监督口径全覆盖

党的十八大报告提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”十八届三中全会明确提出“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。”新《预算法》首次在法律层面确立了所有的政府收入和支出都应当纳入预算，并对人大全口径预算审查监督的法律地位进行了明确规定。因此，人大不仅要对一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算开展全口径审查监督，同时还要加强对政府债务和国有资产的监督。

2016年以来，淄川区人大积极开展全口径预算审查监督“4+2”模式，就是人大依法对一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算“四本预算”进行审查监督，同时依法对政府债务和国有资产进行监督，即预算审查监督口径全覆盖。从人大预算审查监督范围上看，其一，包括全部预决算草案。按照新《预算法》第五条的规定，既包括一般公共预算，还包括政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，也就是通常所说的“四本预算”；其二，强化政府债务监督。原预算法规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。但实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，脱离同级人大监督，存在一定的风险隐患。为规范地方政府债务管理，限制规模，新《预算法》明确规定地方政府债务限额必须报同级人大审查批准，目的是防范和化解债务风险；三是依法对国有资产进行监督。十八届三中全会明确提出了加强人大国有资产监督职能，作为一项重要监督职能，人大应做好国有资产管理监督工作，不断提高国有资产的运营效益，实现国有资产的保值增值和效益最大化。

淄川区人大在全口径全过程预算审查监督中，采取预算审查监督“4+2”模式，实现了全口径预算审查监督。

一是在预算審查监督过程中，对“四本预算”进行全面审查监督。全口径收支是全口径预算的基础，所以在预算审查监督过程中，坚持严把收入支出全口径关，无论是预算工委预先审查、还是财经委初步审查，始终把政府编制的预算收支是否实现“全口径”作为重点。审查的范围包括税收收入、非税收入、政府性基金收入、债务收入、国有资本经营收入、社会保险基金收入、转移性收入等各类财政收入，以及涵盖广义政府的所有财政支出。对未纳入“四本预算”、暂时专户管理其他收入和支出，比如教育收费、房屋维修基金、各类风险金等，在预算审查监督过程中，我们也全部列入预算审查监督的内容，力争做到政府所有收入和支出都纳入预算审查监督的范围。

二是强化对政府债务的审查监督。加强地方政府性债务管理，对于防范化解财政金融风险，保障地方财政正常运转，促进经济持续健康发展意义重大。近年来，淄川区政府在推进经济发展和民生改善的过程中，积极创新工作思路，通过合理负债多渠道筹集资金，保证了全区各项建设的资金需求，推动了经济的可持续发展和地区环境的改善。淄川区人大按照新《预算法》将地方政府债务纳入预算管理的要求，不断延伸工作触角，加强和改进政府债务监督工作，专题组织开展政府性债务控制与管理议题的审查和监督。审查的内容包括限额内已置换并纳入预算的政府债务和限额内尚未置换纳入预算的政府债务，对政府性债务的“借、管、用、还”等环节严格把关。除此之外，淄川区人大还对政府设立的融资平台进行专项监督，监督内容包括融资机制、债务规模、风险管理等，目的是为政府及其相关部门做好债务管理工作保驾护航。

三是加强国有资产监管。在国有资产监督过程中，淄川区人大按照十八届三中全会提出的关于加强人大国有资产监督职能的要求，积极探索实践，不断创新预算监督模式，扩大审查监督范围和内容，切实增强审查监督实效。目前，国有资产监督已成为淄川区预算审查监督的重要内容，在每年预算审查监督过程中，淄川区人大结合国有资产管理情况报告，对区属国有资产情况进行全面审查调研，包括行政事业性国有资产和企业性国有资产。通过查看国有资产台账、走访座谈、现场考察等多种形式，摸清国有资产分布状况，突出对企业国有资产总量、负债、所有者权益及保值增值情况等指标的审查，全面掌握国有资产基本情况，进一步推动政府做好国有资产管理监督工作，不断提高国有资产的运营效益，实现国有资产的保值增值和效益最大化。

二、预算审查监督过程全覆盖

我国的预算周期大致可以划分为预算编制、预算执行、决算三个主要阶段。新《预算法》对预算编制、预算执行、决算三个阶段审查监督的具体内容和程序分别作出了明确规定。因此，对政府预算决算的全过程审查和监督，是法律赋予人大及其常委会的重要职权，也是做好全口径预决算审查监督工作的基本要求。endprint

2016年以来，淄川区人大积极探索全过程预算审查监督方式方法，力争通过“三步法”模式实现全过程预算审查监督，确保监督取得实效。全过程预算审查监督“三步法”模式就是将人大对预算决算的审查监督过程按照预算周期分为预算审查批准、预算执行监督、决算审查批准三个主要环节，每个环节按照一定的程序和方法实施审查监督，从而实现对一个预算周期的全过程审查监督，即预算审查监督过程全覆盖。三个环节互相联系、环环相扣、缺一不可，形成一个整体。

淄川区人大在全口径全过程预算审查监督中，采取预算审查监督“三步法”模式，实现了全过程预算审查监督。其中：

第一步，预算审查批准环节，它是全口径全过程预算审查监督的关键环节，也是其他两个环节的基础。预算编制是财政预算的起点，也是预算的关键阶段，它决定着财政活动范围的界定和选择。在每年的预算审查批准环节，淄川区人大以促进全区经济社会发展为大局，不断调整工作思路和工作方法，主动适应新常态、履行新使命。本着“依法履职、围绕中心、服务大局、求真务实”的工作方针，按照预算法、监督法的要求，对区级预算草案进行全口径、实质性审查和监督。其一，会前早谋划、早参与。为做好每年的区级预算草案审查工作，预算工委提前组成审查组，深入财政、税务、政府相关部门了解情况，掌握翔实的第一手材料。按照预算法规定的审查监督内容和程序，对区级预算草案进行预先审查，采取调阅预算资料、座谈、询问等方式，对区级一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算草案和全区共计183个部门、单位的预算草案进行预先审查。详细听取各部门的预算编制情况，对项目支出的安排使用情况、政府性债务管理和国有资产管理情况进行重点审查，并提出意见建议。预算工委将审查情况向主任会进行专题汇报，区财政部门按照审查意见，对预算草案进行调整，切实发挥预算审查监督实效。其二，会中审查严把关。在每年区人代会期间，专门安排时间专题审议预算草案，大会财政预算审查委员会对各代表团提出的意见建议进行整理汇总，提交大会主席团会议审议，会议讨论通过后，及时反馈给区财政部门处理，确保大会顺利批准预算，发挥预算审查监督成效。经人大批准的预算，在执行中因特殊情况需要增加或者减少预算总支出、调入预算稳定调节基金、调减预算安排的重点支出数额、增加举借债务数额的，应按法定程序进行预算调整。

第二步，预算执行监督环节，它是实现预算预期目标的重要环节。预算经人大审查批准后具有法律效力，政府是预算执行的主体，人大预算执行监督就是通过对政府预算管理部门的监督，为预算执行起保驾护航作用。淄川区人大在每年的预算执行监督中，本着全口径监督、突出监督重点的原则，与财税部门积极对接，通过财税部门每月报送的报表材料及时掌握预算收入和支出情况，及时分析财税运行形式，了解财源建设情况和各类项资金使用进度。结合常委会审议政府预算执行情况报告议题，每年选取5项重点支出和重大投资项目资金进行重点调查，对存在的问题提出意见和建议，为常委会审议议题提供参考依据，从而实现对财政预算执行情况的有效监督，促进提高依法理财水平。针对重点预算部门，开展部门预算执行监督，调取会计资料，审查预算收入支出完成情况，重点对资金使用绩效情况进行监督，确保发挥财政资金效益。利用审计部门预算执行审计职能，组织对重点部门和重点项目资金使用情况进行专项审计，以缓解人大预算执行监督力量不足的矛盾。

第三步，决算审查批准环节，它是人大按照法定程序对预算执行结果进行审查批准的过程。通过决算审查，可以全面反映预算编制和预算执行的质量和水平，对改进和完善下年度预算编制工作具有重要意义。淄川区人大按照常委会预算决算审查监督工作意见，对每年区级决算草案进行全面审查，按照逐年分批对区级部门决算进行审查的原则，每年安排对5个部门单位的决算草案进行审查。在审查准备阶段，按程序下达审查通知，根据审查重点每年制定《决算草案审查工作方案》和《决算草案审查实施方案》，确保决算审查顺利开展。审查实施阶段采取报送审查与就地审查相结合的方式，审查期间调阅财政部门各科室上年度会计资料，以及区级预算编制、预算执行、预算调整、决算编制等资料，对区级决算编制情况进行详细审查，对存在的问题及时反馈给财政部门进行整改和落实。按照部门决算审查工作安排，对重点预算部门单位进行决算审查，审查重点包括预算管理情况、非税收入管理情况、专项资金管理情况、结转和结余情况、决算编报情况等。审查过程中，对每个预算部门存在的问题及时反馈，切实发挥审查实效。

三、预算审查监督绩效全覆盖

新《预算法》第十二条规定，各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。这就要求公共财政预算绩效管理要贯穿预算活动全过程，人大对预算绩效审查监督是各级人大及其常委会的一项重要监督内容。20世纪90年代以来，世界范围内的预算改革焦点集中在提高政府预算绩效上来，从发达国家推行绩效预算改革的实践来看，绩效预算对提高公共资金使用效率、改进政府部门绩效等方面具有明显的效果。因此，淄川区人大在开展全口径、全过程预算审查监督过程中，始终贯穿预算绩效理念，紧紧围绕预算绩效开展审查监督，即在全口径横向全覆盖和全过程纵向全覆盖中实施预算绩效监督立体全覆盖，从而形成“三维立体”预算审查监督模式。

一是在全口径预算审查监督中贯穿绩效原则。过去预算绩效往往只对一般公共预算而言，新《预算法》将一般公共资金、政府性基金、国有资本经营资金、社会保险基金、政府债务资金全部纳入预算，预算绩效管理覆盖范围和内容不断扩大，绩效目标管理范围和绩效评价项目逐年增加。按照《淄川区财政支出绩效评价管理办法》规定，对30万元以上的项目资金全部实行绩效目标管理，所以人大在全口径预算审查监督过程中，对全口径预算都要开展绩效监督，努力实现横向到边，构建覆盖所有财政性资金。

二是在全過程预算审查监督中贯穿绩效原则。预算绩效管理贯穿预算编制、执行、决算的全过程，包括绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理。因此人大在每年的项目预算审查过程中，重点围绕绩效目标开展绩效监督，积极推动绩效管理与预算编制有机结合，将绩效理念嵌入预算管理的全过程，纵向到底、全面推进。不断完善全过程预算绩效监督机制，实现预算绩效监督与预算编制、执行、决算有机结合。并将政策执行情况列入绩效监督范畴，促进完善相关政策。将评价结果与下年度预算安排挂钩，做为调整支出结构，科学安排预算的重要依据，进一步提高财政资金使用效益。endprint

三是严格审查，发挥预算绩效评价作用。要牢固树立花钱必有效、无效必问责的理念，健全绩效问责、激励约束机制，对资金使用评价结果较差的，要及时进行事后绩效评价问责。对实施依据不充分、绩效目标不明确的予以核减或暂缓资金安排。针对绩效监督过程中发现的问题，及时反馈政府相关部门落实整改。

预算审查监督绩效全覆盖是人大在全口径全过程预算审查监督过程中，运用科学、规范的绩效评价方法，按照统一的评价标准，对财政预算过程及其效果进行客观、公正和科学的衡量比较与综合评判的过程。具体环节和步骤是：

第一，预算绩效目标监督，它是全过程预算绩效监督的基础。人大應加强对预算绩效目标的监督，进一步细化基本支出和项目支出指标体系，提高财政支出绩效评价的准确性和严谨性，并作为预算安排的前提和主要依据。

第二，预算绩效运行监督，它是全过程预算绩效监督的关键。人大要对重点项目绩效进行跟踪监督，重点监督是否符合预算批复时确定的绩效目标，发现预算支出绩效运行与原定绩效目标发生偏离时，及时采取措施予以纠正。情况严重的，暂缓或停止该项目的执行。

第三，预算支出绩效监督，它是全过程预算绩效监督的重点。预算执行结束后，人大要认真分析和积极利用决算数据，对财政支出的实际绩效进行监督，客观公正地评价绩效目标的实现程度，提高预算绩效评价的准确性和有效性。预算绩效监督结果应用是全过程预算绩效监督的落脚点，应积极探索绩效监督结果应用方式，切实发挥预算绩效监督实效。

参考文献：

[1]楼继伟.中国政府预算：制度、管理与案例.中国财政经济出版社.2002.

[2]彭健.政府预算理论演进与制度创新.中国财政经济出版社.2006.

[3]马骏.中国公共预算改革：理性化与民主化.中央编译出版社.2005.

[4]尹中卿.完善人大及其常委会监督程序的若干建议.人大研究.2000.

[5]王淑杰.政府预算的立法监督模式研究.中国财政经济出版社.2008.

[6]赵雯.地方人大预算审查监督简明读本.复旦大学出版社.2008.

[7]蒋劲松.完善预算监督的机制和程序问题研究——代议法角度、人大理论与实践研究报告 2010年.红旗出版社.2011.

[8]徐红.财政掌控与财政民主——英美议会财政权的政治学分析.复旦大学硕士学位论文.2006.

[9]王堂明、朱原平.预算监督：盯紧政府“钱柜子”——关于深圳市人大常委会开展预算监督历程探究.人民之声.2004.endprint