基于“Smart Growth”的土地开发利用政策研究

梁婷+李阳

摘 要：土地，是人类赖以生存的生态系统，是我们进行一切生产和生活不可或缺的物质基础，也是人类社会和自然界十分稀缺的资源之一。可是，随着我国人口的不断增加和城市化进程的不断加快，尤其是一些地方政府急功近利，大搞开发区建设与大学城建设，而忽视对土地的合理开发利用，导致土地被大量征用。在被征用的土地中，一部分已经被开发，还有一部分长期处于闲置和荒废的状态。美国提出的“Smart Growth”虽然是为城市合理发展而提出的，但其本身对保护与合理、有效利用土地却有十分积极的意义。

关键词：土地开发利用；“Smart Growth”；政策建议

中图分类号：F207 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）29-0104-02

一、我国土地开发利用现状

（一）我国土地资源的特征

我国土地资源的主要特征是总量大、人均低、质量差、区域差异严重、耕地资源总体质量不高、难以开发利用的土地占比例较大、后备土地资源潜力不足等。

（二）我国土地开发利用存在的主要问题

目前，我国土地开发利用主要存在以下问题：

一是城市化进程造成耕地面积不断减少。造成耕地面积不断减少的原因较多，其中新城区开发是一个主要原因，也是一个威胁最大的原因。在我国城市化进程中，城市用地规模快速增长和城市面积急剧增长，城市建设出现无限制的低密度的发展趋势。

二是土地利用率低，浪费现象严重。在1995年到2004年之间，伴随着城市化进程，我国城市人口增加了54.33%，而城市建成区面积却上升了85.95%，二者之比超过了国际上的合理值。仅从这一统计数据中就可看出我国在城市化进程中存在着土地利用率低的现象。这种土地低利用率的现象，我们可将其称为对土地的隐性浪费。

三是土地开发利用引发的生态环境问题严重。一方面，由于对土地的过度开发利用，导致植被减少、水土流失、土地沙化和地力减退等问题；另一方面，由于城市化、工业化的发展，污染现象也十分严重，导致大量污染物质排入河流最终影响到农田。这方面的问题其实也是第一个方面原因导致的结果。

二、“Smart Growth” 对我国土地合理开发利用的借鉴意义

（一）“Smart Growth”的内涵

“Smart Growth”是一项涵盖了多维的城市发展综合策略，它将城市发展融入到区域整体生态体系和人与社会和谐发展的目标中，以城市增长边界、TOD和内城或老城废弃地再利用等为主要内容。其实质是通过限制土地低密度蔓延、鼓励城市空间的高效集约利用来促进城市整体的可持续发展。其目标是通过规划建设紧凑型城市和社区，充分发挥或重新挖掘老城區基础设施的效力与潜力，提供多样化交通（以步行和自行车为主）和居住选择促进土地集约、高效利用，控制城市无限制蔓延。

（二）“Smart Growth”在我国的适用性问题

美国的工业化与城市化进程都比我国早，因此美国在城市化进程中所遇到的问题我们可能也将面临。事实证明，我们目前在城市新区开发中的确或多或少地存在美国遭遇过的问题。目前，我国在城市空间扩展上存在以下问题：以“GDP”增长为核心和导向的城市空间扩展；城市用地规模快速增长从而大肆占用耕地；城市建设规划盲目求大、贪图奢华、缺乏考察，大搞形象工程和政绩工程；城市发展及其模式选择只重速度，不重质量；城市土地利用率低，呈低密度、外延式扩展。“Smart Growth”正是基于此而提出，因此不管其理念还是其内容均对我国的土地开发利用有十分积极的借鉴意义。

3.“Smart Growth”对我国土地合理开发利用的积极意义

“Smart Growth”这一全新理念的提出是城市发展观念上的变革，其倡导的优先考虑将城市新增用地需求引导至已经开发建设的区域，减少侵占城市建设用地以及坚持高密度化、集约化、混合利用的用地模式等内容对指导我国土地集约利用与城市新区开发具有重要的意义。主要体现在以下几个方面。

首先，“Smart Growth”强调土地混合使用。土地混合使用的实质是指将不同使用功能的各种设施有机整合在同一片土地上，以达到提高土地使用率的目的，进而达到节约用地的目的。

其次，“Smart Growth”提出的适合的步行社区和提供多种交通选择原则对节约土地也有其科学性。适合步行社区、多功能社区和多种交通选择社区减少了人们对小汽车的需求，也提高了人们办事的效率。这样，一则有利于环境保护，二则降低了对路在宽、大方面的需求，从而节约了用地。对路的要求降低，也同时制约了新城区的不断蔓延，最终还是节约了土地。以上两条均对我们在新区规划时提出了新的要求。

最后，“Smart Growth”强调强化现有社区的发展。这就要求我们政府在开发新区的同时，更要注重对已有城区、社区的开发与潜力挖掘。已有社区和城区有其固有的优势，如各种基础设施健全、资源较易获得等，如果我们能充分挖掘它们的潜力加以改造，则不仅节约了运营成本与新开发成本，而且更节约了用地。

三、土地开发利用政策建议

要保证土地的合理开发利用，政府的政策引导应置首位，通过政策引导人们自觉不自觉地合理、节约、高效和集约利用土地。基于以上分析，现对我国的土地合理开发利用政策提以下几点建议。

（一）严格审批新区开发建设用地，完善我国城市规划体系

对新区开发建设用地的审批，包括对其项目可行性研究报告、规划设计文件等的严格审批，尤其在对规划设计文件审批时，要参考“Smart Growth” 的有关原则，审查其规划设计文件是否满足土地节约、集约利用的目标。这就要求我们在编制城市规划设计文件时，要结合本城市实际，以节约用地为原则，既注重当前，又要注重长远。对不切本地实际、一味贪大求洋的现象要坚决予以制止。国家在审批各城市发展规划文件时，应结合每个城市的发展定位，制定其城市发展边界，这样便从宏观上对土地合理开发利用画上了红线，从事前控制了对土地的不合理开发利用。另外，在审批土地时，一定要建立健全土地审批制度，并加强跟踪调查，严防并大力处罚开发商或地方政府以“化整为零”等不正当方式获取大面积土地使用权的违法现象。endprint

（二）以科学发展观为指导，改变发展观念

改革开放以后，由于我们求变心切，在发展观上以“GDP”为导向，注重经济发展，忽略社会发展和人的全面发展；注重经济的快速发展，而不注重经济发展的质量。这种发展观反映在城市发展上，就是“GDP”增长为导向的城市发展模式。比如，有的地方政府为了改善当地的面貌，扩大地方财政收入，解决地方就业问题，往往以很多“优惠政策”扩大土地供给，从而吸引投资。一方面造成土地资源大量浪费，另一方面有的企业排放的污染物严重破坏了当地的生态环境，对当地群众的生产生活构成了严重威胁。这些教训都是有的。正基于此，党中央提出科学发展观，就是实现人与经济社会的全面、和谐发展，实现经济又好又快发展。这要求我们全国上下在促进经济社会发展时，务必要将认识统一到“注重当前，更要注重长远，即经济社会的可持续发展”这一观念上来。要做到这一点，还应对各级地方政府的政绩考核标准予以調整，将其引导到科学发展这一轨道上来。

（三）加大对已有城区改造的投资力度，借以减少新城区开发对土地的征用

已有城区配套设施完善，易于获得各种资源。政府应加大对已有城区改造的投资力度，充分挖掘其潜力，让已有城区旧貌换新颜，更加富有生机与活力。这样就减少了新城区开发中对土地的征用及基础设施建设费用。不能因为已有城市的设施陈旧而不加改造利用，转而将眼光投向新区开发，这往往在实际上从社会、经济效益等方面来讲都是不划算的。当然也不能一概而论，而应在决定开发新城区时，要做好开发新城区与改造旧城区两种方案的技术、经济、社会和环境评价。评价结果显示的确需要开发新城区时，才能付诸实施。总之，决策一定要科学、可靠。

4.对新区开发已征用的土地要进行跟踪控制，制定政策反对占而不用，以达到保护土地的目的。

前文已谈到，在城市新区开发中，一些土地并未真正开发，而是闲置起来。笔者认为，政府不应该把土地使用权拍卖获得土地出让金后就不加管理了，而应对其进行跟踪。应制定政策，如发现在规定的期限内仍未动工的，应采取措施或处以罚金，或重新拍卖。总之，不能让土地的价值付诸东流。这样做，不仅节约、保护了土地，而且也扩大了地方财政收入，何乐而不为。

结语

我国在土地开发利用中确实存在许多值得深思的问题，本文仅基于粮食安全与“Smart Growth”理论对土地开发利用进行了政策研究。这是一个新的视角。当然，土地开发利用问题的研究涉及到各个方面，远不是粮食安全和“Smart Growth”所能涵盖，因此研究还存在某种程度上的片面性。希望有更多的人从较为全面的视角研究我国土地开发利用政策，为决策者提供科学的政策性建议，促使我国在土地合理开发利用方面取得更大成就。

参考文献：

[1] 李冬冬，陈龙乾，赵科科.精明增长理论对我国土地集约利用的启示[J].山西建筑，2008，（3）：1-2.

[2] 马强，徐循初.“精明增长”策略与我国的城市空间扩展[J].城市规划汇刊，2004，（3）：1-8.

[3] 刘冬华，诸大建.面向土地低消耗的城市精明增长研究[J].同济大学学报，2009，（4）：1-6.

[4] 董文.我国粮食安全现状与科技对策[J].安徽农业科学，2008，（21）：1-4.

[责任编辑 杜 娟]endprint