航天器项目经费管理及风险管控

◎中国空间技术研究院 张博 李国庆 刘畅

航天器项目经费管理及风险管控

◎中国空间技术研究院 张博 李国庆 刘畅

经费管理是航天器项目管理中的核心要素（质量、进度、经费）之一，国内传统宇航企业大多以完成任务为主要导向，航天器项目管理中存在重质量与进度、轻经费管理的现象。目前，宇航市场竞争态势逐渐加剧，中科院、高校、民营企业纷纷进军宇航市场，军方用户推行竞争性采购，择优竞标。面对日益严峻的市场环境，加强经费管理，提高资金使用效益，不仅对保障项目完成有着重要意义，更是对企业自身经济效益的提高乃至生存发展起着关键作用。

一、项目经费来源及其特点

国内航天器项目的经费来源主要可以分为5种类型：一是由装备发展部归口管理的国防科研试制费，包括装备预先研究经费、装备型号研制经费和装备技术基础经费；二是由国防科工局归口管理、与国防科技工业研发活动直接相关的各种科研经费，包括中央财政拨款和项目承研单位配套自筹2个部分；三是由科技部归口管理、与军工科研直接相关的各种专项科研经费，如国家科技重大专项经费、国家高技术研究发展计划专项经费、国家重点基础研究发展计划专项经费、国家科技支撑计划专项经费及其它由国家专项基金支持的各类专项经费等；四是与商业宇航技术应用公司签订合同、订单，用于支付航天器研制开发费用的市场合同经费；五是其它各渠道支持的经费，如中国航天科技集团公司内部的基金项目、地方政府支持的科研项目等。

一般军工科研项目经费具有集中统一性、特殊性、补偿性、专款专用等特点。集中统一性是指国家投入的专项经费，在管理上高度集中，严格按照国防科研系统统筹安排，带有计划经济指令色彩；特殊性是指对经费用途和使用范围均有明确规定，必须严格遵守国家和军队的财经方针、政策、法律法规和各项科研经费管理制度，按照国家规定进行开支；补偿性是指项目研制过程中，国家对承研单位进行的必要补偿，适当考虑承研单位的合理收益；专款专用是指军工科研项目经费有其特定的用途和范围，开支范围必须严格按照国家规定执行，经费主管部门均要求专款专用、单独核算，不得挤占、挪用。

航天器项目除了具有一般军工科研项目的特点，又有其特殊性，主要表现为：系统复杂、研制难度大、周期长、不确定因素多、小子样、试验全覆盖等，这些特点导致航天器项目经费规模大、风险高，研发费用占总费用比例高，且边际效应不明显。

二、项目经费管理模式

国内宇航企业对航天器项目经费的管理，在不同的历史时期有着不同的模式和特点，大体可以分为计划管理、项目管理、统筹管理3个主要发展阶段。

1．计划管理模式

从20世纪50年代到90年代末，国内航天器项目数量少、经济规模小，而且国内经济环境处在计划经济体制下，航天器项目经费管理也采取计划管理模式，经费主管部门将航天器项目经费以计划形式下达给承研单位，由承研单位在计划列支范围内开展航天器项目研制工作。这一时期的航天器项目经费管理计划性强，但与型号研制的匹配性不足。

2．项目管理模式

21世纪初期，随着国家经济体制改革的深化和国防现代化对航天器需求的与日俱增，航天器项目数量迅速增加，并逐步呈现出多型号、小批量的研制特点。为适应多项目并举的研制任务需要，逐步实行矩阵管理下的项目经理负责制，即以项目为主体的经费管理模式。项目经理对航天器项目行使技术和行政指挥权，对技术、质量、进度以及项目研制经费负全责，由项目总体与承研单位签署研制合同。这一时期的航天器项目经费管理以项目管理为主，与型号研制匹配性较强，但项目间经费管理差异性较大，成本控制水平参差不齐。

3．统筹管理模式

2010年前后，为适应构建大型宇航科研生产联合体的内在要求，提高型号经费的使用效益，降低型号研制成本，航天器项目经费实行统筹管理、分级负责的管理模式。由经费管理部门统一负责、项目总体参与，共同开展航天器项目经费管理，制定项目全周期经费预案，与各承研单位签署合同。这种经费管理的特点是共同参与、统筹策划，经费管理与项目研制有机结合，实现项目经费的集约使用和管理，在保障项目实施的同时促进企业整体经济持续快速健康发展。

三、项目经费风险管控

目前，大部分国拨经费航天器项目采用“超支不补、结余归己”的管理模式，由于航天器项目经费规模大，一旦出现对研制难度估计不足、或因质量问题而导致的大规模经费超支，对承研单位都将产生灾难性的后果。因此，防控经费风险的重要性不言而喻，应与防控进度风险、质量风险给予同样的重视。

1．项目启动阶段

项目启动阶段经费风险表现为由于方案设计考虑不足，对研制内容和研制产品的预计不足以及缺乏足够的数据支撑，使得对关键技术攻关、新产品、新技术理解不到位，导致经费预算不准确而产生的后续工作经费超支。由于航天器系统复杂、研制难度大，项目技术研究和管理过程中的不确定性因素多，事前估算工作量和对应的成本费用有很大的不确定性，因此能否准确开展项目预算体现了宇航企业的经费管理水平。

在项目启动阶段，首先要根据方案对项目全周期的经济活动进行策划和估算，目前国内主要应用的经费估算方法有：经验估算法或专家估算法、依赖与过去任务类似程度的类比估算法、利用历史成本信息得出“成本估算关系式”的参数估算法、按照工作分解结构做出最基本工作包成本，再自下而上汇总的工程法。国外航天器项目经费估算方法相对于我国更为成熟，主要包括全生命周期费用法、定费用设计法、费用作为独立变量法。

近年来，随着航天器成本构成数据的不断积累和细化，国内航天器项目预算主要采用工程法，项目的技术状态和实施方案对研制经费有着直接与重要影响。为控制研制成本，项目承研单位要尽量采用成熟技术、选用成熟产品，借用其它项目研制成果，降低不确定性。此外，在项目论证时采用技术与经济一体化的论证方法，技术方案和技术流程的合理性论证要与经济性论证紧密结合，在满足指标要求的前提下采用最经济的技术方案。

这一阶段的经费管控工作主要体现为开展技术经济一体化分析，优化技术流程与计划流程，采用既满足用户要求又经济可行的最优技术方案。开展立项论证时，要求对项目总体进行全面、充分、细致的论证，充分识别技术风险，尽量选用继承性较好的成熟产品，尽可能固化产品技术状态，将实施方案细化为具体的工作包，包括技术方案、技术基线、技术流程、计划流程、投产矩阵、试验矩阵、测试设备配套和软件配套、高价值元器件配套等。

2．项目研制阶段

项目研制阶段经费风险表现为项目研制过程中相对立项批复、市场合同的新增项目而导致产品实现过程中的成本失控。所谓新增项目，指项目研制过程中由于用户要求更改、对技术难度预估不足或由于研制资源冲突等原因导致的临时投产产品、开展试验等工作内容。航天器项目由于具有研制周期长、技术风险高等特点，研制过程中常常出现计划外的新增项目，新增项目所需要的经费往往成为导致项目经费超支的原因之一。

因此，这一阶段的主要风险管控目标是控制新增项目、实行过程管控，尽可能多地采用设计仿真、借用其它项目现有成熟产品和方案等手段，以减少新增项目。同时，对项目研制的关键环节和关键点进行监管，以达到控制成本的目的。

过程管控可从以下几个方面入手：

设计环节——要根据研制周期、经费预算、物资配套等相关情况，进行综合分析，选定符合质量、进度要求的最经济的设计方案。

生产环节——要对工艺设计方案进行经济性分析，合理利用人力资源和设备资源，提高劳动生产率，缩短生产周期。

试验环节——对设备级试验项目进行分析论证，避免重复试验；系统级大型试验要对试验方案严格把关，统筹安排人员、设备、场地，严格控制试验成本。

外协环节——要加强外协分工定点管理，对外协合同实行评审制度，重大外协合同实行招投标制。

物资采购环节——建立物资定额管理制度，实行比质比价采购，保证采购质量，控制采购成本和储备量。

引进环节——对引进项目的必要性进行前期论证，对大型部件的引进要开展技术和经济可行性方案评审，加强引进渠道和过程管理，降低引进环节成本。

人力资源管理——制定合理的劳动定额，对人力资源要统筹规划，从提高劳动积极性和控制成本角度来合理配置人力资源。

通过制定各项规章制度、完善预算管理、加强指标控制来降低管理费用。

3．项目收尾阶段

项目收尾阶段经费风险表现为产品由于质量问题、其它项目“举一反三”或达不到要求指标而导致的研制反复，从而产生的额外经费支出。随着航天器项目数量的增长，为提高承研单位质量意识，确保项目保质保量按时完成，降低产品质量问题发生率，可以根据宇航企业的实际情况制定相应的产品质量保证金管理制度。质量保证金作为质量专项经费，丰富和完善了型号经费管理内容。

产品质量保证金管理流程为：每年一季度，分承研单位向总承研单位缴纳质量保证金，质量保证金数额以上年度末宇航业务全体从业人员数为准，按每人一定标准缴纳；总承研单位质量部门根据各单位交付的产品在在轨运行期间、发射场、AIT阶段质量问题的发生情况，进行考核并对考核结果进行通报，合格单位返还100%的质量保证金，基本合格单位返还80%～90%的质量保证金，不合格单位视情况扣除40%～100%的质量保证金；每年一季度，完成上年度质量保证金的返还工作，未返还的质量保证金留在总承研单位，作为总承研单位质量专项经费，每年一季度总承研单拿出专项经费，选取优秀的分承研单位给予一定额度的经费奖励。

在科研项目研制逐步纳入到市场经济体制的背景下，面对竞争日益加剧的宇航市场环境，加强对航天器项目经费的全过程管理，特别是加强对项目经费风险的管控，是新形势下对宇航企业提出的必然要求。宇航企业只有提高经费管理精细化水平，才能在竞争中取得优势，这就需要不断夯实核算工作，为经费管理打好基础；强化项目预算管理，将其贯穿经费管理全过程；建立经费管理考核、激励机制；项目结算后及时“复盘”，建立项目成本、资金、效益分析机制；建立项目经费使用综合评价体系，以达到经费管理持续改进的目标。▲