水污染治理工程管理体制与机制研究——以洱海流域污染源治理工程为例

叶 桦，胡 椿，杨绪东

（1.华中师范大学经济与工商管理学院，武汉 430079；2.大理大学，云南大理 671003）

水污染治理工程管理体制与机制研究
——以洱海流域污染源治理工程为例

叶 桦1，胡 椿2，杨绪东1

（1.华中师范大学经济与工商管理学院，武汉 430079；2.大理大学，云南大理 671003）

洱海是我国保护得较好的湖泊之一，但随着人口的增长，旅游业的发展和农业产业结构的变化，洱海保护的难度越来越大。从“十一五”以来，一大批洱海流域污染源治理工程相继实施，但在工程管理中还存在一些困难和问题。在从管理体制机制、工程建设、工程运行管理三个方面查找存在问题的基础上，提出水污染治理工程管理体制改革，建立工程管理长效机制的一些对策建议。

洱海流域；污染源治理工程；管理体制；管理机制

随着我国人口的快速增长，工业化、城镇化的速度加快，生态环境的恶化，水资源紧缺和水污染问题日益凸显。我国从20世纪70年代就开始关注水污染问题，建立了水污染防治和水生态保护的机构，逐步出台了水污染防治、水环境保护的相关政策法规，实施了一系列水资源管理和水污染治理办法，并建设了大量的污染源治理工程和水生态保护工程，但总体治理效果不够显著，部分河流和湖泊的水质仍趋于恶化。究其原因，固然有水污染治理的力度速度落后于水污染程度速度的因素，但还有一个重要原因是部分水污染治理工程的管理体制机制不够健全，相关配套设施不够完善，使水污染治理工程效益不高，没有充分发挥其应有的作用。国内外流域水环境治理经验证明，系统的水污染治理工程，是水污染防治的最有效工具和必不可少的途径，而要充分发挥生态工程的作用，科学、系统、高效的管理是重要基础和保障〔1〕。因此，必须尽快建立和完善水污染治理工程的长效管理体制与机制，对工程的投资、建设、运营、监测进行全面、系统、综合的管理，以全面提高工程的生态效益。

洱海流域位于我国云南省大理白族自治州境内，是云南省第二大高原淡水湖泊，具有供水、灌溉、渔业、航运、旅游等七大功能，是大理州经济社会发展的基础和重要核心资源，洱海也是全国城市近郊保护最好的湖泊之一。近年来，随着洱海流域人口的快速增长、城镇化进程的加快、旅游业的快速发展、农业产业结构的变化，洱海面临巨大的水污染压力，水质正处于向富营养初期发展的阶段，水污染治理任务异常艰巨。以洱海流域为例，研究水环境保护工程（重点是污染源治理工程）的长效管理体制与机制，制定具体管理措施，提升工程管理效率，具有典型意义。

一、工程管理现状及存在的问题

洱海于1996年、2003年爆发过两次大面积蓝藻，从第一次蓝藻爆发开始，大理州政府便开展了大量的洱海流域水污染治理和生态保护工作。经过长期努力，洱海保护治理取得了显著成效。2006年以后，洱海水质总体稳定保持在Ⅲ类，超过50%的月份达到Ⅱ类〔2〕。2017年1至5月洱海全湖水质综合类别均为Ⅱ类，6月、7月为Ⅲ类。

“十一五”和“十二五”期间，在国家相关部门、云南省政府的大力支持和大理州政府的积极努力下，洱海流域建设完成了大量水污染治理工程。“十一五”期间，大理州以城镇、农村生活污水处理和主要入湖河流水环境综合整治为重点，累计投入资金达17.11亿元，实施了工程建设项目29项；2011年，洱海被国家纳入湖泊生态环境保护试点，“十二五”期间，实施流域污染源系统控制、入湖河流水污染治理与清水产流机制修复、湖泊水体生态环境改善、流域环境管理与生态文明建设四大类20项工程49项子项目，累计完成投资23.7亿元〔3〕；“十三五”（2016年至2020年）规划投入资金约264亿元，将重点实施“六大工程”完成洱海保护工程性项目建设。大理州还全面启动了以“2333”行动计划为重点的洱海保护治理工作，用3年时间，投入30亿元，着力实施“两百个村两污治理、三万亩湿地建设、亿方清水入湖”三大类重点工程〔3〕。

从工程投资、建设、运行、管理的不同特点考虑，本文将洱海流域的“污染源治理工程”大致分为以下三大类：污水处理与管网建设工程、垃圾收集与处理工程、湿地与生态农业和生态修复工程。本文通过对洱海流域“十一五”和“十二五”的重点“污染源治理工程”和相关管理部门进行实地调查，认为上述工程在洱海流域的水污染治理中发挥了重要功能，为洱海保护起到了关键性作用，但是在工程管理中，特别是工程的运行管理中还存在着一些问题和困难，主要体现在以下几个方面。

（一）管理体制机制方面的问题

1.多头管理协同性不强，存在管理盲区

目前，洱海流域水环境保护与水污染防治工作由大理州人民政府实行统一领导，近年来相继成立了大理州洱海保护治理工作组、洱海流域保护局，并明确其具体的流域水污染治理和水环境保护领导职能。2017年，为加强对洱海流域水环境保护工作的集中领导，大理州人民政府成立了“洱海保护治理七大行动指挥部”，全面领导和协调洱海流域的保护工作。但洱海流域的生态环境工程因为资金来源不同，时间跨度大，加上工程项目数量、种类多，工程分属不同部门管理，部门之间协同性不强，有的工程存在管理盲区，没有形成完整的水污染治理工程管理体系。

目前洱海流域的“污染源治理工程”大致分属大理州的8个部门管理：大理州环保局主管全州工业点源污染控制工程；大理州发改委主要负责洱海流域建设项目的立项管理；财政局主要进行建设项目的资金管理；农业局主管农业、农村面源污染治理工程；水利局主管辖区入湖河流污染控制工程；林业局主管林业生态建设工程和水土流失防治工程；建设局主管污水处理厂和污水管网工程建设，以及垃圾处理工程（垃圾的收集管理则又由城管局负责）；经贸委负责管理流域内企业的循环经济和清洁生产。

在8个部门协同管理的同时，各个部门又纵向按照州、市（县）、乡镇、村进行分级管理，形成分工协作，各司其职，各负其责的管理体系。但是，部门间横向沟通较少，有的部门工程专业管理水平不高；洱海流域保护局、洱海投资公司尚未充分发挥其应有作用，部分工程的建设与运营主体不够明确，出现了管理错位或管理缺位现象。不同部门对污染源治理工程的管理水平参差不齐，标准化程度不够高。因此，必须尽快建立标准化、专业化的投资管理体制，对污染源治理工程的投资、建设，特别是运行进行全面系统管理。

2.监管法规和制度体系不够完善

一是水污染防治规划没有超前纳入社会经济发展规划中。大理州非常注重洱海流域的水污染防治规划，但是较早时期的城镇建设规划考虑水环境保护不够，特别是缺乏乡村建设规划和城乡一体化发展规划，规划的执行力度也不够。最近五至十年，环洱海的城镇化速度发展迅速，农家餐饮、客栈爆发式增长，许多农家餐饮污水处理设施不到位，城镇污水集中收集管网建设落后，污水处理厂的处理能力未达到应有的要求。以上种种问题在最近几年，成为洱海污染的一个极大隐患。究其原因，很重要的一个方面就是水污染防治规划滞后于城乡发展规划，水污染治理落后于污染的产生，水环境的保护常常处于事后补救状态。虽然2017年大理州也开始进行“多规合一”工作，但遗留问题很多，解决起来困难和问题不少。另外，体现规划法律权威性的长效机制也还不够健全，还应提升规划的执行力度，用规划来引领和规范城乡建设发展。

二是监督及考核机制还不够完善。在水污染防治工程建设中，对工程的质量监督专业性还不够高，监督机制还不够完善，严格的工程验收制度也不够完善；对工程建成后的运行管理重视不够、投入不够，缺乏对工程运行的严格监管，对工程的效果和生态效益尚没有完整的评估体系和评价办法。

由于项目具体实施单位众多，部分项目的实施单位既是投资建设的“甲方”，又是项目建设的“乙方”，还是工程建设的“监理方”，工程验收的“专家方”，工程建设管理不够科学规范，各个环节中的职能部门责任不够明确清晰，容易导致管理混乱，质量难以保证。在工程建设过程中，由于监督机制不够健全，部分工程建设质量难以保证，个别工程项目建成后长期没有验收移交投入使用。在工程运行管理中，还缺乏系统监督机制，工程的运行效果不够理想。

（二）工程建设方面的问题

1.地方政府财力有限，建设资金严重不足

“十一五”期间，在洱海流域水污染治理方面共完成28个项目建设，共投入资金13.29亿元，其中国家投入2.43亿元，省级财政到位资金1.32亿元，州市县配套资金5.90亿元，自筹资金3.64亿元。根据《云南洱海绿色流域建设与水污染防治规划》，2010年至2030年将实施四大类14大工程，规划总投资需要42.36亿元，其中近期（2010年至2015年）总投资为19.74亿元，中期（2016年至2020年）11.25亿元，远期（2021年至2030年）11.37亿元。2015年共计划实施61个项目，总投资约需要49.13亿元，其中约33%资金来源为中央专项湖泊试点资金，地方投入占67%，大约需要329 661万元。对于财政资金有限的大理州来说，这是一笔庞大的开支，工程建设和运行资金缺口巨大。

2.部分工程建设质量不高

很多基层工程管理单位缺乏专业的金融、环保、工程管理人才，使部分项目的投资、建设、管理过程中的专业化程度不高。如投资过程中的资金管理不够专业，缺乏筹资手段，资金效率不高；工程建设过程中，缺乏专业水平较高的工程技术和监理人员，致使部分工程建设水平不高，质量难以保证。

3.部分工程的配套设施建设不到位

一是污水收集管网建设不完备。污水集中处理的收集管网覆盖有限，特别是乡镇和村落的污水管网更是建设滞后，大量污水并没有进入集中污水处理设施，而有的排放污水浓度不够，使污水处理设施难以发挥作用。如“百村村落污水处理系统”，作用发挥较小。

二是一些家庭旅店、餐馆、洗浴店发展迅速，游客激增但缺乏相应的污水处理设施。部分家庭式小型污水处理设施和村落污水处理设施，处理能力较低，处理后的排放标准较低。

三是湿地治污效果有待提高。湿地等生态修复工程的生态效果如何，是否会造成二次污染，此类问题都有待进一步研究；湿地的建设面积、建设标准、建设规模，生态效益、经济效益、社会效益等，都还需要深入研究，需要进行最优方案选择。

（三）工程运行管理方面的问题

1.对工程运行重视不够，缺乏专项运行经费

大量的新建项目需要资金，而大量的已经建成的生态工程运行也需要资金。随着“十一五”和“十二五”大量水污染防治工程的建成，工程运行、维护、管理资金需求巨大。污水处理厂运行，垃圾的清运、处理，湿地等生态修复工程的征地、维护等，都需要大量的运行管理资金，随着“十二五”规划工程建设的大量竣工，其工程运行管理的资金缺口更是巨大。

中央财政在洱海流域水环境保护的投入有限，而且多是工程建设方面的投入，少有工程运行的投入；大理州地方财政收入不高，也不可能有大量资金投入；缺乏具有规模的环保资本化运营平台，环保融资能力较弱，融资手段比较单一；由于环保工程项目大多无利或者微利，吸引市场化资金投入难度大，资金筹集机制还不够健全；尚缺少长期、稳定的资金来源，缺乏工程专项运行基金。

2.部分设施运转率不高，污染治理效果难以保证

水污染治理设施的运行需要大量的人力、物力和财力作为支撑，还需要一定的配套设施和基础条件，否则都会导致设备不能正常运转，不能达到污染源治理的目的。在已建成的水污染治理设施中，由于经费不足，或缺乏配套管网建设，雨污没有有效分流，导致污水浓度不够，部分企业和一些村落的污水处理设施运转率不高；由于设施的管理比较复杂，一些村镇和企业从业人员专业技术水平不高，设施缺乏长期有效的维护，使污水处理效果不佳；部分人工湿地和部分生态农业项目，缺乏维护或维护不科学，在运行中又产生二次污染。

3.工程运行管理市场化、专业化程度还须提高

生态工程是专业化程度非常高的工程，如果分散单独运营管理，成本高，缺乏规模效益。部分环保工程，特别是村镇一级的生态工程，由于缺乏一支专业化的生态工程技术指导、技术服务和技术管理专业队伍，无法达到运行管理专业化要求。工程运行管理市场化是大势所趋，但是在这方面的努力还很不够。因此，必须进一步推进运营管理市场化，对不同类型的生态工程进行分类管理，提高其市场化、专业化水平。

4.监督检查力度不够，缺乏系统监管

近年来，虽然环保部门加大了对污染治理工程运行情况的监督检查力度，但由于监管工作量大，环保部门专业监管人力、物力、财力都不够，还没有形成对污染治理设施经常化的强有力监督管理。一些排污单位有检查时设施正常运转，检查结束后，设施就停止运行。监督工具、手段、力度和方法都需要进一步提升。

二、水污染治理工程管理体制改革建议

（一）建设目标

洱海流域污染源治理工程长效管理体制的建设目标是：构建政府管理与市场化运作相结合，集中管理与区域管理相结合，资产管理与工程项目管理相结合，网格化行政管理与技术专业化管理相结合，工程投融资管理、建设管理、运行管理、风险管理和效益管理统筹协调配套的洱海流域生态环境工程系统管理体系。建立和完善工程管理的长效运行机制，提高生态环境工程的社会效益、经济效益和生态效益，最终实现洱海水污染的治理和水生态的有效保护。

（二）建设思路

洱海流域污染源治理工程管理体制的建设思路为：理顺洱海流域生态环境工程管理体制，加大集中管理统筹力度，提高管理专业化水平，建立健全洱海流域一体化管理与单元管理相结合的水生态保护综合管理体制〔4〕；在加强州政府对流域水资源统筹、水污染防治的统一领导的同时，明确由“洱海流域保护局”具体行使洱海流域生态保护的管理职能；建立流域上下游、洱源县与大理市，流域县市与州级相关行政部门，流域水生态管理各个部门之间的协商协调平台和协调运行机制。

构建以“科层型”流域水污染防治管理体制机制为核心，“市场型”水污染防治体制机制为手段，“网络型”水污染防治体制机制为补充的管理体系。形成监管有力、权责分明，流域管理与行政管理相结合，集中管理与部门协作和区域协调相结合的水生态保护的体制和机制。在生态环境工程管理体制中，构建政府引导、监督、搭建平台，投资主体多元、投资形式多样的环境工程投融资体系；在工程运行管理中，进行市场化运作，专业化管理，提高工程运行效率；对工程的投融资、工程建设、工程运行、工程风险控制、工程效益评价全过程进行科学管理；对不同工程实施分类专业管理，制定管理细则，通过多种方式，汇聚各方力量、引导群众广泛参与，形成洱海流域生态环境工程长效管理体制与运行机制，全面提升洱海流域各种生态环境工程的生态效益、经济效益和社会效益。

（三）机构设置和职能定位

为提高洱海流域污染源治理工程的生态效益，应该对工程的部分管理部门和其职能进行调整，建立系统、科学的管理体系，对工程的投资、建设、运行、监督、评估等进行全面、系统、精细的管理。管理机构的大致框架如图1。

图1 洱海流域生态环境工程管理组织结构图

在以上管理部门的职能定位方面，重点突出以下几个部门的职能。

1.提升“洱海流域保护局”的层级并赋予其更高权责

目前，大理州的“洱海保护七大行动指挥部”的职能，从建立长效机制来讲，应该就是“洱海流域保护局”（以下简称“流域局”）的职能。应该定位于规划、领导、协调、监控。其在流域水污染控制方面，应该有绝对的领导权；应组织、领导、协调大理市、洱源县的相关部门，共同完成对流域水污染控制和水生态的保护工作。

财政资金、发改委的生态工程资金，应该由“流域局”监管，但资金的运作不应该属于“流域局”。它应该是财政资金管理的“甲方”。“流域局”应指导并约束规划局，让所有的社会经济发展规划都要服从环保的要求。“流域局”还应该对生态环境工程进行评估、验收，对生态环境工程运行效果进行评估。

2.建设州一级的洱海投资生态工程投融资平台

投资公司是资本运作的平台。建设州一级的洱海流域水环境保护投融资平台，使之成为洱海流域生态环境工程的财政资金管理、资本运作、投资管理、对外合作的市场化运作平台。一方面，以投资公司为平台，通过绿色贷款、生态工程建设管理基金、生态保护债券、发行生态公司股票等多种方式筹集资金。另一方面，可通过参股、控股生态环境公司，BOT、PPP等多种项目合作方式，对生态工程进行资本运营和投资管理，实现洱海流域水污染的市场化治理。

从洱海流域保护局的角度来看，它是财政资金的运营方，是财政资金的“乙方”；但是投资公司又是建设项目公司的“甲方”。

3.设立专业化的生态环境工程管理公司

虽然部分污染源治理工程可以委托专业公司进行运行管理，但洱海流域的污染源治理工程种类繁多，特点各不相同，且运行经费缺少，为了实现流域污染源治理工程的长期、高效，成本可控运行，就必须依靠本地人力资源。可以考虑由洱海投资公司全资或参股的工程运行管理公司，全面提升工程的管理水平，提高工程的生态效益。设立专业化的环保工程运行公司，如污水处理管理公司、湿地管理公司等。

4.强化环保局的监管职能，提升监管水平

强化环保局对洱海流域生态工程的全面监督、执法，对工程投资、规划、建设和运行进行专业监督管理。设立工程建设监理队伍和监理机制，并建立工程运行的质量检查监管的专业队伍，对水污染治理工程的效果进行长期持续的检查，对工程的水污染治理效果进行严格评估。

三、建立工程管理长效机制的相关对策

在科学、先进的生态工程管理体制的基础上，还应该有对生态工程从规划—投资—建设—运行各环节进行系统、规范管理，构建完善的工程管理机制。

（一）建立“环保硬约束”的规划机制

应将洱海保护作为洱海流域城乡建设和发展的一项硬性约束条件，将其理念和约束条件融入到城乡发展和建设规划、产业发展规划中，使环保规划与其他各种发展、建设规划融为一体。建立一个“洱海保护至上”的“从规划源头管起”的长效管理机制，使“洱海保护”成为社会经济发展的强制性约束条件。并加强监管，提高规划的法律约束力度。

（二）扩大融资渠道，实现投资主体多元化

为解决工程建设和运行经费不足的问题，首先要争取更多的财政资金投入，既包括中央财政的转移支付、各部门项目等各种经费投入，其次也要在地方财力有限的情况下，建立持续稳定的地方财政投入机制；同时发挥洱海投资公司的融资平台作用，通过商业银行贷款、国际金融组织低息贷款等，利用金融市场筹集工程建设和运行资金；完善水资源收费等相关资源的运营机制，以解决工程建设运行经费的不足，设立洱海流域生态工程运行基金；大力发展绿色信贷，研发洱海流域生态保险新产品，试行洱海流域环境保护债券，培育环保类公司上市，积极利用资本市场筹集资金。

（三）对工程投资、建设以及验收进行全程科学管理

从工程规划、设计、立项开始，进行科学管理，建立工程规划设计立项的科学化管理机制；在投资过程中，通过投融资平台，实现工程资金来源的多元化，对不同投资进行分类管理；在建设过程中，实行专业监理制度，对工程建设进行全过程的质量管理〔5〕；在工程的验收和移交过程中，建立严格的第三方工程验收与移交机制。污水源治理工程的验收与移交是工程从建设阶段到运行管理阶段的重要环节。工程建设是否符合规划、达到质量要求，是否能够在后续的运行中发挥工程的生态效益，验收是一个非常重要的监管手段。必须由第三方对工程质量进行严格评估，达到要求的工程才能移交给相关运行管理单位；不达标工程，坚决不能通过验收，并要追究相关建设单位责任，只有这样才能保证工程的建设质量。

（四）发展专业管理队伍，建立专业管理服务体系

污水源治理工程的专业性很强，无论是工程的建设阶段还是运行阶段，都需要大量技术管理人员。因此，要实现洱海流域生态工程的长效运行管理，必须要有本土的高水平专业管理公司，成立相关工程监理公司和工程运行管理的专业公司，构建工程专业管理、服务体系。对较分散的污染源治理工程，可以采用属地化运行管理模式，对相关管理工程进行业务指导和人员培训；对比较集中的工程，可采用专业运行管理公司统一管理的模式。

（五）属地化运行管理与社会运行管理相结合

明确地下污水管网建设与维护主体及职责，对城乡居民、工矿企业，主干和局域管网可采用不同的方式建设；对污水处理厂、有旅游价值的人工湿地，可吸引社会资金，采用“BOT、特许经营、委托经营、PPP”等多种方式投资、建设；对部分专业性强的工程项目，还可以委托第三方专业管理公司运行和管理〔6〕。地方公司、机构和个人的工程运行管理与专业化社会运行管理相结合。

（六）建立工程信息管理系统，强化运行效果监管

建立洱海流域生态工程集中管理的信息系统，实时反映工程运行情况〔7〕。建立以州、市（县）环保局为主体的工程运行管理体制和机制，扩大监管队伍，培育更多监管专业人才；进一步完善洱海流域生态保护和环境工程管理的法律法规，制定各种不同污水源防治工程的管理细则，具体如污水处理厂运行管理细则，人工湿地管理条例，垃圾收集与管理办法等，进一步提高管理水平，使网格化管理进一步精细化、长效化；建立各类工程运行质量考核评估指标体系，用科学的管理方法，对工程的运行质量进行全面监督管理。

（七）完善网格化管理，建立社会公众监管机制

网格化管理办法是一种行之有效的行政管理办法，可以提高各种政策、规划的执行力度，还应使网格管理更精细化、系统化。同时，也要通过教育、宣传、信息发布和传播等多种有效手段，进一步提高社会公众的洱海保护、生态工程监管意识〔8〕。建立一个科层型管理与公众监管相结合的对污染源工程的监管机制，这样，就能实现对工程的有效监管，提高工程的水污染防治效果。最终形成以政府主导、监管为核心，市场化、专业化运作为手段，全民参与为补充的水污染防治体制机制，以实现对生态工程的系统、科学、有效管理，提高工程的生态、经济和社会效益。

〔1〕郭焕庭.国外流域水污染治理经验及对我们的启示〔J〕.环境保护，2001（8）：39-40.

〔2〕蒋朝晖.湖清民富大理美：云南大理洱海流域保护治理的探索与实践〔N〕.中国环境报，2015-06-12（1）.

〔3〕王密.洱海将再建3万亩湿地〔N〕.昆明日报，2015-06-30（T03）.

〔4〕孟婷婷.滇池流域管理体制机制改革方案初探〔J〕.中国环境管理，2016，8（3）：53-59.

〔5〕赵永刚，贾俊杰，焦涛.太湖流域水污染治理项目绩效评估及长效管理机制研究〔J〕.环境科学与管理，2016，41（6）：14-17.

〔6〕胡学斌，聂健锋，吴正松，等.小城镇污水治理设施管理运营的市场化研究〔J〕.中国给水排水，2013，29（8）：14-17.

〔7〕黄天寅，马奕，吴玮，等.苏州地区农村生活污水治理长效管理机制与对策〔J〕.中国给水排水，2012，28（12）：9-14.

〔8〕李开明，蔡美芳.流域重点水污染源环境管理理论与方法〔M〕.北京：中国环境科学出版社，2013：83-109.

（责任编辑 杨朝霞）

On the Management System and Mechanism of Water Pollution Control:A Case Study of Pollution Control Project of Erhai Lake Basin

Ye Hua1,Hu Chun2,Yang Xudong1
（1.School of Economics and Business Administration,Central China Normal University,Wuhan 430079,China;2.Dali University,Dali,Yunnan 671003,China）

Erhai Lake is one of the well-protected lakes in China,but with the increase of population,the development of tourism and the change of agricultural industry structure,the environmentprotection of Erhai Lakeis getting increasingly difficult.Since the Eleventh Five-Year Plan,many pollution control projects around the Erhai Lake Basin have been implemented successively.However,there are still some difficulties and problems in project management.Based on the three aspects,namely the management system and mechanism,project construction and project operation,this paper puts forward some countermeasures and suggestions for the management system reform and the establishment of long-term mechanism for water pollution control project.

Erhai Lake Basin;pollution source control project;management system;management mechanism

X524

A

2096-2266（2017）11-0018-07

10.3969 ∕j.issn.2096-2266.2017.11.004

国家科技重大专项研究课题“洱海流域生态工程长效管理体制与运行机制建设”（2013ZX07105-005-03-03）

2017-10-09

叶桦，教授，主要从事环境金融、投资管理研究.