收购光伏电站相关法律问题简析

司军艳　保琰

摘 要 光伏电站的投资伴随着行业的迅猛发展开始兴起，本文就光伏电站收购可能涉及到的合规性问题，从土地合规、补贴指标、融资股权结构、过程质量以及竣工验收及并网发电材料几方面进行了分析与解读。

关键词 光伏电站 收购 法律风险

作者简介：司军艳，上海电力学院法学副教授，北京大成（上海）律师事务所兼职律师，研究方向：新能源电力相关法律及政策；保琰，复旦大学法学院，研究方向：法学。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.032

背景：近年来，我国光伏行业迅猛发展，根据2016年4月20日在北京发布的《全球新能源发展报告2016》，2015年中国新能源产业融资额约为1105.2亿美元，继续位居全球首位，而中国也已成为全球光伏累计装机容量最大的国家。光伏行业作为重要的新能源行业之一，受政策驱动性明显，2016年以来伴随着一系列“新政”出台，光伏行业又迎来了众多机遇与挑战。对于光伏电站的投资也伴随着行业发展开始兴起，作为一个相对较新的投资方向，收购光伏电站又有哪些“合规”底线需要掌握，针对这一问题，本文将从土地合规、补贴指标、融资股权结构、过程质量以及竣工验收及并网发电材料几方面进行解读。

一、土地合规性审查

土地政策是我国最为重要的政策之一，而我国土地政策交错复杂，非法用地法律后果严重，轻则没收罚款，重则可能构成非法占用农用地等罪名。因此，非法用地成为光伏电站项目需要重要防范的法律风险之一，投资人在收购时也需要注意土地符合国家相关法律法规和政策。在土地合规性审查方面，需要重点查明以下几个问题：

（一）明确土地性质，是否禁入

我国土地分为农用地、建设用地与未利用地。其中依据《土地管理法》规定，光伏项目建设需要使用的土地，必须依法申请使用国有土地。而基本农田、基本草原等是完全禁止占用的，一旦进入了禁入区域，光伏项目可能遭受颠覆性风险。

此外，农光互补、渔光互补、林光互补等不同形式的互补光伏电站近年成为了光伏行业投资建设的热点。此类新型光伏用地方式的特殊之处在于光伏电池板的架设并不直接改变土地用途，尽管如此，但目前国土资源等部门对于相关项目的监管依旧严格，保持谨慎态度，在《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》中明确“建设占用农用地的，所有用地部分均按照建设项目管理”。但在实践中各地做法也不尽相同，因此对于此类建设项目，建议投资人向当地国土部门充分沟通咨询，明确土地是否属于禁止建设区或限制建设区，以排除将来相关法律风险。

（二）项目用地权属获取方式及程序是否合规

光伏项目用地种类多样，而不同所有权土地的获取方式不同，例如农用地原则上不得直接出让，非永久性建筑用地可以按照原地类认定等。在收购光伏电站项目过程中，尤其需注意集体所有土地需经集体经济组织的表决程序，以保证项目用地流传程序的合法性。总之，在收购光伏电站项目时，投资人务必要查明项目用地的产权主体是否清晰、项目用地是否存在权属纠纷等，避免由于权属不明造成的合规风险。

（三）项目用地是否依法取得审批

从光伏项目管理体制上来看，涉及到的部门包括国土、草原、林业、水利等等，政出多门，监管尺度不一。因此，投资人在收购光伏电站时，需高度重视该项目是否取得了所有相关行政部门的审批，缺少任一都有可能导致违规用地风险。例如2016年5月23日，黄河水利部门叫停了郑州某新能源科技有限公司投资19.77亿元利用黄河滩地建设的200MW光伏电站，理由就是该项目虽然取得了河南省发展与改革委员会复核核准，但是直至建设完工之时，都没有依照相关规定取得水利行政部门审查意见。

最后，光伏项目政策性强，涉及到的具体土地问题各地规定差异可能较大，因此建议投资人在收購前加强与有关部门的沟通协调，确认项目土地取得和使用合法合规，避免土地使用违规风险。

二、项目是否获得年度补贴指标

光伏电站项目电费来源由光伏标杆上网电价及（或有）地方政府补贴组成，而光伏标杆上网电价则由当地脱硫燃煤机组标杆上网电价和可再生能源电价辅助补助（国家补贴）两部分构成。要获得国家补贴以及地方补贴，需要重点关注以下问题：

（一）规模指标管理

目前我国光伏政策对项目实行年度指导规模管理，《光伏电站项目管理暂行办法》（国能新能[2013]329号）明确中国太阳能光伏电站建设每年度是有规模控制的，即每一年度建设的装机容量不得超过当年所规划确定的指标额，而未纳入年度指导规模的项目不享受可再生能源电价附加补助。而国家补贴的获得也往往是地方补贴的前提，因此投资人在收购光伏项目前，需要格外注意项目是否纳入了年度建设规模指标，以及是否按照相关进度要求进行了建设。

（二）是否实施竞争方式配置指标

竞争方式配置指标，是以上网电价、投资能力、技术先进性、开展进度等作为竞争因素进行评分，并通过分数高低确定建设规模指标分配的指标分配方式。截至目前，贵州省、宁夏自治区、浙江省等全国17省（自治区）已出台了相关竞争方式配置光伏项目指标的方案/要求，并把上网电价作为主要竞争条件，目的在于推动电价或度电补贴额度下降。

由此，尚未纳入光伏项目建设规模指标且采取竞争方式配置指标的项目，将面临上网电价不确定的风险。对此，建议投资人在交易文件中约定最低电价要求，达不到约定要求则要求赔偿或回购。

（三）是否符合地方政府补贴条件

光伏项目政策性强，各省各地的补贴政策均有不同，因此，在收购前，投资方应尽可能了解当地是否出台了相应补贴政策，以及补贴政策是具体实施条件和期限等，作为未来交易的基础。

三、融资及股权结构endprint

近年来，由于国家的补贴及其他利好政策，光伏电站项目迎来投资热潮，同时也导致倒卖“路条”等问题，对于相关投机亂象进行整顿的过程中也出台了一系列相关政策。因此，拟收购的光伏电站项目如果已建成投产或是已拿到项目备案文件，收购还者需关注国家对于投资主体变更时的管理要求。

在打击“路条”买卖的政策方面，《光伏电站项目管理暂行办法》要求项目单位不得自行变更光伏电站备案文件的重要事项，包括项目投资主体、项目场址、建设规模等主要条件。国家能源局《关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知》（“445号文”）进一步明令禁止买卖项目备案文件及相关权益，要求已办理备案的项目如果投资主体发生重大变化，应当重新备案。2015年，国家能源局再次下发了《国家能源局关于下达2015年光伏发电建设实施方案的通知》（国能新能[2015]73号），该通知再次要求未经备案机关同意，实施方案中的项目在投产之前，不得擅自变更投资主体和建设内容。

基于上述政策要求，建议投资人谨慎收购尚未投产的光伏电站，“路条”买卖行为可能存在损害国家利益或社会公共利益的情况，一旦未来交易一方提起合同效力之诉，该合同很可能被法院认定为无效。因此，收购方需要谨慎论证交易方案的合法性和可行性，同时充分调查发现项目历史上既存的投资人变更情况，以防由此导致的政府补贴丧失乃至更大的法律风险。

此外，光伏项目的融资方式主要有传统银行融资、融资租赁、资产证券化等，而在光伏领域较为特殊的常用融资方式有融资租赁和信托融资，但而此类融资方式相关的融资协议常会对光伏项目的收购兼并行为设定限制性条件。因此，在收购光伏电站时，需要注意光伏项目在初始融资时，相关协议中是否约定了项目转让方的收购兼并行为应当提前取得投资方的书面同意。例如，约定了融资方收购兼并行为应当提前取得投资方的书面同意，否则投资方有权要求融资方承担违约责任或提前解除协议等，对于此类前期的协议约定，均需要当前拟收购光伏电站的投资方根据该等条款触发时所产生的成本和效果等作出相关的交易安排。

此外，融资协议一般约定的担保方式包括公司股权质押、项目收费权质押、固定资产抵押、股东保证担保等。就该等事项，融资方应当提前与投资方进行沟通确认同意与否；如投资方同意，交易各方还需与投资方就股权质押解除、保证担保置换等方面协商一致。

四、工程质量及重要组件质量

光伏项目工程缺陷问题较为常见，而质量问题就是投资风险，所有的质量问题都有可能最终影响到发电量，影响未来投资收益乃至引起安全事故。

因此，在收购光伏电站时首先应当确保当前项目工程质量达标合格，是否存在重要的资料缺失、设计缺陷、设备问题、系统效率、施工质量等，此外，还需重点关注相关总承包合同/施工承包合同是否约定了质量保证条款，质量保证的期限以及质量保证金的额度等。

此外，在光伏电站的建造中，组件价款占项目总造价的绝大比重，重要组件的质量情况对于光伏电站发电量等的影响尤其重大，光伏系统运行周期都很长，能够在合理成本下长期稳定安全的运行才是项目关键。而不可回避的问题是，当前越来越多已建成的光伏电站正在面临因为组件而带来的诸多质量隐患和风险。因此，投资方在准备收购时，对于光伏项目的组件采购合同中的质量保证条款、组件功率衰减保证条款等应当予以重点关注，以及需要关注相关组件采购合同是否约定了所有权保留条款，目前合同履约情况如何等问题均需要开展调查，减少日后可能发生的纠纷。

五、竣工验收及并网发电材料是否齐全

光伏电站项目建成后需要接入国家或地方电网输送所发电力，因此，相关项目不仅需要符合光伏行业的政策，还需要符合国家对于电力行业的一般性监管要求，以及对光伏电站并网发电的特殊规定。

据此，若投资人在收购已建成的光伏电站时，在前期尽职调查的过程中，需要了解确认项目是否已经正常竣工验收，能够并网发电。实践中并网验收文件主要包括建筑工程质量监督报告、电力质量监督报告、并网前安全性评价报告、并网前技术监督报告等，最终以电网公司出具的内部各业务部门审核通过的并网验收意见会签单的形式作为电站完成并通过并网验收的证明文件。

此外，若要进行并网发电，电站还需要取得电力业务许可证。根据《电力许可证规定》，申请电力业务许可证之前须取得项目备案文件、环评批复、发电设施具备发电能力的证明文件和竣工验收文件，与此相关的前提文件也是投资人在交易过程中需要格外注意的。

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