新《环境保护法》下环境民事公益诉讼主体研究

摘 要 随着环境污染的日益严重，在设立环境公益诉讼制度后，终于，2015年1月1日起生效的新《环境保护法》对诉讼主体之一社会组织进行了更加详细的规定。但是，该法虽已实施近两年，公益诉讼却遇冷，案件数量甚少，可见目前的环境公益诉讼主体仍然存在着许多问题，如法定主体不明确等。本文就主体其本身面临的困难及其带来的问题进行分析，尝试提出方法予以解决。

关键词 环境污染 环境公益诉讼 主体

作者简介：顾媛元，四川农业大学法学院。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.018

随着城市化进程的推进，环境污染事件日益增多，环境问题因此得到了社会上的广泛关注。但同时，公民在面对社会环境利益遭到损害的情况下，由于种种原因却几乎无人得以起诉，使得环境污染问题难以得到解决，也无法对相应的责任人进行追责，环境公益诉讼制度亟须建立。于是，在2012年新修订的《民事诉讼法》第五十五条中首次从国家立法的层面上对环境公益诉讼做出了具体的规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”之后，2015年1月1日起生效的新《环境保护法》进一步完善了对诉讼主体的规定。但从首届环境公益诉讼论坛反映的问题来看，环境公益诉讼主体还面临着起诉的困难甚至困境。

一、诉讼主体探索法定诉讼主体面临的问题

（一）“法律规定的机关”范围不明确

在2012年的《民事诉讼法》中，我国法律对环境公益诉讼的主体进行了限定，但是却并没有将主体的范围、类型进行一个具体说明，对“规定的机关”以及“有关组织”这些词语的具体意义，学界存在着极大的争议，而在新《环境保护法》中却又仅仅明确了“社会组织”作为环境公益诉讼的主体条件，在此衬托下，“法律规定的机关”的意义显得更加的扑朔迷离。

（二）对社会组织的资格范围限定得过小

《环境保护法》新修订的其中一个亮点便是赋予了社会组织进行公益诉讼的权利且对社会组织规定了具体的自身需要满足的条件。一是依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；二是专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。但是根据新华网的报道，2014年的统计数据显示在当时我国满足此条件的社会组织也仅仅有300余个，其中由官方设立的社会组织占据了相当一部分，其余的则主要由民间环保组织组成。虽然至今经过了三年的发展，但是现实条件下，经过了三年的时间并不意味着能将满足条件的社会组织的数量大幅度提高，因此现如今能符合我国规定条件的社会组织相对较少。

同时，结合，中华环保联合会的调查报告显示的：只有30%的环保组织表示环境公益诉讼是他们组织的首先选择的维权手段，以及，2016年7月27日最高人民法院发布的《中国环境资源审判》（白皮书）中的内容“自 2015年1月新环境保护法施行至2016年6月，全国法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼一审案件93件”两个事实可知，虽然我国需要进行环境公益诉讼的事件很多，但是有意愿进行公益诉讼的社会组织却很少，而在这样的情况下，我们还对这些社会组织的原告资格进行限定，更是缩小了可以进行起诉的社会组织的数量。

（三）社会组织在起诉时或面临经济问题

社会组织进行公益诉讼这一行为，本身就比较困难，官办的社会组织虽然或许有的在法律人才以及资金上有优势，但是此时毋庸置疑，他们需要考虑到在人情社会中“惹麻烦”的情况；而民间环保组织，实际上光只在资金上，就已经够大部分头疼了。据中华环保联合会调查，我国有76.1%的民间环保组织没有固定的经费来源，在这样的情况下，又有什么资金来支撑社会组织进行起诉呢？在进行严格要求的同时，却没有考虑到社会组织自身进行诉讼时存在的困难，没有相应的能够减轻其负担的诉讼制度，让很多社会组织对环境公益诉讼行为望而却步。

二、公益诉讼主体困难的破解

此前已探究过在新《环境保护法》中规定的主体或将面临的困难与问题，事实上有困难才是正常的，没有任何的制度在刚开始建立时就是可以完美适用的。当然，这些困难和问题也并不是就无法破解，只要我们一步一步去解决这些问题，最终环境公益诉讼这一公众有序参与环境保护的形式自然也就会逐步的发展起来。那么要解决这些问题，笔者认为至少需要从以下几个方面着手：

（一） 明确“法律规定的机关”范围

如今学界主要存在的观点是，所涉及的“法律机关”，应当将其限制为类似于《海洋环境保护法》第八十九条规定的“行使海洋环境监督管理权的部门”这一类主体，即，将范围限定在“行使环境监督管理权的部门”，如海洋行政主管部门、林业主管部门等，除此之外的其他部门都无权进行起诉。

在此种观点中，将该些机关进行了限制，虽然这些部门所具备的专业人员以及专业知识更能保障起诉过程的简洁性、取证过程的准确性，但是笔者认为若是将其限定至如此小的范围之内，毫无疑问将会大大增加这些部门的工作量，同时也会极大的去限制公权机关通过公益诉讼的手段维护公共利益、国家利益的积极性，将其如此限定实际上并不符合我们公益诉讼的根本需要；而同时，笔者认为维护公共利益是检察制度的目的所在，虽然在法律规定中并没有直接赋予检察机关进行环境公益诉讼的权利，但是我国的检查机关作为专门的法律监督机关，在进行公益诉讼的过程中是无论如何都会参与进去的，而“环境公益诉讼涉及公共利益，由检察机关提起环境公益訴讼，意味着检察职能的扩展，这是现代法制社会的必由之路”①。 所以，从整体上来说，笔者认为在“行使环境监督管理权”的部门的基础上可加上检察机关，以更好的维护公共利益。

（二）扩大作为原告的社会组织的主体范围

在上文中已经提到了《环境保护法》中对能进行诉讼的社会组织的详细规定，我们可以理解这样严格的规定的制定是为了避免出现滥诉以及不正当市场竞争的情况，但是同时，我们也可以看到，在原本有意愿去进行起诉的社会组织就偏少的情况下（仅30%的社会组织直接表明愿意进行环境公益诉讼），若还在这样的基础上来限定多个条件，毫无疑问会更加降低社会组织参与诉讼的积极性，减少能进行环境公益诉讼的社会组织数量，也由此直接导致了目前的需要进行解决的环境法律问题和真正得到解决的环境法律问题有了极大的不平衡性。endprint

因此，笔者认为，应当要扩大作为原告的社会组织的主体范围。将原本进行的两点限定，“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”以及“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”，减少为一点限定即“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”，在这样的限定下，不仅仅让滥诉的情况得到了控制，也适当的扩大了能作为原告的社会组织数量。

（三） 引入“败诉方负担”原则，建立专项资金

众所周知，环境公益诉讼是一个带有集体性质的诉讼，而公众常常会存在“理性冷漠”的情况，即“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”②。就好似“各扫门前雪”一般，大家可能没有激情去为公共利益付出，所以直接导致，关注的人多，行为的人少，因此，此时需要采取措施对公众进行激励，而体现在制度上，便是目前許多地区在进行探索的“钱从哪儿来”的问题。

针对“钱从哪儿来”的问题，目前各地探索的模式不同，但笔者认为较为优势的两种模式，分别为建立专项基金和“败诉方负担”原则。

首先，建立专项资金，是由国家建立支持环保组织提起公益诉讼的资金使用制度，将必需的调查、鉴定等费用纳入支持范围，同时，对该资金的使用应当设立严格的申请与审核程序。

其次，“败诉方负担”原则，即诉讼费用仍然是由当事人负担，但是在诉讼中败诉的当事人不止是要承担自己的诉讼费用，还要承担对方的诉讼费用。“败诉方负担”原则起源于美国，但是我国的此原则与美国的有所不同，我国的此原则所涉及的诉讼费用，并不包括律师费用，因此，从某个程度上来所，这个制度还有利于减少滥诉的情况，因为它要求原告仔细考虑案件的胜率，谨慎做出起诉的决定。

三、应严肃对待公民个人在此类案件中能否担任原告身份的问题

在环境公益诉讼中，我国法律明确规定的诉讼主体为“法律规定的机关和有关组织”两类，于是引发了学界针对于公民个人是否可以成为此类诉讼主体的问题的激烈讨论，“首先，违法行为最容易由直接受其影响的人发现；其次，比起背着预算包袱的政府行政机关 ，更多情况下是私人较易提起诉讼”③。此外，也有学者认为，既然环境公益诉讼维护的是公共利益，那么就应该是人人都可以起诉侵害环境的违法行为，也因此，许多学者认为应当在司法实践中，扩大诉讼主体范围，将公民作为原告，这样就可以最大限度的发挥公众参与的力量保护。

但是笔者认为，至少在目前，公民个人并不适合成为此类诉讼的主体。

首先，在这之前我国并没有相关的公益诉讼立法，公益诉讼作为西方的一种典型诉讼制度，在我国施行时还存在着许多的隐患，也就是说，在现在的情况下，我国公益诉讼制度还需要进一步的完善。

其次，结合目前我国公民素质层次不齐的现状，以及为了避免出现浪费诉讼资源和滥诉的情况，在目前，最好还是将诉讼主体进行限制以避免出现更复杂的情况，并且，诉讼主体资格的放宽，并不等于是对环境公益诉讼的促进，笔者比较赞同在公益诉讼制度在我国已相对完善后，再将公民作为此类诉讼的主体。

新《环境保护法》的实施、环境公益诉讼制度的建立堪称我国法制历史上的一个重要里程碑，但是不可否认，由于立法技术的不足与实践经验的缺乏，我国现今的环境公益诉讼制度还存在缺陷，环境公益诉讼的主体也必定需要在其后进行更细致的规定，而我们也期待着立法者能为此做出更大的努力。

注释：

①[日]田中英夫、竹内昭夫.私人在法实现中的作用//梁慧星主编.为权利而斗争.中国法制出版社.2000.383.

②陈桂明.检察机关应当介入公益诉讼案件.人民检察.2005，7（上）.

③[美]奥尔森著.陈郁子译.集体行动的逻择.上海人民出版杜.1995.1.endprint