独联体《保卫祖国死难者铭记示范法》述评

许鹏

摘要：二战胜利70周年前夕。独联体成员国议会间大会通过了剑指“历史虚无主义”等非正常历史态度的《保卫祖国死难者铭记示范法》，对成员国在纪念战争死难者及其相关国际合作中的基本原则和具体做法进行了基础性规定。这一举措有力提升了独联体国家的民族凝聚力，昭示了其保卫和平的决心；同时对中国等曾受战争摧残国家老兵保护、烈士安抚等相关立法具有较大借鉴价值。

关键词：独联体；保卫国家死难者；示范法；爱国主义

2015年4月16日。独联体成员国议会间大会第42次全体会议通过了第42-5号决议，设立了具有明确针对性、现实性、反击性和宣示性的献礼法律——《保卫祖国死难者铭记示范法》。独联体成员国议会间大会作为重要的区域性政治经济合作组织和讨论成员国社会问题的协商机构。在这部示范法的制定中体现了后苏联时期相关国家仍旧保有的共同历史记忆、民族情结和英雄主义。这也是该法能超越国家界限和认同分歧。得以顺利通过的基石。

此类立法在当今中国显得尤其迫切。从对英雄人物的诋毁（如借邱少云烈士进行烧烤营销、“狼牙山五壮士不是殉国而是逃兵”等言论）、民间组织自发开展的老兵保护活动中的政府缺位，再到城市建设、拆迁工程造成的将领故居、烈士墓地被损毁撂荒，我们不难发现，仅从《文物保护法》、《烈士公祭办法》、《烈士褒扬及军人抚恤优待条例》等政策法规的各自领域已难于准确、联动应对今天的新情况、新问题。基于此，独联体《保卫祖国死难者铭记示范法》（以下簡称《示范法》）才成为宏观历史立法和爱国立法的他山之石。

该法尚未见中文译本，本文拟通过译介与述评来揭示其内容及价值。

一、独联体《保卫祖国死难者铭记示范法》的一般规定

（一）立法意图与基本概念

根据该《示范法》总则规定，独联体成员国在纪念保卫祖国死难者的国家政策和国际合作中，应以其为法律、经济和组织基础。同时在最终条款中指出，独联体成员国及其国际合作组织有关纪念保卫祖国死难者方面的法律或其他规范性法规，都应以该《示范法》之规定为基础而制定与采纳（第14条），这一点明确了同类法规的法律地位层次差别。

在该法中，对保卫祖国死难者的“永远铭记”或“永久纪念”被定义为“为保持对保卫祖国牺牲者及其勇敢精神和英雄主义之敬重而开展，及与其直接相关的活动措施”，具体包括：对军人墓茔及军人纪念碑的登记核实、设施配套、维护保存：为发现未登记的军人坟茔而开展的搜寻工作：为安置死难军人而在此基础上建立其个人电子数据库的行为：国家立法规定的其他附加措施等（第1条）。

其中，所谓“保卫祖国死难者”指的是以下几类军人或可按军人待遇等同看待的人群：（1）在保卫祖国的武装冲突中完成战斗任务时，或在武装冲突中履行公务时于军事行动中牺牲者；（2）在履行职责时牺牲在其他国家领土上者；（3）因创伤、残疾或疾病离世者（不受时间限制），以及在军事行动中因完成战斗任务而失踪者；（4）被俘后牺牲或死亡，但在无法扭转的战斗局势下仍未丧失荣誉和尊严，没有背板祖国者；（5）在保卫祖国时表现出众的军事及其他武装力量部队和组织，以及在战斗行动中作为英雄主义、勇敢精神和坚韧不拔的象征而纳入史册的地点、城市和其他居民点（第2条）。

由此不难看出，“保卫祖国死难者”不仅仅代表自然人意义上的生命个体，包括城市、地点在内的象征性“保卫祖国功勋者”也在其列。该定义范畴较宽，适用维度因而较为广泛。

（二）纪念方式与基本原则

对保卫祖国死难者纪念怀有敬重的态度。是每个公民神圣的义务和国家与社会的责任。根据《示范法》第3条之规定，永久纪念保卫祖国死难者的基本方式包括：（1）建造纪念性综合体、雕像、墓碑、柱碑、方尖碑及其他有埋葬者姓名的永久纪念物等设施；（2）保护并完善军人墓茔，修建、保护并完善其他保卫祖国死难者埋葬地；（3）保护并利用好某些历史上与保卫祖国牺牲者之功勋有关的地点；（4）开展搜寻无名军人墓及未安葬遗骨的工作，确定保卫祖国的牺牲者及失踪者姓名。将其姓名及其他信息列入纪念书籍与相应的信息系统中；（5）建立纪念博物馆并在战斗地点设置纪念标识；（6）确立纪念日；（7）在大众传媒上刊布关于保卫祖国死难者的资料。创作文学艺术作品，举办展览以纪念其功勋；（8）将保卫祖国牺牲者的姓名授予一些居民点和组织，其中包括教育组织、机构，军事部门及部队，舰艇和船只；（9）将保卫祖国牺牲者的名字永久纳入部队、军事专业教育机构和军事高等教育机构自身的编成名录中。

上述举措具有明确规定性，使相关纪念活动被赋予法律意义，上升为集体意志和国家行为，不再是散见的自发性举动而导致规模、影响有限，因而对爱国主义的发扬和民众凝聚力的汇集作用明显。

二、独联体纪念死难者活动的操作规则与权责划定

（一）搜寻工作的制度与程序

“搜寻工作”泛指以发现未统计在册的军人墓茔、未安葬的死难者遗骨或在保卫祖国中失踪人员等方式，为了其后续安葬及确定姓名而开展的活动。搜寻工作应由搜寻机构按照国家立法规定组织开展。应在曾进行过军事行动的地点开展搜寻工作。并禁止自行发起对军人坟墓的挖掘（第8条）。其中，对于发现的早期无名军人墓，在其进行完由地方政府部门及军队部门参与的调查、核认与登记后安置在相应的地域上；所找到的武器、文件及死难者的其他财产物品，应根据法令移交给发现地的军事指挥部门以作研究、进行鉴定和统计用。鉴定后，死难者私人物品转交给其亲属或博物馆。枪械及其他武器装备在恢复原状后（除去其军事功用），可转交给博物馆以供陈列展览。对于易爆危险物品的发现，应立即通知军事部门，按法定程序采取措施使其失效或销毁.禁止在发现地自行处理及运输易爆危险物（第9条）。

（二）墓地安葬（迁葬）及保护修缮规则

《示范法》特别指出，保卫祖国死难者的安葬（迁葬）应以军方礼仪实施，不得使用宗教仪式开展。以显示庄重威严和高等规格。在本国领土上发现的保卫祖国死难者未安葬遗骨，由地方政府部门组织进行安葬：在其他国家领土上发现的遗骨，则由外交部门通过外交代表和领事机构完成。发现外国军人遗骨，安葬时应予告知相关人士，在必要情况下要有这些国家相应机构的代表参加。保卫祖国死难者遗骨如需要迁葬。应由地方政府部门在依法通知死难者亲属的情况下决定开展（第4条）。endprint

《示范法》还注重利用具有法律效力的相关国际公约文件进行辅助规定。该示范法称，军人墓地应按1949年8月12日的日内瓦公约规定和国际法公认标准受到照料保护。保卫国家死难军人的墓地应纳入国家统计，本国领土上的由地方政府部门开展统计，他国领土上的由国家的代表机构开展统计。保护本国领土上军人墓地的责任，委托给地方政府部门：驻防部队掩蔽区的军人坟墓维护，由这些部队负责。他国领土上的军人墓地之维护与修缮，按国家间条约与协议之规定实施（第5条）。

为确保军人墓地完好无损.地方部门应按国家法律规定有序设立保护区。当出现自然及技术性原因造成的紧急情况或其他无法看护军人墓地的情形时。可在经国家委托授权部门和死难者家属同意后实施对墓葬的迁移。城市或其他居民点的新建或改建规划方案、建筑工程项目，应在核查军人墓地完好保存之必要性的基础上加以详细分析研究。建筑、土地、道路的及其他的施工工作，有可能对军人墓地造成损坏的，应在地方政府部门同意后进行。（第6条）。

（三）纪念活动的实施主体及其权责

根据《示范法》的说明，在纪念保卫祖国死难者时，国家最高领导人往往委托某些国家部门行使权力。因此，保卫国家死难者纪念工作的领导和协调应交由委托授权的国家部门，其活动及工作开展要按国家最高领导人决定的方式和程序实施（第10条）。

其中，国家授权委托部门的权责包括：（1）領导保卫国家死难者纪念工作并开展协调；（2）制定国家计划、方案、标准规范及其他文件，并在此基础上组织和开展保卫国家死难者纪念活动，计算上述措施的经费资金；（3）组织保卫祖国死难军人埋葬地的统一核计，包括他国领土上的埋葬地：（4）就保护和修缮军人埋葬地问题与他国开展协同配合，将有关军人埋葬点法律地位问题的国家问条约和协定方案提交最高领导人审核；（5）组织宣传保卫祖国牺牲者的伟大功勋，筹备在大众传媒上公布搜寻工作中确定的死难者名单；（6）审阅公民、社会组织、宗教组织有关永远铭记保卫祖国死难者问题的建议，并为其实现采取举措；（7）检查铭记保卫祖国死难者立法工作的完成情况（第11条第1款）。

地方政府部门的权责是：（1）就保护和修缮军人墓地、军事纪念碑，以及实现政府间关于看护外国军人墓地的协议而开展工作；（2）参与协调搜寻工作的展开，以防止建筑的、土地的、道路的及其他的施工工作破坏军人墓地；（3）对搜寻工作中发现的保卫国家死难者未安葬遗骨组织开展安葬工作；（4）对设置有纪念标志和铭文的军人墓地进行国家统计；（5）为新的军人墓地建立储备用地（第11条第4款）。

三、财政物质保障与违反该法应负的责任

（一）财政及物质技术保障

《示范法》在第12条中明确了财政资金和其他技术支持的保障措施及具体实现方式。凡是与永久纪念保卫祖国死难者有关的活动，其中包括历史上与保卫祖国牺牲者功勋事迹有关的土地和项目安置，以及举办展览等其他措施，依靠国家资金和地方预算.以及自愿缴纳的和法人与自然人的捐款。国家委托授权部门开展的纪念保卫祖国死难者活动，由国家财政预算拨给资金。总体上看，由于铭记保卫祖国死难者纪念活动的正义性、广泛性和民族性，对此类活动的资金保障显示出一种基于多元渠道之上的无条件性。

（二）违反《示范法》应负的责任

在《示范法》第7条中规定，犯有破坏军人墓地罪的法人及自然人。应负刑事和行政责任并务必将之恢复重建。第13条则规定，所有用于永久纪念保卫祖国死难者的军人墓地、军事纪念碑及其他纪念设施与物品，皆受国家保护；违反纪念保卫祖国死难者方面的法律者，应负国家立法规定的行政、刑事及其他责任。

由于《保卫祖国死难者铭记示范法》仅是独联体成员国共同遵守的规范性法规，加之其多向适用性条款特点，对违反该法的责任界定还有赖于各成员国的行政法律、刑事法律等具体实施，《示范法》仅提供最大程度的对接口径便利。

四、《保卫祖国死难者铭记示范法》的特点及启示

透过这部《示范法》可以看出，独联体成员国已经就常态化、统一化进行新时代的爱国主义教育。并以对祖国的认同、对战争的反思、对英雄的怀念、对老兵的保护、对逝者的敬畏等为介质付诸实践达成了不小的共识。作为苏联解体后出现的一个国际组织，且被普遍视作部分地代替苏联功能的一个区域联合体，独联体国家能在相近但不相同的历史文化背景下超越分歧、高度统一地就“永远铭记保卫祖国死难者”这一主题共同发声、集体出力，显得尤其难得。这也从一个侧面反映出，后苏联时代的民族认同需要维系在新的主题之下。这既是对现有国际格局和战后体系的加固，也是对自身民族国家稳定发展注入的强心针。

（一）举措新颖.立足现实

在这其中。一些条款明确指出了独联体国家将在永久纪念保卫祖国死难者活动中开展的举措，且不乏新颖和亮点。比如，第1条中提到的为死难者建立电子数据库，将对无名烈士遗骨的身份确认和亲属找寻工作提供科学帮助，并以电子文献的形式将死难者信息永久留存，成为民族记忆；第11条第2款中提到的出版纪念书籍及刊布死难者名单等举措，将从国家的角度利用大众传媒为烈士功绩做最大限度的宣传，周知之下的英烈先模对国民素质教育的精神感染作用不可言喻和限量。

另外，部分条款的现实性还体现在法条概念的区分和界定更加科学与广泛上。例如，《示范法》通篇出现的“军人”及“视同军人者”不仅仅指自然人生命个体，还包括集体和城市、土地、居民点等实体；而2011年新修订的中华人民共和国《烈士褒扬条例》中对允许批准为烈士的对象只限定在了因查处违法犯罪、执行反恐安全行动、抢险救灾、外援或维和、科研实验及其他情形牺牲的个人，相比《示范法》中的纪念对象划分范围狭窄不少。《示范法》中的“军人埋葬地”也不仅仅指保卫祖国死难者埋葬之处。还包括了坐落其上的墓碑、纪念碑、围栏构件等纪念设施，以及军人公墓、埋有参战者的一般墓地、骨灰堂，舰机在江河海洋与空域的覆灭地等。这样的划界范围几乎可以将所有因战事牺牲的“军人”纳入其中，给予其最大的尊重和告慰。而不因立法缺漏导致埋没青史无人知晓。endprint

（二）权责明确.易于操作

在这部《示范法》中，不论是军人遗骨的国内国际搜寻确认、登记统核，还是遗骨安葬、墓地保护修缮，再或是死难者亲人搜寻、纪念活动规划制定及开展实施。从国家全权委托部门到具体执行部门再到地方政府部门、军事部门，各类工作任务和责任权限都进行了具体而明确的指认和划归。以俄罗斯联邦为核心的独联体在民族政治性格上一直带有效率迟缓的标签，权责明确的法律条文更利于各成员国具体落实，也便于和成员国内部的行政法规与刑事立法对接。

同时，《示范法》的可操作性还体现在其注重聚焦具体问题上。例如，《示范法》高度重视埋葬地作为不可移动纪念设施的保护价值和可行方案研究，对其安葬、迁葬、意外发现与保护、发掘行动都做了直截了当的说明和规定。考虑到前苏联的辽阔幅员和加盟国众多。以及在二战和二战后近半个世纪的大小战争中出兵方向的现实情况。在如今独联体各成员国领土上发现他国军人遗骨或在他国领土上发现本国军人遗骨的情况必然会较多出现。因此，《示范法》对通过外交途径搜寻、确认、统计、安葬、看护军人遗骨或墓地的主体与规范做了详细的解释。对中国而言，就朝鲜中国志愿军烈士陵园的管理维护、从韩国接收多批志愿军烈士遗骨等工作来看。仅处于就事处置的即时接洽机制中。尚没有以立法形式事先确认此类行为法律地位和实施主体，此点值得我国关注和考量。

再比如，对军人墓地（我国多以烈士墓和名人墓地形态出现）和城市建设之间的用地之争，我国仅在《文物保护法》及其他部分政令性条例中有各自独立的规定，尚无在专门保护相关墓地的法律中做出专门性的规定。而《示范法》则在第6条第3、4、5款和第11条第4款中做了明确的规定，为配套法律的有机嵌入和付诸实施提供了对接点。

（三）愛国主义导向突出.兼具教育意义

这部《示范法》着重体现了以俄罗斯为主导的独联体国家公民爱国教育的一贯传统。俄罗斯联邦以“二战”老兵和卫国战争为载体，近年来开展了集理论、历史和民族文化教育于一体的公民爱国教育，加固了其高度凝结的战斗性格。从叶利钦时期起，俄联邦就颁布了《苏联英雄、俄罗斯联邦英雄及勋章获得者地位法》、《老战士法》、《俄罗斯纪念日和军人荣誉日法》，而后又通过设立“军人荣誉城”、“捍卫历史委员会”、“游击队和地下工作者日”等举措制度化、法制化公民爱国主义教育。

实际上，对中国而言，不论是《国旗法》、《国徽法》还是《反分裂国家法》，更多意义上都是具有明确爱国主义导向的教育性法规，同时依靠其法律本质对违法行为作出处理。而在对待参战军人、老兵和烈士及其墓茔安葬保护等内容上却出现了立法缺位，依靠《烈士褒扬条例》等规章仅能在其不断完善的情况下满足对抚恤优待政策的落实提供参照之用，却并不能在全民爱国教育、铭记历史教育、感怀先烈教育中起到主导作用。也即是说，中国的相关立法意图还不够高远。除实用型法律外，还应有更多类似本文所论《示范法》的宣示性、教育性爱国立法。endprint