以规范业主自治推进住宅小区综合治理

文/杜学峰

以规范业主自治推进住宅小区综合治理

文/杜学峰

住宅小区是市民生活的基本场所，是城市管理的基本单元，也是社会治理的重要领域，加强住宅小区综合治理是政府治理体系和治理能力现代化的具体举措。当前，上海住宅小区数量大、类型多、结构复杂，随着经济发展和社会转型的加速，住宅小区的各类矛盾相对突出，亟待研究解决。

一、住宅小区治理方面存在的突出问题

（一）住宅小区综合治理面临较大压力

以某区为例，目前全区有各类住宅小区411个，总建筑面积达3401万平方米，其中：商品住宅小区215个，占52.31%；售后公房（含直管公房）小区55个，占13.38%；动迁房小区63个，占15.33%；农民集资房小区51个，占12.41%；混合型小区27个，占6.57%。

随着住宅量的快速增长，区域内物业规模也在不断扩大，总体来看其“量”增而“质”未升，住宅小区综合治理面临一定压力。在全部411个小区中，有专业物业管理的333个，无专业物业管理的有78个。在有物业管理的小区，物业费普遍较低，其中服务收费标准每月每平方米在0.5元以下的有171个，占52%。由于服务费长期没有调整，严重制约了物业服务水平和居民满意度的提升。再加上区域内动迁房、集资房问题比较复杂，部分老旧小区或面积较小楼盘因经费问题，无法维持小区运行，长期处于无物业管理、无居民自治的失管状态，增加了许多不稳定因素，给当地政府的社会治理带来了难度。

（二）住宅小区矛盾纠纷多发，涉案率高

2016年至2017年6月，某区12345、12319、962121平台受理投诉类案件共有6911件，其中：涉及业主不文明行为的有4175件，占60.41%；涉及物业服务的有1318件，占19.07%；涉及停车、违建、业主大会运作的有1418件，占20.52%。2013年至2016年间，某区人民法院审理判决的物业类案件共12765起，起因主要是房屋漏水、墙体开裂、地表下沉、违法搭建、违法经营、宠物扰民、停车难、环境卫生和绿化养护。2010年至2015年6月，某区法院受理调解了28089件案件，其中住宅小区矛盾纠纷8314件名列第一，占总数的31%，是排名第二的交通事故纠纷的1.2倍，是劳动争议、医患纠纷、消费纠纷、土地承包纠纷总和的2.3倍。

（三）业委会规范建设与全市要求还存在很大差距

某区现有居住小区中，符合业委会成立条件的有212个，已经有192个小区成立了业委会，占90.57%。已成立的小区业委会能够保持正常运作的167个，业委会因种种原因不能正常运作的25个，业委会非正常运作率13.02%。

从业委会人员组成情况来看，在正常运作的167个业委会中，共有业委会委员853人，其基本特点为：一是年龄普遍偏高，50岁以下的仅占16%；二是构成比较复杂，机关事业人员占33%，企业人员占20%，其他占47%，其中退休人员占60%；三是党员比例较高，业委会委员中党员占比为68%，各业委会中党员人数过半数的小区占52%。

从业委会参与小区治理的情况看，无论是运转机制，还是管理落实，都与全市要求有一定差距。目前，实施业委会、居委会人员交叉任职的仅有9个小区，业主大会使用新版《三项规约》的占比仅6%，使用2016版物业服务合同的占9%，已组建的业委会每季度定期召开会议的占87%，半年召开一次或者长期不开的占13%。

（四）业主在公共义务承担方面存在责任缺失

业主的积极参与和居民自治，是住宅小区综合治理的基础。但现实问题是多数业主缺乏责任意识，参与小区事务的积极性不高。调研中发现，多数业主对居住小区没有主人翁感，权利义务意识和文明居住意识非常薄弱，“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”是普遍心态。特别是实施违法违规行为的居民，公共意识缺失、法制观念淡薄的问题比较突出。2015年上海市政府办公厅对2000多位居民进行调查，结果显示,居民反映需要优先解决的10个突出问题（停车难、群租、违法建设、宠物扰民、堆物占道、高空抛物、技防安保、物业服务不到位、居住环境和房屋维修），几乎都与居民责任意识缺乏、自我管理不够有关。再加上现代社区中业主群体构成复杂、利益诉求多样，真正有公德、有能力、愿意为集体公益付出的居民并不多，因而关心公共利益、参与到小区治理的业主不多。

二、发挥业主作用，完善住宅小区治理的思路对策

要实现住宅小区的有效治理，协调分工关系、规范业主物业使用行为、提升业主自我管理能力非常重要。当前住宅小区治理问题的产生，涉及多方面的因素，但根本还在于业主主体作用发挥不到位，未能形成真正的业主自治管理。对此提出的基本思路是，遵循社区发展规律，以提升住宅小区综合治理绩效为目标，切实完善和落实居民自治机制，着力培养业主主体意识，引导业主主动参与，发挥业主作用，为加强和创新特大型城市社会治理奠定坚实基础。具体的对策和措施如下。

（一）完善居民自治机制以增强业主自我管理能力

用制度规范并处理好居民自治的外部关系，减少外部不当干预，让小区业主自治真正发挥作用。街镇、居委会要充分尊重业主的主体地位，让业主有权利根据自己的意愿选择业委会成员和选聘物业服务企业，只要不违背法律和社会良俗，街镇无权撤销业主大会决定。但考虑到目前多数小区业主主体意识还未达到一定水平，社区参与意识较弱等情况，有必要强化居委会对业主大会、业委会的组建、换届、日常运作的指导服务和监督职责，要加强对新组建、换届业委会的人员构成的干预，在3-5年内使党员和专业人员比例达半数以上。

完善业主自治的内部治理结构，实现内部权力制衡，防止业主委员会专权。业主大会是业主自治的决策机构，业主通过业主大会共同决定小区立法立约、选择物业服务人、决定建设项目、制止违约行为等重大事务，依法具有足够的治理权。业主委员会是执行者，主要是按照业主大会的决定做好执行和落实工作。在小区业主自我管理意识普遍不足的情况下，为了防范业主委员会权力过于集中和执行不力，建议街镇或居委会做好监督工作，履行监督责任。考虑到政府承担民事责任的尴尬，必要时可以引入监事会，规范内部制衡机制。

（二）通过规约制定与执行的协调，优化小区治理结构

小区治理分权不足的核心问题是“制定规约”与“执行规约”的权利基本都统一到业主委员会，这也是经常遭致诟病的主要机制缺陷。建议住宅小区成立独立于“业主委员会”的小区“立法委员会”，主要吸纳业主代表、业主专家、街道、党小组等进入其中。这一方面有利于调动业主的参与热情，规约业委会行为，使得业委会在处理棘手问题时，能得到更多业主的支持，且不伤及业委会在独立办事上的权利与积极性；另一方面有利于建立规范的公权、其他组织影响小区的合规途径，即通过立法立约途径，而不是干预执行途径。

（三）保障权利以调动业主参与治理的积极性和主动性

充分重视并有效发挥业主的主体作用，调动业主参与治理的积极性和主动性，是发挥居民自治和社区共治作用、增强住宅小区综合治理能力的基础。因此，居委会和业委会必须从保障业主知情权、维护业主合法权益入手，增强业主的主体意识和责任观念。通过定期召开民情恳谈会、矛盾协调会、事务听证会以及进行政策法规培训等渠道，经常广泛听取业主意见，引导业主真正关注小区治理工作。鼓励业主为小区治理和建设贡献聪明才智，对其中的“金点子”在采纳后予以公告表彰。挖掘人才，发挥小区内具备专业知识和技能的业主的作用，为居民服务，为小区治理出力。

（四）发挥党组织和党员作用以引领小区有效治理

充分发挥党组织优势，推进社区党建联建，以社区党组织为核心，当好居委会、业委会和物业企业的“掌舵者”。进一步推进社区党组织和业委会人员交叉任职，强化居住小区综合联席会议制度的落实，必要时可在符合条件的业委会中成立党的工作小组。鼓励党员和干部积极参与小区自治管理、矛盾化解和公益活动，以身示范，并作为其晋升条件之一，将包括小区矛盾在内的社会矛盾化解数量作为对街镇班子考核的内容之一。

（作者单位：中共上海市奉贤区委党校）