论农村集体经济组织收益分配纠纷的司法救济：重庆例证

曹晓锐

论农村集体经济组织收益分配纠纷的司法救济：重庆例证

曹晓锐

在国家大力发展农村经济，减轻农民负担，提高农民生活水平的政策背景下，如何妥善解决农村集体经济组织收益分配矛盾纠纷是直接影响村民成员生存权益和农村经济发展、社会稳定的重要现实问题。由于缺乏具体细化的法律、法规规范，现行司法救济制度存在缺陷，救济效果并不理想，其中最为突出的是成员资格认定、分配程序合法性审查等问题。故应从树立正确的裁判理念入手，通过明确成员资格认定标准、统一分配程序司法审查模式、建立以收益性质区分为基础的适当性判断规则等多方面的机制创新，逐步实现司法救济制度的完善。

农村集体经济组织 收益分配 司法救济 法治建设

近年来，我国经济高速发展和城乡统筹工作的全面展开带动了农村城镇化建设的加快推进，农村集体经济组织作为农村集体土地所有权的载体，因集体土地出租、被征收等产生的收益大幅增长，但随之而来的是农村集体经济组织内部因收益分配引发的矛盾急速加剧。重庆虽然作为直辖市，但大城市、大农村的城市格局特点突出，农村经济发展过程中仍然存在大量的矛盾纠纷亟待消解，其中农村集体经济组织收益分配纠纷已经成为影响农村经济稳定发展的重要因素之一。[1]长期以来在大部分农村地区，农村集体经济组织基本处于虚化状态，与村民委员会“一套班子、两块牌子”，混同管理的现象突出，单单依靠农村集体经济组织自身难以妥善化解分配中的矛盾纠纷，而村民自治制度又使基层人民政府难以充分发挥行政干预措施的作用[2]，由此造成大量的分配矛盾纠纷需要司法救济手段的介入。从依法治国的基本方略和司法本质属性看，通过司法救济方式对农村集体经济收益分配纠纷中的合法权益进行救济，化解矛盾纠纷，不仅是“司法最终解决”原则的体现亦是权利保护的必要途径。因此，实有必要对农村集体经济组织收益分配纠纷的司法救济制度进行深入分析，以期进一步完善纠纷解决机制，充分维护广大农民的合法权益，保障农村社会的稳定和促进农村经济的良性发展。

一、司法救济现状及效果

从农村集体经济组织收益分配纠纷司法救济的整体形势看，以重庆地区为例，重庆法院系统2013年1月至2017年7月共受理涉及农村集体经济组织的包括土地承包、收益分配纠纷等各类民事一审案件2706件，其中承包地征收补偿费用分配纠纷案件比重最大，共1530件，占57%；土地承包经营权纠纷的案件1006件，占37%，土地承包经营权确认纠纷和土地承包经营权继承纠纷案件170件，占6%①该数据来源于重庆市高级人民法院案件管理数据系统。。（见图一）

由此可以看出，因承包地征收补偿费用分配产生的矛盾纠纷仍然是农村集体经济组织与成员面临的最为突出的矛盾纠纷。

另从司法救济效果看，重庆法院系统2013年1月至2017年7月共受理2372件涉农信访 （包括来信、来访）案件，办结 2045件。（见图二）

由此可以看出，尽管已经将大部分收益分配纠纷纳入法院司法救济渠道进行调整，但司法救济的效果仍不理想，当事人对裁判结果不满意程度仍然较高，当法律救济途径穷尽时，当事人便开始通过信访、上访的方式表达诉求，而且往往因为利益诉求得不到主张而采取过激的违法、犯罪等极端行为向司法部门、政府和社会施压，严重影响社会秩序。

图一 涉农集体经济组织收益分配案件类型分布

图二 涉农信访收结案对比

二、现行司法救济制度的问题分析

从上述分析的司法救济现状及效果可以看出，现行的司法救济制度仍未能充分发挥司法裁判定纷止争、化解矛盾的职能作用。要深入分析制度本身的缺陷或运行过程中存在的问题，首先应充分了解司法救济制度要解决的问题根本，也即是这类纠纷当事人所争议的矛盾焦点。为此，笔者从重庆法院近五年审结的承包地征收补偿费用分配纠纷案件中，随机从五个中级人民法院各抽取了16个案件，共计80个案件作为样本进行分析。经分析统计，其中涉及农村集体经济组织成员资格认定问题的案件数量最大有36件①当然在这类案件中，当事人并不直接以要求确认成员资格为诉讼标的，多数是以要求参与分配集体收益作为请求，上述统计数据是通过对案件查明的纠纷产生原因为依据。对上述36个案件进一步细分，其中涉及因婚姻关系造成户籍变动而被拒绝参与分配的有6件，涉及小城镇落户而外迁户口的有21件，涉及政策性轮换工的有3件，涉及服刑人员和外出务工人员等特殊个体原因的有6件。，涉及要求认定分配方案无效和确认分配违反法定程序问题的有17件，涉及村委会非法截流收益和村委会管理人员违规分配问题（可以归结为分配主体的问题）的有9件，涉及分配对象错误等问题的有7件②这类案件主要是因村委员发放集体收益款给农户家庭中的某一成员，而该成员将其据为己有，其他家庭成员因此而提起诉讼要求在家庭内进行分配的案件。，涉及村组间对收益归属发生争议的有6件，涉及其他原因的有5件。（见图三）

图三 涉农集体经济组织、收益分配案件诉求类型分布

图四 涉农集体经济组织、收益分配案件处理情况

上述分析样本可从点到面映射整个农村集体经济组织收益分配矛盾纠纷的实质冲突。不难看出，目前农村集体经济组织收益分配纠纷矛盾最突出的争议焦点包括分配主体及成员资格认定问题③2009年重庆市法院系统专门针对成员资格问题开展调研，并形成了关于农村集体经济组织成员资格认定的会议纪要，其背景原因正是重庆市永川区发生的一起成员资格认定引起的分配纠纷案件。、分配方案及分配程序问题。由于具有操作性的法律规范缺失，司法实践中对于上述争议问题的处理从受理案件到作出裁判均呈现出较为严重人为趋向，裁判情况较为混乱，甚至同一地区各法院对同一类案件的尺度标准都把握不一，损伤了司法权威，影响了司法救济的效果。笔者对上述80个案件的实体处理情况进行了分析：80个案件中作出实体判决的有69件，通过调解结案的7件，作出不予受理裁定的3件，当事人自动撤诉的1件。（见图四）

可以看出仍有小部分案件被挡在司法救济的大门之外，但值得一提的是，近年来从最高人民法院到地方各级法院对农村集体经济组织收益分配案件均给予了相当重视，可诉性问题已经得到普遍的认同。但认真审视现行司法救济制度，不难发现其中仍存在一定的不足。主要有以下三个方面：

一是案件受理范围仍未形成清晰统一的认识。例如，上述案件中有6件案件是针对整体分配数额提出的，即农村集体经济组织获得征地补偿费后，除部分留存外，其他决定用于分配的补偿费数额，其中有2件被法院裁定不予受理，另外4件案件由法院受理并作出实体判决，虽然最终获受理的4件案件裁判结果均为驳回诉讼请求，但可以看出不同法院在同类案件是否受理的问题上认识并不统一，在立案登记制下该类案件仍未有清晰明确的受理标准。

二是农村集体经济组织成员资格认定标准迥异。上述案件中有4个案件所涉及的当事人成员资格认定情形基本相同①该4个案件当事人均属于因在城市近郊的乡镇购买了房屋，从而将户口迁出并离开原村社居住，但农村土地仍未退回的情形。，但其中两个法院主张了当事人的诉讼请求，而另两个法院则驳回了当事人的诉讼请求。由此可以看出，在立法未能提供统一标准的前提下，法院对于集体成员资格认定方法不一，主要是对多重因素衡量的取舍方法不一致，因而出现在相同的情形下得出不一样结论的情形，裁判结果往往难以达到使当事人 “息诉服判”的效果。

三是对村民民主议定事项的审查深度把握不一。上述案件中有6件是直接针对分配方案提起的诉讼，裁判结果是5件驳回当事人的诉讼请求，有1件是通过调解方式结案。分析其中原因，主要是司法实践中对于村民自治事项审查程度界限把握较为困难，由于村民自治制度的特殊性，司法权力过度扩张可能侵犯村民的自治权，而司法仅作形式或程序审查，又往往难以维护少数人的合法权益。

三、司法救济制度的完善

农村集体经济组织收益分配中的冲突矛盾纷繁复杂，要妥善化解矛盾，实现分配正义，保护农村集体经济组织成员的合法权益，促进农村经济的稳定发展，逐步完善司法救济制度势在必行。

（一）树立正确的司法裁判理念

正确的司法裁判理念是确保对各种纠纷的处理不偏离核心价值目标的关键，这也是司法救济制度完善的核心要义。农村集体经济组织收益分配法律机制是整个农村法制的重要组成部分，司法裁判理念应从更为宏观的视角出发，才能确保其与农村法治进程轨道同步运行。

1.服务发展理念

农村集体经济组织收益分配在社会转型新形势下，呈现出新的特点和新的司法需求，这就要求赋予司法职能新内涵。对司法职能定位的审视，应着眼于有效促进农村经济的稳定发展，要转变只治标的单一纠纷解决机制，充分发挥司法能动性，通过司法救济手段的介入，重新激活农村集体经济组织的主体作用，规范农村集体经济组织的内部治理结构，推动农村集体经济组织作为集体所有权载体的综合职能运用，让法治成为填补农村社会治理方式与治理结构空白的不二选择。

2.支持创新理念

司法应树立支持创新的理念，对合乎事物发展规律，符合稳定农村生产关系及发挥土地最大效益的收益分配改革创新应给予司法支持，保障创新成果。既要充分发挥司法的引导矫正作用，也要把握好司法权与村民自治权的边界，对于农村集体经济组织在收益分配方式等方面的创新举措，在不违反法律禁止性规定的情形下，要充分尊重全体成员的意思表达，不搞“一刀切”，破除机械、条文主义的不利影响，利用司法裁判的公示权威鼓励机制创新，激发农村集体经济组织的创新活力，为收益分配改革创新营造宽松的司法氛围。

3.保障民生理念

农村集体经济组织收益分配涉及农民基本生存保障，收益分配制度如何变革和运行都要以保障农民基本生存需要为前提。司法救济作为权利保障的最后屏障，更应坚持以保障农村集体经济组织成员生存权为重要指引。要不断审视最终的司法裁判能否有效维护成员的合法权益，是否有利于成员的生存发展。在维护集体利益的同时，决不能忽视成员个体利益的保护，在依法的前提下要合理平衡集体与个体之间的利益冲突，要把将实现分配正义与保护成员生存利益作为重要价值取向。[3]

4.促进和谐理念

司法救济对农村集体经济组织收益分配的调整必然触及深层次的农村社会问题，而和谐则是衡量司法救济效果的重要标准。树立和谐司法理念，摒弃个案思维，强调法律效果与社会效果的统一，充分立足于全局、长远的稳定发展观，建立完善普遍适用的裁判规则，引导农村集体经济组织及其成员在利益分配过程中自觉遵法、守法；把权利保护和维护农村经济发展秩序、社会稳定结合起来，通过发挥司法多方面的职能作用，充分利用多元化纠纷化解机制等有效手段将收益分配矛盾隐患消解在源头，切实为农村经济发展营造健康和谐、秩序井然、各得其所的外部环境。

（二）明确受案范围和诉讼主体

农村集体经济组织收益分配纠纷司法救济制度完善首先应解决的具体问题就是起诉与受理的问题。虽然根据民法理论，农村集体经济组织收益分配纠纷在性质上属于财产侵权纠纷，人民法院应当受理，但相关法律和司法解释涉及农村集体经济组织收益分配的各类纠纷受理问题的规定却经历了冲突、反复的过程，至今仍未形成统一明确的意见。目前，由于农村集体经济组织收益分配纠纷的突显，矛盾冲突对农村秩序、经济发展的冲击巨大，将其纳入司法救济范畴的必要性和紧迫性，无论是在学界还是理论界都已形成共识。要使这种共识外化成普遍适用的诉讼规则，则需要进一步加强对该类纠纷复杂性的认识，进行客观定性，以此确定是否纳入司法救济范畴。

1.实行区分受理

虽然强调将纠纷纳入法治化轨道解决，但绝不是大包大揽，要把握好司法权行使的界限。实行区分受理其核心就是要将村民自治权与司法权的界限清晰划分，司法救济的手不能越过村民自治权的行使领域。事实上，农村集体经济组织收益分配涉及的问题核心，简而言之，主要是“分不分”、“分多少”“分给谁”、“怎么分”四个方面的问题。“分不分”、“分多少”即土地补偿费等集体收益是否在集体经济组织成员内部进行分配，以及拿多少数额来进行分配的问题。这两类问题是农村集体经济组织基于自身经济发展的考虑，符合集体成员的整体利益，对成员权利而言，这种分配结果对每个成员而言是平等、公平的，并不侵犯个人的成员权，属于村民自治范畴中对其他权利无影响的事项，司法权一旦介入干涉即可能妨碍村民自治权的行使，故笔者认为基于些类纠纷提起的诉讼，法院应不予受理。而“分给谁”、“怎么分”即是在已经决定分配的前提下，集体经济组织决定在哪些人之间进行分配，在这些人之间每个人具体分多少份额的问题。这两类问题涉及个体成员权利的保护，成员一旦被排除在分配范围外或与其他人分配份额不平等时，其切身利益将受到损害，故应赋予其通过司法途径寻求救济的权利，由此提起的诉讼符合人民法院受理案件的原则，且对村民自治权并无影响，人民法院应当依法受理。当然为避免上述受理原则在实践中被变相操作，制度完善过程中还应尽可能对上述纠纷类型进行细化①比如：重庆市高级人民法院就通过规范性文件的方式对集体经济组织收益分配纠纷的受理范围进行了较为详尽的规定，规定了因土地补偿费分配、土地流转收益分配、因其他集体财产征收或经营产生的收益分配、因安置补助费、地上附着物和青苗补偿费分配发生的纠纷，应予受理。而农村集体经济组织收益中属于全体集体经济组织成员共同所有的部分 （如土地补偿费等），其是否用于分配以及用于分配的具体数额，属于村民自治的范畴，由此发生的纠纷，以及安置补助费、地上附着物和青苗补偿费由政府直接发放给个人的，或者安置补助费由政府统筹用于缴纳被征地农转非人员社会保障费用所产生的纠纷等不予受理。。

2.以分配实施主体确定诉讼主体

诉讼受理问题中还涉及诉讼主体即被告如何确定的问题，这也是实践中极具有争议的，而且司法实践中也存在不同的做法。诉讼主体的确定是司法救济中的重要程序问题，应在司法救济制度完善过程中予以明确。笔者以为，关于农村集体经济组织收益分配纠纷之诉的主体，原告应是提起诉讼的自然人、法人或其他组织，但被告不能一概限定为农村集体经济组织。这主要涉及两个问题，一是有的地方农村集体经济组织完全虚化，不仅职能虚化，而且可能没有具体的组织形式，不具备诉讼行为能力；二是村委会代行农村集体经济组织职能的情形较为普遍，村委会甚至掌握了集体资产的决定和分配权，故此，根据权利义务对等关系，应确定由具体组织实施分配的组织作为被告较为恰当，并按照权责相统一的原则，由其承担相应的法律责任。

（三）建立规范、统一的实体裁判标准

裁判标准是进行实体处理的依据，而实体裁判结果将直接影响司法救济最终的利益平衡状况，因此完善司法救济制度的核心之一应是确立实体裁判标准。农村集体经济组织收益分配纠纷的实体裁判标准是指案件审理过程中确定讼争的收益分配问题是否需要司法调整的判断准则。实践中，由于对集体收益如何分配把握不一，造成实体裁判结果的地域性差异，影响司法权威。

1.规范成员资格认定标准

成员资格的认定问题是收益分配纠纷中最为突出的矛盾焦点。其核心是成员资格认定的参考要素问题。理论界和实务界对此存在认识上的差异，形成了从单一到复合认定标准的多种学说。单一型认定标准是将村民户籍作为唯一认定依据。[4]而复合型认定标准又存在多种标准，比如以户籍和权利义务、户籍和生活居住情况[5]、户籍与生活来源[6]等。纵观我国现行法律制度，没有任何一部法律法规或司法解释给出了关于成员资格认定标准的明确答案。最高人民法院到地方各级法院虽然试图从司法实践中确立资格认定的标准，但囿于该问题事关农民基本权利，最终应由正式立法程序予以解决，且司法部门指导意见不具有法律位阶的普遍规范效力等原因，始终未能有效解决。笔者认为，基于我国农村集体经济组织的自然共同体特征，应以 “户籍、长期固定的生产和生活关系、生活保障来源”三重要素作为成员资格认定的核心依据。首先，是否与农村集体经济组织形成了较为固定的生产、生活关系，是个体与农村集体经济组织间联系最直接客观的表现。一方面符合农民以地缘和血缘为基础固定聚居形成村落的一般自然规律。另一方面，从农村普遍意识看，只有当某人生产居住在集体组织土地范围才可能被认可为成员，而脱离集体生产、生活居住区域的个人其成员身份将被否定。其次，是否以集体土地作为基本生活保障来源，是个体与农村集体经济组织最核心的内在联系，是成员权利内容最基本的指向，甚至可以说土地是成员资格认定的前提。第三，是否已依法登记为该组织所在地常住农业户口，既是效率的体现亦是具体实践的需要。虽然户籍作为唯一认定标准确存在缺陷，但亦不能完全否定其在成员资格认定中的作用。目前诸多认定标准认定的因素中很多需要主观判断，实践操作性较差，而户籍作为认定依据则显得较为直观、明确、方便易查。户籍标准曾在实践中被长期应用，短时期内将其抛弃难以彻底改变传统观念和现行制度的束缚，因此，户籍标准仍有其不可替代、不可否定的重要价值。

2.统一分配程序的司法审查模式

对民主议定程序的分配方案进行司法审查，可以有效地防止在集体资产分配过程中，部分人借民主议定的幌子，肆意侵害个别人的财产权益，导致分配的实质不公，引起矛盾和纠纷，也符合《村民组织法》、《物权法》的规定。故此在司法救济制度的完善过程中，应明确司法机关对村民民主议定程序合法性的司法审查权，同时规范民主议定程序的司法介入程度和司法处置方式。民主议定程序进行司法审查，主要从民主议定的程序和内容是否合法进行审查；司法裁判方式上可以作出宣布无效或者是否撤销的裁决。为了充分尊重农村集体经济组织的自治权利，同时着眼于发挥司法对矛盾纠纷的缓冲作用，可以考虑建立“两次诉讼”程序对“分配方案”提起的诉讼进行规范，即是说当事人基于民主议定分配方案侵犯其财产权益提起诉讼的，司法机关经审查发现应确认民主议定的程序或内容违法的，可以判决对民主议定的分配方案予以撤销或者宣布无效。农村集体经济组织可以在撤销或宣布无效后重新作出处理，若仍未变更原处理决定当事人又起诉的，人民法院再径行作出确认判决或判令支付、赔偿。

3.建立以收益性质区分为基础的适当性判断规则

裁判者如何判断收益分配是否恰当是司法实践无法回避的难题，对于纳入分配范围的收益该如何分不仅是此类纠纷中争议最为突出的问题，也是司法裁判标准掌握最为混乱的。在过去实践中，很多地方政府进行补偿采取的方法是对土地补偿费和安置补偿费实行两费合一，并没有按照《土地管理法》等进行区分，导致财产性质不明确，农村集体经济组织往往将安置费与其他费用按照民主议定程序纳入分配，侵犯了被安置成员的财产权益，由此产生纠纷，人民法院在受理时是按民事还是行政纠纷定性困难，而且实体裁判结果既有支持也有驳回诉讼请求的。基于上述问题，笔者以为，可以建立以收益性质区分为基础的适当性判断规则，即是指对于供分配的收益首先应根据其来源性质进行区分，然后再确定应如何合理分配。农村集体经济组织的收益各组成部分其产生原因和性质有所不同，故而其分配方式、方法也应体现不同，归纳起来就是“资金切块，区分性质，对应不同主体”。比如，对于因土地补偿收益分配产生的纠纷，在对分配方案适当性审查时首先应当对土地补偿收益进行区分，区分出土地补偿费和劳动力安置补助费。对于劳动力安置补助费，由于其是直接针对成员的安置补助费用，故不应纳入集体资产进行统一调配，应该按照补偿标准确定的数额分配给各个成员。而对于土地补偿费，应当进一步区分为对土地所有权的补偿和对承包经营权的补偿，要充分考虑实际取得承包地的集体经济组织成员的合法权益。比如：根据《物权法》规定，土地承包经营权属于用益物权，因每轮土地承包期限一般为30年，在土地被征收时，承包期限可能尚未届满，如只经营了10年就被征收，则承包期尚余20年，这必将导致剩余承包期限内享有承包经营权的组织成员用益物权的丧失。[7]因此分配时应考虑将土地补偿费的一部分单独用作对现有承包经营权人用益物权丧失的补偿，剩余部分才纳入集体统一分配的范畴，实践中有的地方采用 “人地各半”的分配方式即体现了对土地补偿费进行再区分的思想。总而言之，在司法审查过程中只有通过对收益性质的细致区分，综合考虑集体以及不同成员间的权益关系，才能作出对分配结果是否需要司法调整的科学合理判断，最终实现分配正义的司法目标。

完善农村集体经济组织收益分配纠纷司法救济制度不仅在于通过制度设计实现其自身运作机制的内发性补缺，也在于充分利用司法救济作为分配秩序调控的“最后一道屏障”，促进收益分配法律机制最终价值目标的实现，[8]而且当自身制度完善受主观因素制约进程缓慢时，完善司法救济制度则更具有直接性、效率性，更能体现对个体权利保护的现实意义，同时还可以通过司法实践提供有益的制度改革经验，甚至还可以“倒逼”运行机制的立法完善。

[1]佟丽华：《中国农村法治热点问题研究》，法律出版社，2010年，第16页

[2]潘嘉玮 周贤日：《村民自治与行政权的冲突》，中国人民大学出版社，2004年，第93页

[3]向玉乔：《分配正义》，中国社会科学出版社，2014年，第75页

[4]孟勤国：《物权法如何保护集体财产》，《法学》2006年第1期，第72页

[5]吴兴国：《集体组织成员资格及成员权研究》，《法学杂志》2006年第 3期，第37页

[6]韩松：《论成员集体与集体成员——集体所有权的主体》，《法学》2005年第 8期，第 46页

[7]梁慧星 陈华彬：《物权法》（第四版），法律出版社，2007年，第143页

[8]黄朝明等：《征地收益分配研究》，中国农业科学技术出版社，2008年，第192页

On Judicial Remedy of the Income Distribution Disputes in Rural Collective Economic Organizations：A Case of Chongqing

Cao Xiaorui

The state is now developing rural economy,reducing peasants’ burdens and improveing peasants’ living standards,in such context,the proper handling of the income distribution disputes in rural collective economic organizations will have great effect on survival rights of the peasants and the economic development and social stability in rural areas.The judical remedial system is not so efficient for lack of concrete and specified laws and regulations.The most striking conflicts thus arising are such problems on the recognition of the membership and the distribution procedures.It is of great importance to perfect the judicial remedial system through mechanism innovation from following aspects:establishment of a correct judical concept,formulation of a transparent standard of membership recognition,unification of judical review model on income distribution and the appropriate adjudication rules based the distinction between the nature of income.

rural collective economic organizations,income distribution,judicial remedy,rule of law construction

西南政法大学经济法学院 重庆 401120