我国民办教育政策法规演变及发展研究

孙林娜

教育政策是促进教育事业发展的核心保障。没有正确的教育政策法规指导，教育事业的发展将寸步难行。教育政策是国家政党为实现一定历史时期的教育路线方针而制定的具体行动准则。政策法规的颁布和实施对民办教育的生存与发展至关重要。本文所指的民办教育政策法规范围较广，从制定主体来看，它不限于中央，也包括各级政府；从内容来看，它不限于专门的民办教育法规，也包括各类教育政策中涉及民办教育的相关条款。1978年，党的十一届三中全会确立改革开放方针以来，我国的民办教育政策法规大致经历了以下五个阶段。

一、觉醒复苏阶段（1978-1982年）

党的十一届三中全会的胜利召开，确立了改革开放的发展方针，标志着我党工作重心的根本性转移，也逐渐打破了国有经济一统天下的局面。在这个大气候的影响之下，一方面使得人们朦朦胧胧地产生了办学主体可以变化的思想；另一方面，鉴于老百姓素质亟待提高的现状，通过教育来改变命运成了老百姓的共识。于是民办教育萌发了新芽。1982年，出现了北京自修大学、长沙东风业余大学、北京中华社会大学等民办大学。同时，其他类型的民办教育都有了不同程度的发展。尽管如此，由于民办教育在国家教育体制内无“名份”，发展举步维艰，得不到社会的认可，得不到政府的支持，民办大学只能“挂靠”生存，即以公民个人身份举办民办大学，必须寻找一个固定的企事业单位或团体作为主办单位，把学校挂靠在这个“主办单位”之下，才能获得教育行政部门的办学许可。

二、认可摸索阶段（1982-1992年）

1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第十九条明确规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。” 国家在政策上明确了民办教育的合法地位。1985年《关于教育体制改革的决定》指出“要充分调动企事业单位和业务部门的积极性，并且鼓励集体、个人和其他社会力量办学。”指出民办教育是我国教育事业的一部分，教育体制改革也应该包括民办教育。1986年4月，第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》第九条规定：“国家鼓励企业、事业单位和其他社会力量在当地人民政府统一管理下，按照国家规定的基本要求，举办本法规定的各类学校。”这给予了民办教育一定的法律地位。但至于民办教育如何发展，发展过程中应注意哪些问题，在这些权威法规中都没有明确的说明，处于一种比较茫然的状态。也就是说，国家在政策层面上做了一个方向性的指导：你有胆就办，办得怎么样自己负责。许多办学者认识到走办教育的路是对的。但是教育如何办，怎样走，则只能是自己去摸索，去经营和管理。综观这一阶段的民办教育政策可以看出，民办教育政策的制定者处于茫然之中， 对民办教育的系统指导尚处于摸索阶段，不知该如何布局如何操作，只能行一步算一步，无重大问题出现等于无事。显然，民办教育在当时并不理想的社会环境和舆论环境中艰难地获得了生存和发展。

三、鼓励发展阶段（1992-1998年）

直到1992年，党的十四大报告明确指出要“鼓励多渠道、多形式社会集资办学和民间办学，改变国家包办教育的做法。”从而拉开了民办教育发展新阶段的序幕。1993年2月，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》对高等教育的办学体制做了新的规划，提出：“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。在现阶段……高等教育要逐步形成以中央、省（自治区、直辖市）两级政府办学为主、社会各界参与办学的新格局”，同时还提出了“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”，这一管理方针在很长一段时间里一直被重申，对我国民办高等教育的发展起到了很好的促进作用。随后，在《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》中对基础教育、职业教育、成人教育和民办高等教育的发展分别做了规定。1995年《中华人民共和国教育法》第二十五条提出“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织以及公民个人依法举办学校及其他教育机构。”这使得民办教育堂堂正正地步入了教育系统最高法规。1997年8月，国务院颁布了《社会力量办学条例》，该条例是我国第一次以行政法规的形式集中、系统、全面地把多年来党和国家关于民办教育的政策、方针做了比较明确的阐释和规定，涉及民办教育的性质、设立标准、教学管理、行政管理、财务管理、扶持政策等诸多方面的内容。该条例重申了发展民办教育的十六字方针，即“积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理”，对民办教育的管理达到了一个小高潮。1998年，《面向21世纪教育振兴行动计划》提出：“今后3至5年，基本形成以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。”

四、补充并重阶段（1999-2015年）

1999年，第三次全国教育工作会议召开。该次会议对中国许多教育的发展作了更为大胆和开放的定位，民办教育第一次从“对公办教育的补充”而改变为“与公办教育并重”，各級教育管理部门可以给予部分民办学校以资金支持。2002年，人们期盼已久的《民办教育促进法》，经第九届全国人大常委会2002年6月、8月、10月、12月四次认真审议，终于在2002年12月28日第三十一次会议上表决通过了。《民办教育促进法》明确规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。”它的任务就是“贯彻国家的教育方针，保证教育质量，致力于培养社会主义建设事业的各类人才”，《民办教育促进法》真正促进和维护了民办院校教职员工和受教育者的合法权益，明确规定了民办院校师生员工的合法权益应理所当然地得到法律保障。 《民办教育促进法》的出台是我国教育事业发展和法制建设中的一件大事，是民办教育事业发展史上一个重要里程碑，它标志着我国民办教育事业将要进入一个依法快速健康发展新的历史时期，对民办教育与公办教育共同发展的新格局的促进形成具有重大意义。《民办教育促进法》的正式实施及贯彻落实，就是要很好地解决民办教育“现实问题”和“长远发展”之间的关系。到了2007年，《民办高等学校办学管理若干规定》施行，标志着民办教育的法制建设又上了一个新台阶，同时伴随2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的出台，它对保障民办院校办学自主权做了明确规定，清理并纠正对民办院校的各种各样歧视。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中指出，“依法落实民办学校、学生、教师与公办学校、学生、教师平等的法律地位，保障民办学校办学自主权”。这标志着我国民办教育制度建设得到大大加强，也为民办教育的发展确立了长远规划。endprint

五、分类管理阶段（2016年及今后）

《民办教育促进法》颁行15年，在实施过程出现的诸多问题未得到解决，配套措施一直没跟上。比如民办院校内部治理机制、收入回报、管理模式、社会保障、政府资金支持等问题都值得我们去研究和思考。2016年，第十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》，政府对民办院校的分类管理从法律层面加以完善，厘清了民办院校收入回报的界限，明确了要求和规定。修法之后，探索多年的非营利性和营利性民办院校分类管理得以明确，允许兴办实施非义务教育阶段营利性民办院校。不少教育界人士认为，此次修法将促使民办教育发展进入提质增效新阶段，使得我国民办教育政策法规体系进一步得到完善和发展。广州市民办教育协会会长卢振远说，修改后的《民办教育促进法》重点提出分类管理，有利于扶持和规范政策进一步落实，非营利性学校将得到政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持，在财政、税收优惠、用地优惠、师生权益保障等方面与公办学校享受同等待遇。

民办教育的发展， 离不开社会大环境，离不开国家对民办教育的大力支持。民办教育政策法规演变和发展历程也向我们昭示了这一点。在具体办学及规范办学方面，民办教育政策法规发挥着不可替代的指导作用。它适时地就民办院校的法人治理、教学管理、财务管理、人事管理、社会保障、收入回报、安全管理等进行指导和规范。特别是将一些民办院校成功的办学经验上升到政策层面而加以推广，从而帮助更多的民办院校在办学过程中少走弯路，小步快跑。当然，民办教育的发展应以民办教育政策法规为指导而不应以此为纲，更为重要的是依靠本校实际，注重人才培养质量，办出自身品牌特色，赢得社会认可，赢得生源市场，这才是真正的发展之路。

民办教育从觉醒、复苏、壮大、发展到规范管理，为社会经济和教育事业的发展作出巨大贡献。比如：社会力量办教育，打破了政府包揽办学的单一模式，推進了教育结构的调整步伐；有利于减轻国家财政对教育经费投入不足的压力；有利于建立与市场经济体制相适应的办学体制；有利于在教育领域形成竞争，推动教育体制改革，促进公办教育加大改革力度；有利于增加老百姓的学习机会和选择教育的可能；有利于分摊学历教育，灵活改革学制，适当延长就业年限，缓解就业压力。总之，为了保障民办教育发展活力，政府必须给民办教育营造一个有法可依的气氛，赋予民办教育以充分的办学自主权，政策作为方向性引导和规定，要富有弹性和灵活性，才能使得民办教育政策法规在执行过程中有自由发挥的余地，民办教育才能壮大发展。

责任编辑朱守锂endprint