完善上海市二手住房交易流程监管机制的探讨

文/初志坤 陈亮

完善上海市二手住房交易流程监管机制的探讨

文/初志坤 陈亮

2015年7月10日，国土资源部、住房和城乡建设部颁布了《关于做好不动产统一登记与房屋交易管理衔接的指导意见》（国土资发〔2015〕90 号），要求各级房产管理部门加强配合，相互兼顾，统筹协调，按照方便群众办事、保障交易安全、提升管理效率的原则，确保房地产交易市场规范有序，做好与不动产统一登记的平稳衔接。

2015年9月28日，住房和城乡建设部办公厅印发了《房屋交易与产权管理工作导则》，明确指出，建立规则完善、职能明确、流程清晰、规范有序的房屋交易与产权管理制度，是保证房屋交易安全、维护房屋权利人合法权益、促进房地产市场平稳健康发展的必然要求，是各级房产管理部门重要的基础性工作。

2016年3月25日，为有效遏制持续上涨的房价，上海市政府出台《关于进一步完善本市住房市场体系和保障体系促进房地产市场平稳健康发展的若干意见》，要求进一步加强交易管理，将住房限购审核从房产登记环节前置至交易备案环节。

为进一步加强二手住房交易流程的管理，强化对交易流程安全的监管，预防各类风险，上海市房地产交易中心要求各区房地产交易中心建立健全二手住房交易流程监管、防范风险的长效机制。

一、上海市二手住房交易流程监管存在的主要问题

（一）交易全流程条块化，信息未实现共享

上海市二手住房交易全流程条块化，互联互通水平低。首先，房地产交易中心内部的交易流程模块自成体系，目前上海各区的交易模块虽然总体上包含了法律法规要求的基本程序，但交易的流程监管也各有其特点；第二，税务机关内部二手住房税收流程监管模块自成体系，根据各区的流程和监管模式，税务机关和房地产交易中心在业务上实现部分协作，如资料内部流转，很大程度上减少了二手住房的交易风险，但各区整合的模式存在很大的差异；第三，房地产经纪机构内部的交易流程模块也自成体系，各不相同的房地产经纪机构的流程存在着很大的差异，有一定品牌和实力的房地产经纪机构的流程内部监管机制相对比较健全；第四，以银行为代表的二手住房融资机构模块尚未与上述交易流程衔接。

（二）交易中存在伪造、变造房地产交易材料现象

房地产买卖双方以及房地产交易中介组织大量伪造、变造房地产交易书面材料，近年来此类案件呈现不断上升的趋势。部分窗口工作人员与房地产中介相互勾结，共同伪造材料。如某区房地产交易人员黄某某擅自伪造27套房地产的完税凭证交给当事人，并违规为其中22套房屋办理了买卖转移登记，以此逃避税款，造成国家税收的巨大损失。

（三）经纪机构监管需要进一步堵塞漏洞

首先，消费者和经纪人对经纪公司不诚信的问题仍然存在。人们在呼唤房地产经纪诚信的同时，也要限制供需双方不守信诺的“跳单”行为，防止经纪公司被坑害。福州市中级人民法院对我国首例房地产经纪公司诉其服务客户“跳单”案进行了终审判决，购房者林某与某经纪公司签订了《委托房地产经纪服务协议》,获得房源信息后避开经纪私下交易，被判支付经纪公司双倍中介费4000元并承担案件诉讼费。

其次，一些房地产经纪中介公司通过一些违法或不正当手段损害消费者权益，不仅使消费者的财产受到损失，而且还增加了日常烦恼。如以包销的名义，隐瞒委托人的实际出卖价格和第三方进行交易，获取佣金以外的报酬。部分经纪人或经纪公司制造虚假或不实广告信息，欺骗或引诱消费者，其中包括虚构房源。

二、上海市二手住房交易流程监管存在问题的原因

（一）房地产交易市场的原因

1.房地产经纪行业管理有待加强。房地产经纪机构入市门槛低，许多从业人员专业知识不足，素质较差，缺乏一定职业道德。目前，绝大多数房地产经纪机构尚未形成自己真正强有力的品牌，并且在经营中缺乏长期的考虑，只图短期利益。一些不成规模的小机构基础薄弱，其从业经验、操作手段和经营意识均与社会理想水平相差甚远。

房地产经纪从业人员资格认证制度尚未全面建立。目前此类资格从行业准入类划归至职业资格类，匆匆上岗的多数人员没有接受过全面的专业培训，也没有相关经营活动的经历。一些从业人员虽然取得了相关的职业资格证书，但在低要求的制度环境中往往会过分追求商业利益而忽视诚信，这与二手房交易过程中可能涉及的大额资金管理要求极不对称。

有些经纪机构和从业人员缺乏职业精神和从业道德，为促成交易而发布虚假信息，经纪人员互相串通，广设陷阱，协助消费者制造虚假交易材料，偷税漏税，以及采取不正当的手段与房地产交易中心工作人员相互串联作案。

2.房地产交易信息不对称。房地产交易中存在着买卖双方的信息不对称、买卖双方与房地产经纪机构的信息不对称，以及房地产交易中心与经纪机构、买卖双方的信息不对称。房地产交易中心由于信息不对称，无法获得买卖的真实信息，包括交易的价格、交易程序、税收的转嫁等。

3.对制假、造假、行贿人员惩罚力度不够。对伪造国家印章、公文以及各类身份证件的行为，没有具体的处罚措施（最新的刑法修订，已加大了这方面的惩罚力度），违法成本较低。对经纪机构参与造假，没有相应处罚措施，监管难度较大。制假、造假发生后，房地产交易中心往往只能采用民事案件调节的方式处理，不能实现与公安机关的有效链接。

(二)各房地产行政管理机构的原因

1.工商、税务、公安等部门未共享信息，核查机制存在漏洞。上海市自2011年开始实施房地产限购政策，要求非上海市户籍的居民在申请房地产登记时应当提供个税证明或纳税证明，但是由于各区交易中心与本市的社保、税收部门信息未联网，交易中心无恰当的渠道核对相关材料的真实性。个别工作人员利用信息不联网、核查机制存在漏洞的情况，在明知当事人提供伪造的社保证明情况下，仍为其办理房地产登记。

2.相关部门出具文件的防伪水平低。由于相关部门出具的一些证明材料防伪性较弱，给不法分子以虚假材料骗取登记提供了可乘之机。2014年，某区发生了购房者与中介人员相互勾结，利用伪造的《契税已申报办理证明》及其他材料至房地产交易中心办理房产登记手续的刑事案件，造成国家税款损失人民币30余万元。

三、完善上海市二手住房交易流程监管机制的建议

(一)完善交易流程监管的组织领导

为了进一步加强本市二手住房交易的全流程监管，需要涉及的行政事业单位加强协作。首先，上级行政机关要加强领导，实现各行政机关的网络互联互通，由于同为行政机关，安全性可以得到保证。其次，消除各行政机关的部门壁垒，实现网络互通互联，实现信息共享，资源共享，从而降低各部门的行政管理成本。如房地产交易中心和税务部门网络互联，税务部门能够通过房地产交易中心的交易网络和管理网络自动获取税收的纳税主体、税源，实现税收公平，提高税收征管效力，降低税收损失，这也是税务机关乐见其成的。

（二）完善交易网络安全管理

1.完善网络安全管理制度。本市二手住房网上签订合同纳入流程监管范围后，应高度强调网络平台的安全管理，确保交易信息的安全，防止信息泄露。首先，在技术上，设立开发交易网关系统，严禁未经许可的非法进入，加强网上密钥管理，根据网上系统的查询、上传、下载和网签合同的等级差异，设定网上密钥分级管理。在分级系统中，按照用户安全等级设定互不相交的等级，满足多层次网络身份识别需要。其次，网络管理部门与网络警察部门密切协作，严厉打击非法入侵行为，发现问题及时报警。再次，建立网络日常管理制度，及时清除无效的买卖合同、撤销的申请资料信息，确保网络的通畅。密切监视网络的异常交易行为，发现后及时报告。最后，健全申请人和房地产经纪机构的身份资格和信息真实的承诺制度，申请人和房地产经纪机构如在网络平台的信息比对过程中被发现存在重大或故意的错误申请，即视为不诚信行为，予以严厉处罚。

2.提高违规、违法、犯罪的惩罚力度。除司法部门的惩罚和相应的赔偿体系外，房地产交易中心应该针对违规、违法、犯罪等不诚信行为，建立自身的不诚信惩罚体系。如将房屋类别中发生不诚信行为的次数和过错程度分为若干风险等级，最高等级可以在系统中5年内禁止或不予受理房屋交易。对于个人的不诚信行为，最高可以禁止其5年内在网络交易系统中交易，可以在其通过网络挂牌或注册时，自动退回申请，不予接受并说明理由。同时，此类措施可在网络电子合同中予以约定，形成格式条款，注册者和挂牌者同意，方可注册或挂牌。

（三）完善交易流程监管的范围和重点

监管的范围包括房地产交易中心内部的监管，如：交易主体资格的审核，包括主体的真实性、主体资料的真实性、交易主体的交易资格等；交易对象或标的的审核，包括交易主体住房信息的准确性、住房信息档案的比对、交易时住房是否可以交易等；交易行为的审核：包括交易行为真实性、是否胁迫和假冒的交易，以及是否存在规避限购、限贷等违规行为。

将二手住房资金监管纳入监管范围，监管的资金范围应包括购房首付款、银行贷款、尾款，以及中介服务费用。将中介费用纳入其中，可对中介服务形成有力约束，迫使其按照现有行业规范行事，不会出现“逼订”、“吃差价”等违规行为。在上海市实施房地产限购政策的环境下，由于一些改善性需求的家庭需要先行出售原有房产，才能购买新的房产，二手房交易资金的监管应在交易安全和提高效率的前提下，适当压缩资金监管的时间。

将网上签约纳入流程监管范围。当前，网上存在着买卖合同恶意备案，虚假备案、利用网上备案监管的漏洞从事违法行为甚至犯罪行为等诸多情况，而网上签约却是监管的空白，所以，要在技术上和管理上同时加大监管力度。

与有关部门合作，尤其是与房地产经纪协会合作，将房地产经纪机构纳入监管，构建合法、合理、有效的监管体制。

（四）完善房地产经纪机构监管

1.建立房地产经纪机构“黑名单”制度。随着行业的蓬勃发展，行业从业人员规模也在快速扩展，人员参差不齐。尽快建立房地产经纪行业从业人员黑名单制度已经成为行业内的共识。建议上海市房地产经纪行业协会通过信息积累，建立完善的诚信档案管理系统，并形成制度。从业人员上岗前接受诚信教育，持证上岗，违规违纪将被列入黑名单，形成行业信息共享、公开公平、自律管理的良性闭环。从业人员基本信息主要来源如下：参加协会诚信教育，在协会信息系统已经留下的学员基本信息；上海协理证书留存的考生信息；全国证留存的考生信息。未来各经纪公司信息系统从业人员基本信息将与协会信息系统互联互通，各房地产经纪公司与协会共同推进行业健康发展、信息共享，积极配合协会工作，并主动上报违规违纪的从业人员。从业人员若发生违规、违纪、伤害消费者权益的行为，一经查实，经过一定的认定程序后便被列入行业黑名单体系，该信息即时共享、及时更新，保证信息的及时性、准确性、完整性。

黑名单制度，包括经纪机构的黑名单和经纪机构工作人员的黑名单。对被列入黑名单的经纪机构，限制或取消其优惠政策。对被列入黑名单的经纪机构的工作人员，限制或禁止其从事房地产经纪业务。对于诚信的经纪机构和工作人员，房地产交易中心可以给予优惠安排，如给予预约名额等。

2.提高对诚信经纪服务机构的优惠条件。交易中心加强对诚信的经纪服务机构的服务力度，如收件审核时，给予一些优惠安排，也可以对诚信的经纪服务机构实行预约制度，设定每天预约名额，这也是对诚信的褒奖。

（五）构建二手住房交易与不动产登记的有序衔接机制

在推进本市不动产统一登记的过程中，一方面要加强房屋交易管理，另一方面要在保证交易与登记安全、便民的基础上，梳理流程再造，实现信息互通共享,探讨并建立“联合、共享、简便”的全新服务模式。

1.联合窗口建立，一套资料申请。吸收自贸区行政办事窗口的工作经验，由房屋交易机构、不动产登记机构与税务机关共同探索建立“联合受理”服务模式。通过内部一套实体资料流转和资料数据前期扫描信息共享的方式，按照各自工作职责进行串联审核。各部门之间内部业务流转，有助于进一步提高行政效率，简化办事手续，极大方便群众办事。

2.数据信息共享，工作有序衔接。建立房屋交易与登记信息共享平台。充分利用已有资源，整合现有房屋交易信息系统与登记管理系统共享信息平台，保障交易与登记工作的有序衔接。

3.内部流程简化，服务方便于民。通过对房屋交易机构、不动产登记机构和税务机关职责与工作流程的梳理，建立内部流转机制。新工作模式既能杜绝企业、群众重复提交相关资料和重复申请的情况发生，也能够避免因部门之间职责不清而产生的重复审核情况，进一步提升工作效率。

通过对区房地产交易中心大厅的重新布局，按照职能的重组与整合，重新划分业务功能区域，即业务受理、收费及证件发放三大功能化区域，使交易大厅功能划分更为醒目，百姓申请更为简便，交易流程更为便捷，办事效率更为高效。

（六）构建二手住房交易信用档案制度

为加强诚信体系建设，应当在二手住房交易中进一步重视所有交易当事人及其他相关人的信用档案，将所有的诚信信息如实记录在案，动态地适时更新信用数据库，大幅提高不诚信行为的成本，净化二手住房交易市场环境，降低诚信交易相关人的交易成本。

1.构建二手住房服务组织的信用档案制度。将房地产交易服务的经纪组织、专业代理机构和其他服务组织制假造假、伪造证件、虚假宣传，合谋或串谋等唆使他人实施上述行为或为他人提供实施上述行为便利的行为记入信用档案，并开发相应的数据库系统。对信用档案资料的来源、分类完全按照二手住房交易当事人的信用档案所能确定的方式处理。对服务组织的惩罚，最高可以禁止其在网络交易系统中注册，禁止其在网络交易系统从事任何二手住房交易服务业务。对经纪人和专业代理人士的惩罚力度比照服务组织处理。

2.构建二手住房交易当事人的信用档案制度。房地产买卖双方伪造、变造房地产交易书面材料和证件等行为均应如实记录在案，形成信用档案。信用档案材料的来源包括工商、税务、公安、社保、公证等政府行政机关和其他社会组织通过网络公布的信用信息，将其按照来源分类，形成数据库体系，凡是涉及二手住房交易的部门，对其所涉信息问题均有义务向网络系统公布。此外，交易中心在交易管理系统发现的信用问题也是信用材料的重要来源。信用体系可按来源或类型进行分类以便搜索，也应按照过错程度，分为一般过失、重大过失和故意过失，同时也应区分不可抗力造成的行为。任何互联互通的行政事业单位和其他社会组织，经过授权后均可访问二手住房交易信用档案数据库。

(作者单位:上海师范大学商学院 上海市房地产经纪行业协会)