公共体育服务绩效评价体系的辩证考量

毛 颖

（江西警察学院体育系，江西 南昌 330103）

公共体育服务绩效评价体系的辩证考量

毛 颖

（江西警察学院体育系，江西 南昌 330103）

采用文献研究法、访谈法等研究方法，对公共体育服务绩效评价体系的评价目的、评价主体、评价指标、评价周期、评价方法等子系统进行研究。研究结果认为，要完善好公共体育服务绩效评价体系，必须把握认可与问责导向、单个与多元主体、过程与结果指标、主观与客观指标、个性与共性指标、评价周期与任务周期、定量与定性方法等方面的矛盾辩证关系。这可为提高公共体育服务绩效评价体系的科学性与操作性提供理论指导。

公共体育服务；绩效评价；评价指标；评价方法

Abstract:With the methods of literature review, deductive inference and research interview, this paper studies the system of the performance evaluation system of public sports service that mainly consist of the evaluation purpose, evaluation subject, evaluation index, evaluation cycle and evaluation method. The results show that in order to improve the performance evaluation system of public sports service, we must grasp the recognition and accountability orientation, individual and multi-subject, process and result index, subjective and objective indicators, personality and common indicators, evaluation cycle and task cycle, qualitative methods and other aspects of the contradictory dialectical relationship. This can provide theoretical guidance for improving the scienti fic and operational performance of public sports service performance evaluation system.

Key words:public sports services; performance evaluation; evaluating indicator; evaluation method

建立并完善公共体育服务绩效评价体系，是做好公共体育服务工作的一项重要保障措施。国务院印发的《全民健身计划（2016-2020年）》指出：“建立全民健身公共服务绩效评估指标体系，定期开展第三方评估和社会满意度调查，对重点目标、重大项目的实施进度和全民健身实施计划推进情况进行专项评估[1]。”因为科学合理的公共体育服务绩效评价体系，可以有效监控、比较和纠偏公共体育服务的实际绩效水平。一套完善系统的公共体育服务绩效评价体系，主要由评价目的、评价主体、评价指标、评价周期、评价方法等子系统组成。本文重点讨论了公共体育服务绩效评价体系的各子系统内部的认可与问责导向、单个与多元主体、过程与结果指标、主观与客观指标、个性与共性指标、评价周期与任务周期、定量与定性方法等方面的矛盾辩证关系。该研究成果能够有效回应公共体育服务绩效评价体系中为什么评价、谁来评价、评价谁、评价什么内容、什么时候评价、用什么方式评价等实践问题，也能够充分发挥公共体育服务绩效评价体系的“指挥棒、诊断器、风向标”的作用，进一步推进公共体育服务各项制度建设。

1 研究对象与方法

1.1 研究对象

以公共体育服务绩效评价体系及构成该体系的各子系统内部矛盾辩证关系为研究对象。

1.2 研究方法

1.2.1 文献研究法 以中国知网全文数据库作为文献资料搜集来源，以“公共体育服务绩效评价或评估”作为主题关键词，截止到2017年4月30号，搜集并查阅相关文献35篇。

1.2.2 访谈法 本文对涉及政府公共体育服务绩效评价运行情况，沟通联系了政府体育管理部门。访谈时间：2017年3月15-16日。访谈对象：江西省体育局群众体育处及南昌市青山湖区教科体局体艺卫科工作人员。访谈主题：政府公共体育服务绩效评价方案实施与效果情况。另深入南昌市青山湖区江大南路社区、青山湖社区等，访谈了参与社区公共体育服务项目的社区居民、居委会干部，了解社区居民对政府公共体育服务的满意程度，并讨论政府公共体育服务绩效评价体系实施过程中出现的问题。

2 结果与分析

2.1 公共体育服务绩效评价目的的辩证考量

公共体育服务绩效评价目的是构建测评体系的第1步，主要是回答“为什么考评”这个问题。不同的评价目的，其背后蕴藏着不同的绩效管理价值倾向与行为引导。实际工作部门普遍将公共体育服务绩效评价体系，看成是具有诊断功能的诊断器、具有控制功能的监测器、具有参照功能的仪表盘、具有导向功能的指挥棒。但辩证考量公共体育服务绩效评价目的，最主要的还是要处理好评价中的“认可导向目的”与“问责导向目的”的关系问题。

在公共体育服务绩效评价体系中，评价者（包括上级政府、社会组织、辖区公众等）对被评价者（负有提供公共体育服务职责的政府部门和社会组织）的期望是“越干越好”，最好是超额完成各项公共体育服务绩效目标。而被评价者则希望评价者对其提供的公共体育服务工作给予区分、肯定及认可。评价者的高绩效期望与被评价者的公正认可期望，构成了公共体育服务绩效评价体系的良性激励关系。被评价者主动努力投入最大力气去实现评价者的预定绩效目标，而评价者则回报以表扬、认可及帮助，这样，被评价者与评价者双方就形成了以认可为导向的稳定心理预期[2]。

而在实践中，经常出现公共体育服务绩效评价主体双方（包括评价者与被评价者）不能建立以认可为导向的心理预期，取而代之的是实施问责导向的绩效评价目的。在以问责为导向的绩效评价体系中，公共体育服务绩效评价者对被评价者完成绩效目标缺乏信任，经常采用重罚手段来督促被评价者完成绩效目标。反过来，被评价者则是以避免绩效测评不利后果作为其最高行为准则，甚至在目标任务压力下，采用造假方法营造完成绩效目标的假象。如果双方的绩效要求都得不到满足，最终结果则是公共体育服务绩效评价工作的形式化。事实也证明，在公共体育服务绩效评价体系中，要确立以“认可导向”的绩效评价目的，认可那些提供公共体育服务工作业绩优秀的部门与个人，往往就能取得较高的绩效水平。

2.2 公共体育服务绩效评价主体的辩证考量

公共体育服务绩效评价主体是各方参与绩效测评或者满意度测评的公众、社会组织、党政部门等，主要包括实施主体与参与主体2个方面[3]。实施主体是根据特定评价目的而组织实施评价活动的主体，如上级政府体育管理部门、综合绩效评价委员会或社会第三方评估机构等。参与主体是公共体育服务评价的其他利益相关者，如社会公众、基层体育社会组织、提供公共体育服务部门的内部员工、上级领导等。从理论上讲，对公共体育服务绩效评价主体的选择，最好采用360°主体选择法，把作为被评价者的公共体育服务部门的上级、下级、平级同事、内部员工、外部专家、服务对象、协作单位及其他利益相关者等，都纳入评价主体系统中来。在选择公共体育服务绩效评价主体过程中，要重点考虑单个主体与多元主体的辩证关系。

公共体育服务绩效评价主体选择，重点应面向基层，面向公共体育服务的消费者。公共体育服务做得好不好，应以人民群众满意不满意、答应不答应作为衡量绩效水平高低的基本标准。现在多种多样的公共体育服务绩效评价体系，在追求公共体育服务的满意度评估中，为了突出评价体系的公民参与导向，基本上按照随机抽样的方法选出某层级行政区范围的居民作为评价者。如果评价主体单以社区居民、社会公众作为唯一或作为最大权重比例的主体，则会产生很多问题。因为社区居民、社会公众是一个集体概念，落实到某一个评价主体，则容易产生绩效评价信息不对称与需求不对称的问题。如果参与评价的社区居民对公共体育服务提供者的工作内容与工作绩效不知情，或者知之不多，则容易出现凭主观印象模糊打分的现象。另外，如果随机选择一个非体育人口的社区居民参与评价，那么，公共体育服务对于非体育人口的评价者来说，他既没有体育服务消费动机，也没有体育服务消费过程，就无从知晓公共体育服务绩效水平与效果。而选择多元评价主体，能够从多角度、多渠道提供被评价者的绩效水平信息。尽管单个评价主体提供的公共体育服务绩效信息可能并不完整，但多元评价主体能够实现信息汇总，随机误差概率趋向于零，评价者的参与性与可接受性也比较强。由此可见，选择公共体育服务绩效评价主体，应以绩效信息对称的单个主体为基础，再按照360°多元主体方法架构一个全方位、立体的评价主体系统。

当然，即便是按照360°建构的多元评价主体系统，并不能评价所有的公共体育服务绩效评价指标。因为不是每一位参与测评的评价者，都能知晓被评价者的全面绩效信息。如一位喜欢跳广场舞的社区大妈，她可能对体育健身场所总数量、体育指导员总数量、晨（晚）点配备指导员数量等评估指标比较熟悉，但她对公共体育资金投入、居民体质健康等评估指标就可能不熟悉。因此，要在评价者对被评价者的工作内容完全知情、信息对称的情况下，来实施公共体育服务绩效评价。任何评价者只能评价自身所知之事、能评之事。

2.3 公共体育服务绩效评价指标的辩证考量

公共体育服务绩效评价指标，是公共体育服务绩效测评体系的重要内容，是衡量公共体育服务绩效水平的关键环节。考量公共体育服务绩效评价指标，需要重点把握过程指标与结果指标、主观指标与客观指标、个性指标与共性指标之间的辩证关系。

2.3.1 过程指标与结果指标的辩证考量 绩效，从字面意义上可以理解为业绩加效果，其真实含义应体现为某主体的整体工作表现。公共体育服务绩效的整体工作表现，不仅体现在绩效的结果指标，也体现在绩效的过程指标。如果公共体育服务绩效水平全以结果指标来衡量，忽视达到服务结果的过程，这就容易使被评价者的绩效管理过程行为变异、扭曲，甚至为达到结果目标而造假[4]。如果公共体育服务绩效水平全以过程指标来衡量，忽视公共体育服务过程的结果，则容易使绩效评价缺乏战略导向，甚至偏离公共体育服务绩效评价的初衷。比如相关部门提供公共体育服务力度很大，投入资金较多，但提供的体育服务很可能是公众不想要或者脱离实际的体育服务。根据江苏省政协《关于进一步提升公共体育设施使用率的建议》内容显示，江苏省社区体育健身场地经过几年的建设，现在数量较多，但大多陷入停用状态。社会公共体育设施的质量及服务水平不尽人意，体育设施缺少维护与修理，形同虚设[5]。如果仅仅测评社区体育健身场地数量结果的指标，那么江苏省的公共体育服务绩效结果得分较高。但要考虑到社区体育健身场地的日常管理与维护的过程类评价指标，很显然，最后公共体育服务绩效水平就不高。在设计一套公共体育服务绩效评价指标时，要均衡过程类评价指标与结果类评价指标，才能较为准确地测评出公共体育服务的真实绩效水平。

2.3.2 主观指标与客观指标的辩证考量 在公共体育服务绩效评价指标中，所有指标都可按照主客观不同程度划分为2类：主观指标与客观指标。公共体育服务绩效评价的主观类指标是指关于服务对象个人的自我主观感受、态度、认知类的测评指标，比如居民公共体育服务满意度、公共体育服务的公平感、参与体育活动的积极性等评价指标。主观类指标具有缺乏个体现场体验感、无意识的自利偏颇、特殊个性心理差异及个体评价能力局限等影响因素，其评价结果往往不能真实准确地反映公共体育服务的实际水平。公共体育服务绩效评估客观类指标，是指具有统一标准且可被记录、统计、量化的评价指标，如公共体育服务的财政资金投入、体育组织数量、体制监测点数量等。客观类指标具有受环境影响大、容易形成部门本位主义、可比性差等特点。比如某地区公共体育服务的资金投入多，体育组织数量多，但并不能得出该地区公共体育服务绩效水平高的结论。实践中，应将主观类指标与客观类指标按照一定的权重，合理安排，既要有服务对象的主观感受，也要有准确标准的客观类评价指标。

2.3.3 个性指标与共性指标的辩证考量 任何一套公共体育服务绩效评价体系的被评价对象具有多个。如果忽视不同地区、不同层级的被评价者的个性特征，则容易出现“一件衣服大家套”的错误评估现象。不可否认，由于被评价者的地理区域、气候特点、经济水平、历史基础、文化习俗、思想认识等种种差异，各个不同的被评价者表现出明显不同的公共体育服务的整体绩效质量结构[6]。如在北方哈尔滨，其户外冰雪类公共体育项目就要占绩效评价指标的较大权重，而这类项目在南方地区则缺乏广泛开展的自然条件和群众基础。因此，冰雪类公共体育项目在南方地区的公共体育服务绩效评价指标中就占较小权重甚至没有。根据国家体育总局2016年发布的《冰雪运动发展规划（2016-2025）》，其规划原则之一就是要因地制宜、重点发展、宜冰则冰、宜雪则雪[7]。而在新疆，公共体育服务项目绩效评价指标设计就要更多地考虑民族传统体育项目，如射弩、民族式摔跤、赛马、叼羊等。但在四面环海的海南，则应更多建设水上公共体育服务项目。实践中，“一刀切”的公共体育服务绩效评价广受诟病，其评价结果也不能准确衡量被评价者的真实水平。因此，在一套公共体育服务绩效评价指标体系中，既要考虑所有的普遍的共性指标，也要考虑特殊的个性指标，真正做到共性指标全覆盖、个性指标显特色，实现不同地区、不同层级的公共体育服务绩效评价指标的合理分布。

2.4 公共体育服务绩效评价周期的辩证考量

公共体育服务绩效评价，需要一个合理的评价周期。实践中，众多绩效评价体系习惯上是以年度作为一个评价周期。当然，在不同的行业领域，评价周期都是各不相同的。有的绩效评价周期比较短，比如用月度、季度来标刻；有的绩效评价周期比较长，比如有2年、3年甚至5年。实际上，对于公共体育服务绩效评价周期而言，确实没有一个绝对统一的时间周期标准。这就说明，对于公共体育服务绩效评价周期的确定，是不能以月度、季度、年度等时间刻度作为确定依据的。因为时间刻度只是公共体育服务绩效评价周期计量的结果，而不是评价周期计量的基础与依据。真正能够作为计量公共体育服务绩效评价周期基础的是工作任务周期。如果仅以月度、季度、年度等时间刻度的长短作为公共体育服务绩效评价周期，就会影响到被评价者的不良行为选择。

事实上，如果公共体育服务绩效评价周期过短，被评价者在事先预定的时间段内完成不了工作任务，这样的绩效结果通常有2种情况，一种情况是被评价者的真实业绩无法展现，提供公共体育服务的工作任务可能只进行了一半甚至更少；另一种情况是被评价者为了应对评估，在无法完成工作任务的情况下，弄虚作假、数字注水，以欺骗的手段制造完成工作任务的繁荣假象。特别是在压力型考核评价体系中，这种行为比较常见。但无论是哪种情况，最后的结果都是对公共体育服务真实绩效的破坏，公众也会对此表达不满意见。如果公共体育服务绩效评价周期过长，提供公共体育服务的被评价者容易对公共体育服务的工作目标发生偏移，结果是在相当长的时期内被评价者提供公共体育服务的工作动力不足，浪费管理资源。

然而，提高公共体育服务绩效水平，提升体育服务使用者、消费者的满意度，这在多数情况下是一项跨年度、长期化的绩效实施过程。如此对应的是，公共体育服务绩效评价周期也应该是跨年度的。但在实践工作中，由于受到领导干部任用体制的影响，在提供公共体育服务的多元主体中，如相关政府部门、事业单位、社会组织等，其主要领导干部调动频繁，任期较短。当公共体育服务绩效测评周期与领导干部任期不能同步的情况下，就难以测评公共体育服务的真实绩效。特别是当领导干部任期短于公共体育服务绩效评价周期的情况下，就容易产生急功近利、好大喜功的短期政绩冲动。2014年在中央巡视组对国家体育总局的巡视意见中，就列举了部分公共体育领域中的问题与腐败现象，如公共体育项目审批不透明，权力寻租空间大，有的弄虚作假，违背体育精神和体育道德等。尽管造成公共体育服务领域中的问题与腐败有多种原因，但绩效评价周期与公共体育服务工作任务周期不一致，也是导致公共体育服务问题与腐败的重要原因之一。一言蔽之，公共体育服务绩效评价周期的辩证考量，就是要辩证考虑绩效评价周期与公共体育服务工作任务周期的一致性，要以工作任务周期作为合理确定绩效评价周期的依据，做到工作任务周期与绩效评价周期的大体一致与相互重合，而不能反过来，用人为确定的绩效评价周期，来裁量或压缩公共体育服务的工作任务周期。

2.5 公共体育服务绩效评价方法的辩证考量

育服务绩效评价方法多种多样，比较常用的有平衡记分卡（BSC）、关键指标法（KPI）、目标管理法（MBO）、层次分析法（AHP）、功效系数法（ECM）、顾客满意度测评法等。无论采用哪种方法，对于各类绩效测评指标的给分、权重分配，最终都可以归纳到2种基本方法：定性方法与定量方法。公共体育服务绩效的定量评价方法与定性评价方法各有优劣。在绩效管理学科中，著名物理学家爱因斯坦有一句流传甚广的话：“并非所有能被衡量的东西都有价值；反之，并非所有有价值的东西都可以被衡量。”这句话强调的意思就是数字化不是万能的，有些有价值的东西并不一定能够用量化来表示。但爱尔兰物理学家威廉•汤普森（凯文公爵）也说过一句针锋相对的话：“只有当你能用数字评价并表达你所讲的内容，你才对它有所了解；如果你不能用数字评价并表达你所讲的内容，那你只有模糊不清的认识”[8]。很显然，这2位物理学家分别强调的是定性方法与定量方法的重要性。

在公共体育服务绩效评价中，如果完全采用数量化的测评方法，则能够减少人为主观因素影响，能够统一标准，也易于计算操作，但缺点是容易产生数字博弈问题，难以发现数字后面被评价者的真实问题，可比性也比较差。以王家宏教授和韦伟博士所研究的我国公共体育服务评价指标体系中的3级量化指标“体育健身场所数量”“体育指导员总数量”为例，这2个定量指标很容易统计，但在数字多少的背后，体育健身场所功能好坏和体育指导员素质优劣是无法体现出来的[9]。反之，如果公共体育服务绩效评价体系全部采用定性方法，评价结果确实能体现被评价者的行为价值导向，测评范围覆盖全面，综合性好，同时也具有较好的可比性，但问题是定性方

公共体法的主观影响因素多，标准难以统一，需要完整的绩效信息支撑。以公共体育绩效评价中的公众满意度评价指标为例，鉴于测评主体主观标准难以统一，对于同一公共体育服务，有的感觉很好，有的就不满意。比如，对社区广场舞项目测评，如果评价者是一位广场舞爱好者，那么，这位评价者对社区广场舞服务项目在大多情况下是满意的。如果评价者不是一位广场舞爱好者，甚至认为广场舞音乐噪声扰民，那么，在大多情况下评价者对评价结果是持否定态度的。

因此，对公共体育服务绩效评价方法的辩证考量，需要准确把握定量与定性方法的辩证关系。对于量化的评价指标，应以定量评价方法为主，以定性评价方法为辅，在设定量化的测评目标时，还要列出达到测评目标的行动保障措施。如果对定性为主的评价指标，就以定性评价方法为主，同时以定量评价方法为辅，在设定定性化的测评指标时，列出达到评价指标的数据、事实[10]。

3 结 语

完善公共体育服务绩效评价体系，不仅涉及到深奥的基础理论问题，而且也涉及到复杂的技术操作问题。公共体育服务绩效评价体系的各个子系统，要在科学理论指导下，进行具有实践性、操作性、针对性的制度设计。现有关于公共体育服务绩效评价的研究成果，较多关注某一子系统的理论设计，但缺乏实践应用与操作。因此，系统考察公共体育服务绩效评价体系的各系统内部的矛盾辩证关系，既具有理论指导性，也具有很强的实践操作性。

本文认为，对于公共体育服务绩效评价目的，要坚持问责导向与认可导向相结合的目的来设计；对于公共体育服务绩效评价主体，要坚持单个主体与多元主体相统一，充分发挥各自优势，抵消劣势；对于公共体育服务绩效评价指标，要从3个不同维度，坚持过程指标与结果指标、主观指标与客观指标、个性指标与共性指标的辩证统一。对于公共体育服务绩效评价周期，要坚持评价周期与任务周期全覆盖的原则；对于公共体育服务绩效评价方法，要坚持定量方法与定性方法之间的平衡，针对不同性质的评价指标，以一种方法为主，以另一种方法为辅，二者相互结合运用。从理论与实践层面上厘清这些矛盾辩证关系，就能使公共体育服务绩效评价体系更加符合实际，运转顺畅，从而提高公共体育服务实施效果，提高居民对公共体育服务的满意度。

[1] 中国政府网.《全民健身计划（2016—2020年）》[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-06/23/content_5084564.htm.

[2] 王雪莉，丁一，马琳.绩效管理中的八组重要关系[J].东岳论丛，2013，34(4)：126-130.

[3] 范柏乃.政府绩效评估与管理[M].上海：复旦大学出版社，2007.

[4] 郑家鲲，黄聚云.基本公共体育服务评价指标体系的构建[J].上海体育学院学报，2013，37(1)：9-13.

[5] 扬州网.关于进一步提升公共体育设施使用率的建议[EB/OL].http://www.yznews.com.cn/yzwzt/2013jsslh/2013-01/24/content_4217823.htm.

[6] 王梦阳.政府公共体育服务满意度绩效评估指标的构建——以上海市为例[J].体育科学，2013，33(10)：63-70.

[7] 中国政府网.关于印发《冰雪运动发展规划（2016—2025年）》的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2016-11/25/content_5137611.htm.

[8] 郭丽华，乔莉楠.我国创新型城市评价体系存在的问题及改进措施[J].商业时代，2013(29)：28-29.

[9] 韦伟，王家宏.我国公共体育服务绩效评价体系构建及实证研究[J].体育科学，2015(7)：35-47.

[10] 刘旭涛.政府绩效管理：制度、战略与方法[M].北京：机械工业出版社，2003.

Dialectical Thought on Performance Evaluation System of Public Sports Service

MAO Ying
(Department of Physical Education, Jiangxi Police Institute, Nanchang 330103, Jiangxi China)

G812.3

A

1004 - 7662(2017 )06- 0012- 05

2017-05-07

江西省高校人文社会科学研究项目“基于三维一体的公共体育服务绩效考评体系研究”（课题编号：TY1514）。

毛颖，讲师，硕士，研究方向：公共体育服务。