美国非政府组织的发展对改善政府“信任危机”的重要影响

朱玳萱　曾宇青

摘 要 从美国经验看，非政府组织的蓬勃发展，其影响是正反两方面的。一方面，他们能与庞大的政府和企业抗衡，形成了“政府-企业-市民”力量新均衡，可能会向政府发难；另一方面，处理得当，他们会成为挽救政府信任危机，推进企业诚信的重要力量。

关键词 非政府组织 美国 信任

作者简介：朱玳萱，深圳市委党校讲师；曾宇青，深圳市委党校研究员（正高）。

中图分类号：D7712 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.209

中国共产党的十八届三中全会《决定》提出，要“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。” 这是党中央与时俱进，借鉴世界文明發展的先进经验，结合中国实际，实时提出创新社会治理体制，加强社会建设的重要改革。十八届三中全会以来，我国的社会组织发展显著，并日益发挥重要作用。

然而，地方政府在实际推动社会组织发展的过程中，依然盲点重重。以深圳为例，深圳的社会组织发展状况在全国处于领先地位。即便如此，2015年某区委区政府依然寻求以课题或授课的方式助其解决如何发挥社会组织作用，推动服务型、创新型、效率型政府建设的难题。该区2014年已经请某国内著名高校作了关于发展社会组织的实施办法的课题，并于2015年发1号文要求下属各部门切实落实，但各部门纷纷反映不知如何落实。

本文以案例剖析方式，结合美国实际，描述和分析美国政府利用非政府组织发展改善民众对政府的“信任危机”。同时也展示了处理好非政府组织与政府关系对巩固政权的重要意义。

本文中的“非政府组织”，是一个较宽泛的概念，包括非营利组织、结社等。是政府、企业外的第三方力量。

一、案例：吉布斯成立“爱之运河家长联盟”

洛依斯·吉布斯是一位有两个孩子的家庭妇女，1974年她随着丈夫搬到位于尼亚加拉瀑布附近的“爱之运河”（Love Canal）社区居住。她用抵押贷款购买的独立洋房，周围绿树环绕，两个孩子在走不了几步远的学校上学。这简直是许多人的“美国梦”。可是不久，吉布斯的儿子和女儿皆不幸患上了气喘症、癫痫症和罕见的血液病等一系列疑难杂症。直到1978年一家报纸披露了一则消息，猜测发生在“爱之运河”社区的高发疾病与其地下填埋物为危险化学品相关。至此，吉布斯明白了“究竟发生了什么事”。她希望社区的教育机构能正视问题，将高危地区的小学关闭，但遭到了拒绝；她又试图与当地的官员接触，说服他们关闭学校，依然无果。于是她在邻里作宣传，成立了名叫“爱之运河家长联盟”的基层环保小组。联盟跟政府作了不少交涉，可是政府不断地告知他们：他们生活的社区很安全。联盟的成员恼火了，他们选在一个适当的时机，将两位从国家环保局返回的地方官员包围，并将两人当作谈判的人质扣押长达5小时。这些联盟成员，都是的都是安分守己、按章纳税的普通公民。最终，在遍布全国的基层社区环保组织的施压和声援下，联邦政府终于意识到问题的严重性并同意支付1700万美元作为疏散“爱之运河”社区居民的基金。对于“始作俑者”的化工厂，美国司法部也着手调查并责成其支付大比罚金，并采取措施，防止污染物的扩散。此事结束后，吉布斯意识到了团队和组合的重要性，她成立了名为“清理议会”的非政府组织，用“爱之运河”总结的经验帮助国内的其它社区。“清理议会”先后与国内5000个地方环保组织一起工作过。这些组织小的只有50个成员，大的超过1000人。他们的诉求包括：阻止土地侵占；阻止焚化炉的使用；要求堵住将污染物放到自己的园子里；等等。

二、“政府-企业-市民”形成“新均衡”推动政府改革

案例中，利益相关人主要有三方：政府-化工厂-吉布斯（见图1）。

图1：吉布斯力量太小，未能形成“政府-企业-居民”均衡

上图可见，面对庞大的政府，庞大的企业，吉布斯的力量非常弱小。吉布斯最初没有依靠“结社”。由于个人力量有限，不能推动庞大的政府解决问题。于是吉布斯成立了“爱之运河家长联盟”。联盟实质是非政府组织，而且还获得了遍布全国的上千个非政府组织的支持，其力量强大。形成“政府-企业-居民”均衡（见图2），使政府不敢偏袒企业，诚信“裁判”，企业不敢胡作非为，诚信经营。

三、西方政府曾普遍遭遇信任危机

吉布斯案例表明，对于政府的不作为，民众最终以非法“拘禁”的方式表达不信任。

图2：形成“政府-企业-居民”新均衡

上世纪六十年代以来，西方各国政府普遍遭遇信任危机，美国尤其如此。主要原因在于：经济高速发展的负面影响日益呈现，污染、安全、卫生、住房、社会保障、公共交通等等问题严重。政府面对这些问题常常束手无策，以至于美国《时代》周刊封面：政府死亡了吗？美国历年的民意调查显示，民众对政府的信任度逐年下降。“1964年的民意调查显示有3/4的美国公众信任美国联邦政府，而1995年同样的民意调查则显示只有1/4的美国公众信任联邦政府”。 西欧国家也是如此，意大利曾连续做过25次的民意调查（1973-1991），超过70%的意大利人对现有制度存疑，表示不信任。

吉布斯最初是信任政府的。她不断地向政府反映问题。迫使她采取过急行动的，首先是她自己面临生存危机，其次是政府没有解决她面临的生存问题。而这种状况在当时的西方社会普遍存在。

四、非政府组织的发展是全球性的潮流

越来越多的美国市民如吉布斯一样，日益认识到对于关乎他们生活质量的公共政策的制定与执行等事宜，他们是有影响力的。因此，他们也尝试性的寻求在公共政策制定中的话语权。比如，但凡有社区居民对生活某方面觉得不甚满意，便可将有相同诉求的居民聚集起来，注册成立一个非政府组织或非营利组织，以之增强自身说话的分量。其结果是，美国的非政府组织如雨后春笋般崛起，事业得到了蓬勃发展。目前，美国非政府组织共有100万个左右，遍布美国大小城市的社区内。 这样的一种发展逻辑，正如美国约翰·霍布金斯大学公共政策研究所所长莱斯特·萨拉蒙所指出的那样：“非政府组织最重要的发展动力之一，是来自基层自发形成的一种愿望，即普通民众希望并决心将某些事务的决定权掌握在自己手中以改变自己的状态和寻求基本权利。”上世纪70年代起，西方社会的民间就相继爆发出各类抵制官僚和官僚行为的运动，如要求更多地控制城市发展和公共服务的社区运动，如要求进一步控制社会福利系统的福利权力运动，要求让个人对自己的健康有更大控制权的全面健康运动等。 这些自发的运动后来迫使地方政府开始正视来自民间的力量，并对其作出反应。这股力量逐渐把公共服务的所有权和管理权从政府官员和专业人士手中转到社区的普通民众手中，实行社区自我服务、自我管理。 如由社区志愿者调解日常争端；志愿者回收废旧物品，或提供医疗保健；教会负责安置难民；工人参与职工训练计划；社区成立开发公司开发低廉住宅；家长代表、社区代表和教师代表共同管理公立学校等。endprint

另一方面，非政府组织的发展已经获得各国政府的充分肯定。吉布斯案例，就表现出了非政府组织具有纠正社会不公，保护市民合法权益的作用。由于认识到非政府组织可用，政府逐步将部分公共服务交给各类非政府组织（民营组织、中介组织、志愿者组织等）来承担，而政府仅需把控好公共服务政策的方向，并为服务提供必要的保障即可。如此，既减轻了政府负担，推动政府提高效率，又促进了非政府组织的兴旺。目前，美国一些州政府鼓励各类非政府组织参与福利事业，并尝试性的把传统上意义上属于政府行为的活动也开放给社会，如消防、垃圾收运、社会治安管理等。

五、把发挥非政府组织的作用作为建设效率政府的有机组成部分

非政府组织的发展推动美国社会民主建设进入了新阶段即新公民参与运动兴起。政府把公民参与作为公共管理的有机组成部分而纳入公共管理体系中。这主要是因为上世纪60年代以来，国家干预日益显示出弊端，包括官僚主义盛行，效益低下。70年代后，凯恩斯主义失灵，西方诸多国家先后出现了经济发展停滞和通货膨胀的“并发症”。在社会政策方面，西欧各国的社会福利政策因财政危机而难以为继，现代福利国家陷入严重危机。 人们称之为“政府失灵”。从政府的角度看，政府面对“政府失灵”所做出的反应主要是世界范围内掀起了新公共管理运动。新公共管理运动主要包括两项内容，一是公共管理民营化。各国将能市场化的公共管理项目尽可能市场化，并将竞争精神引入公共管理中。其实质是利用企业的力量、市场经济的自由竞争的精神，重塑公共管理，使公共管理向人民提供质优价廉的公共品。二是西方各国政府推动新公民参与运动，其实质是利用公民的力量和公民的监督，重塑公共管理。公民参与是西方民主国家的基本特征，但传统的公民参与主要是“投票参与”，投票是参与的主要形式。新公民参与的主要内容是“结社参与”。80年代前后， 全球出现了一场“结社的革命”，其主要标志是在世界各国涌现出了一大批民间非政府组织。 结社革命使人们看到“国家-市场”之外公共管理的第三种力量和第三条道路。从力量看，结社革命使公民组织起来，力量迅速增长，形成“政府-企业-市民”均衡，从而成为新公共管理的重要力量。从道路看，自由资本主义时期，社会的发展走了一条主要依靠市场经济自发调节的自由资本主义之路；在垄断资本主义时期，社会发展主要走了一条国家干预之路；结社革命使得人们看到“国家-市场”之外，社会发展的第三条道路——公民民主建设之路。

各国纷纷将公民参与纳入公共管理体系中，并以治理替代传统的管理。主要做法包括：

1.政府公共行政主动接受公民参与的监督。20世纪80年代，里根政府把公民参与看作是“自由议事议程的一部分，已成定局”。1973年俄勒岗州立法机关通过了一项法律，该法律强制地把公民参与作为所有地方规划过程的一个部分。此后，公民参与成政府行政不可分割的组成部分。政府以法律条文的形式规定，政府行政必须经历公民参与，向公民公开、接受公民质询等。

2.与公民、企业共同“生产”公共品。传统公共管理的基本形式是：政府生产公共品，居民消費公共品、企业生产私人品。新公共管理的基本形式是治理，治理的本质特征是：政府、公民及其非政府组织、企业三方力量合作生产公共品。

如何与公民及其组成的非政府组织合作生产公共品？迄今为止，发达国家和地区已经积累了许多合作生产的经验。例如，监禁是各国政府都必须优质提供的公共品。而现在许多国家都依靠社区居民力量，将监禁放在社区进行，这种方法，名为社区矫正。据统计，2000年，加拿大的社区矫正比例发展至最高，达到79.76%，其次是澳大利亚（77.48%）、新西兰（76.15%）、法国（72.63%）、美国（70.25%）、韩国（45.9% ）。 依靠社区居民力量提供监禁，一是成本低。在监狱中，犯人每人每天的监禁成本为150澳元，而社区矫正仅为45澳元。 二是再犯率低。监狱罪犯再犯罪率高达60%，社区矫正则为15%。

3.充分发挥非政府组织在“生产”公共品方面的重要作用。现在，各国政府纷纷将教育、卫生、福利事业等原来有政府承担的公共事业直接外判给非政府组织，探索了向非政府组织购买服务的路子。以美国为例，1995年美国非政府组织的花费近5020亿美元，大约是国内生产总值的6.5%，拥有大约860万名全职支薪工人，占服务业就以人口的16.5%，大约相当于一半的联邦、州和各级地方政府的工作人员。这些非政府组织的收入来源中，25.6%来源于政府。

以“政府推动、公民结社参与”为主要内容的新时期的公民社会建设，使政府日益成为小政府，成为高效政府，以此摆脱政府所遭遇的信任危机。

综上，美国处理非政府组织蓬勃发展的正反两方面经验值得借鉴。

注释：

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