中国社会治理现代化

熊璇

摘要：改革开放以来，我国经济取得了飞速发展。但这种以经济建设为中心的失衡发展也带来了社会贫富差距拉大以及社会不稳定等问题。重建中国社会势在必行。社会治理现代化是重建社会的关键一步。治理一词在社会治理现代化的视域下被赋予了更丰富的内涵。社会治理现代化蕴含了对公民权、公平公正、互动协商以及法治等价值的追求。我国目前的社会治理存在各治理主体关系不明确、治理主体治理能力缺乏以及相关法律法规不完善等问题。应从强化政府责任、创新治理方式、提升公民治理能力以及完善相关法律法规等方面推进社会治理现代化。

关键词：社会治理；公民权；社会公平；互动协商；基层自治

郑永年在《重建中国社会》中说到：“一个国家的社会建设常常发生在该国家处于长期的经济上升发展并且政府或社会积累了相当财富的时期。一旦经济增长缓慢下来，政府和社会财力衰退，社会建设就会变得很困难。”我国目前就处于这样的一个时期：经济飞速发展，但长期以来的失衡发展导致了许多社会问题。贫富差距不断拉大，社会不稳定因素积聚。这些问题的产生使我们必须正视社会建设的重要性。

2013年11月。中共中央十八届三中全会明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度。推进国家治理体系和治理能力的现代化。”这一总目标的提出具有里程碑式的意义。既反映了决策层整体观的形成和对大环境的深刻把握，即追求经济、社会以及政治等各方面的协调发展。也反映了从以经济建设为中心到以社会建设为中心的转变。虽然这种转变的逻辑起点是各种社会问题的涌现，但却具有长远的价值。

国家治理包括了对经济、社会、政治以及生态环境等各方面的治理。现阶段社会治理显得尤为重要。因为它是解决目前各种社会矛盾的有效手段。社会治理是基于共同的社会规范，包括行为规范、社会价值以及法律法规来规制政府、公众、社会组织以及企业的行为，解决社会问题、协调社会关系、防范社会风险的社会活动。社会治理目前对于中国来说是一个新鲜的舶来品。中国作为后发展国家，虽然有着现代化与后现代化交织等问题，但也有可以广泛吸取经验的优势。在借鉴他国道路的过程中总会面临着将经验本土化的问题。社会治理就是一个典型的例子。社会治理的中国本土化与城镇化进程、现代权力关系的构建以及广大人民群众的公民意识的培养有着或多或少的联系。这就需要我国政府拥有更广阔的视角。对他国和我国现实情况有清楚了解，做出战略性而非应急性的规划。

一、治理理论的由来

治理一词的现代含义与传统含义存在很大区别。传统含义是指“掌舵”，长期以来被用于与国家的公共事务相关的管理活动中。20世纪90年代以来，西方学者赋予了治理新的内涵。治理理论的主要创始人罗西瑙认为：“治理是一系列活动领域里的管理机制，虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同的是这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”由此可见，治理的本质是多主体参与。治理一词在现代语境下获得新的内涵，与社会现实息息相关。20世纪70年代的石油危機在很大程度上对西方福利国家造成了打击，传统的政府包办一切的方式已经不具有可行性。由撒切尔政府主导的新公共管理运动开启了企业及公共组织参与公共服务供给的序幕。这一新的模式减少了政府的行政成本。激发了社会活力，很快就得到了推广。20世纪的最后十年里，许多国家面临着政府变革。多主体参与被深入研究，现代治理理论也就在这种情况被不断完善并付诸实践。

二、社会治理现代化的价值取向

社会治理现代化是一个长远且较抽象的目标，我们需要了解其后隐藏的价值取向，才能用这一目标更好地指导实践。社会治理现代化不仅仅是治理体系和治理能力现代化那么简单，其后隐藏着对公民权与公民义务、公平正义、法治社会以及社会和谐等价值的追求。

（一）公民权与公民义务

公民是一个不同于人民的政治概念。公民权不同于人权，对人权的讨论不需要以国家为参照，更多地是从社会学的角度进行考虑。但公民权的概念是与国家概念息息相关。公民权与国家权力的关系构成现代国家建设过程中的一对基本政治关系。对公民权的研究最早可追溯到古希腊的哲学家，但明确提出“公民权”这一概念并进行系统阐释的是英国社会学家马歇尔。他对公民权的界定如下：“公民权是给予一个共同体完全成员的一种地位。所有拥有这种地位的人就这种地位所授予的权力和义务而言是平等的。”

公民权是与西方社会民族国家相伴而生的。反映了国家集权化与社会权力要求之间的博弈。卢梭的社会契约论认为国家是人民权力让渡的结果，是建立在契约关系之上的。但在国家不断发展壮大的过程中，会有异化的倾向。这就需要有相关权力主体对其进行制衡。

公民权虽然起源于西方，但应当看到公民权与自由平等等价值紧密相连，并非是西方国家的专有物，而是根植于现代民族国家形成中的逻辑。

公民义务是公民责任意识的体现，建立在一定的物质基础之上。公民义务与公民权利都是公民意识觉醒的产物。公民义务内容非常广泛，最基本的就是对社会的责任感。这会让我们自觉遵守法律、规章制度以及道德规范，从而使社会更加和谐。

社会治理现代化的实现需要建立在公民参与的基础之上，公民参与治理又与公民权的实现紧密相连。因此社会治理现代化也就暗含了对现代公民权体系建立的追求。

（二）增进公平公正

公共行政总是在效率与公平这两种价值追求间摇摆。最早在英国展开的新公共管理运动体现了对效率的追求。随着公共物品与服务越来越多地由企业提供，社会公平问题又开始受到关注。美国学者弗雷德里克森在其《公共行政的精神》一书中明确提出应当使公平与经济和效率一样，成为公共行政的第三大支柱。

我国自改革开放后一直以经济建设为中心，而忽视了社会的公平公正。导致的结果是社会贫富差距的不断拉大。社会治理现代化的提出是开始对公平问题重视的标志。这里的公平不仅指结果公平，也指过程公平，即参与治理的主体特别是处于弱势地位的主体有更多表达自己利益诉求的机会。endprint

（三）法治社会

法治社会的要求是在法律对社会组织与公民、政府之间的权力进行明确划分的情况下，实现社会治理现代化。需要将其与法治国家和法治政府区别开来。法治国家强调的是执政党以及行政人员依法执政和办事。法治政府强调的是政府与市场、社会组织之间的关系正规化、明晰化。

法治社会与社会治理现代化是密不可分的。社会治理现代化必然会对法治有更进一步的要求，需要法律来规范社会治理主体的行为，各社会治理主体之间的关系以及治理的方式。可以说，法治社会是社会治理现代化实践的产物，现代化的其中一个含义也就是法治化。

（四）互动协商

在社会治理现代化的视域下，治理的向度由“单向”向“互动”转变。我国曾经的基层社会自治是在政府主导下的一种不健全的自治模式，不能称为治理，只能叫做管理。城市居民委员会成为了街道办事处的下设机构，通常负责处理上级交代的任务。更重要的是，这样的基层社会自治与公民权力无关，却与国家政治整合逻辑一致。因此，公民对自己所要承担的义务和行使的权力不甚了解，对基层自治的发展也没有实质性影响。这种国家主导的模式是特定时期的产物，也与我国悠久的封建传统以及改革开放前实行的单位制有关。

社会治理现代化要求的则是一个上下互动、平等协作的关系。各治理主体：政府、公民和社会组织之间通过协商的方式达成共识，而不再是以政府为主导。

由此可见，社会治理现代化不仅仅是一种价值追求，其自身也是实现某些价值的手段。

三、我国社会治理现状

社会治理现代化是我们追求的目标，现实情况是我国目前正处在一个由社会管理向社会治理过渡的阶段。只有明确了这一阶段的问题才能更好地对症下药.从而实现社会治理以及国家治理的现代化。

（一）各治理主体关系不明确

这种不明确集中体现为政府主导社会治理，其他主体如公民和社会组织自主权缺失。参与社会治理的主体有政府、公民、企业以及社会组织。长期以来.基层自治组织成为了基层行政机关.在基层自治上没有发挥作用，更多地是处理上级的行政任务。

社会治理这个概念是基层自治的加强版。基层自治突出强调了自我治理。但社会治理的概念将主体范围扩大了。在实现社会治理现代化的过程中，应当以基层自治为鉴，政府需要对自身职能边界有清晰认识，让公民以及社会组织真正地参与到社会治理中去。

（二）治理主体治理能力的缺失

我国公民以及公共组织治理能力的缺失有其历史原因。两千多年的封建社会抑制了资本主义生产关系的产生。鸦片战争后，我国进入近代社会，地方自治的理论逐渐兴起。但长期的战乱使自治理论很难付诸实践。新中国成立后，受欧美发达国家在社区自治方面的实践影响，有关基层自治的理念和制度建设初步萌芽。1954年12月31日，第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《城市居民委员会自治条例》就规定：“居民委员会是群众自治性的居民自治组织。”农村村民自治始于20世纪80年代的家庭联产承包责任制改革。为了解决分田到户后由管理体制的真空所造成的社会问题，广西罗城县和宜山县一带的农民自发地创设了村民自治这一农村基层的治理模式，但此时的基层自治也是国家权威主导的产物。因此自始至终我国公民的治理能力都没有得到发展。

但公民参与治理能力的提升是一个长期且自觉的过程。如何提升公民治理能力将会是一个长期伴随社会治理现代化的问题。

（三）相關法律法规不健全

法律法规的不健全体现在相关法律法规缺失以及已有法律法规不合理两方面。这种不健全是目前很多社会问题被不规范处理的原因。法律保障是一种很重要的保障手段，只有有了法律的保障，许多制度才能在人们心中扎下根。

仅就社会组织来讲，我国仍未形成关于社会组织发展的完备法律。造成了社会组织登记注册不统一以及业务主管单位审批不合理等现象。

社会治理现代化的过程是一个法治不断完善的过程，法律法规的完善也能更好促进社会治理现代化。这是一个不能被忽视的领域。

四、社会治理现代化

社会治理的现代化包括了治理体系与治理能力的现代化。这将会是一个漫长的过程。但也是一个必须经历的过程，社会治理现代化的实现将会为我国未来的发展打下良好的基础。基于当前社会治理中存在的一些问题，笔者将提出一些改善建议。必须要明确的是受历史以及政治文化等因素的影响，我国有着不同于他国的传统。在借鉴他国经验之前，一定要对中国国情有所了解，这样才能逐步探索出一条社会治理现代化的中国之路。

（一）明确政府职能

政府该做什么，不该做什么是一个值得思考的问题。在中世纪的欧洲，政府主要承担国防功能，教育、医疗以及供水供电等事务往往由教会承担，这导致了政府对自身地位的担忧，于是很多事务被转移。二战结束后福利国家兴起，政府承担的职能越来越多，政府自身能力的有限导致了新公共管理运动的兴起。这之后，政府的监管职能逐渐凸显。由此可见，政府职能并不是一种应然的存在，是在与社会的不断博弈中明晰起来的。所以没有政府应该做什么之说，只是说政府承担何种职能会更有利于社会整体的和谐。

中国政府一直以来承担了太多职责，社会治理现代化正是一个理清政府职能的契机。政府应当做好宏观调控以及监管方面的工作，给市场更多空间.激发社会活力。

（二）完善相关法律法规

政府职能的边界、社会组合参与治理的方式以及公民参与治理的权力都需要有相关法律法规的规定和保障。

目前，与政府职能有关的法律法规存在重复和不合理的现象。应当对其进行全面的清理。关于社会组织的专门法律也处于缺失状态。对现有法律法规进行修订并出台如《社会组织法》这样的法律迫在眉睫。

法治化是现代化的题中应有之义。现代化的社会是有秩序的社会，法治正是秩序的保障。社会治理如要实现现代化，法治是必须要做的功课。

（三）拓宽公民参与治理渠道

我国目前的社会治理中公民参与的成分并不多。一方面是公民自身能力的缺乏，另一方面是参与治理的途径受限。虽然部分地区公民参与治理很活跃，但从全国范围来看，这只占了很小的一部分。

参与治理的能力的提升是一个长期的过程，且处于复杂的因果链条之中，很难找到切人点。拓宽公民参与渠道就是一个提升公民参与治理能力的方式。表面看来拓宽公民参与渠道是需要以公民参与能力作为支撑的，似乎拓宽公民参与渠道也需要公民自身有能力才能实现社会治理现代化，否则也只是面子工程。但实际上二者是相辅相成的，一旦渠道打通了，公民有了参与热情。能力自然会在实践中逐步提升。

拓宽渠道包括了加强信息公开以及征求民意等很多方面。政府不应当总是以大人看小孩的态度看待公民.应尊重并认真对待公民的意见和建议。这种鼓励的方式可以更好地激发公民参与热情。endprint