农民视角的农地流转问题探讨

彭洁流

安徽广播电视大学经济与管理学院，合肥，230022

农民视角的农地流转问题探讨

彭洁流

安徽广播电视大学经济与管理学院，合肥，230022

为了探讨农村土地流转中农民权益的保护问题，在回顾国内外相关文献的基础上，分析了基于农民视角研究土地流转问题的意义。以安徽省潜山县为例，采用实地问卷调查的方法，从农户对土地流转的认识、农地流转意愿及流转方式、农地流转形式与定价、农地流转程序与管理四个方面对农地流转问题进行调研和分析。最后提出加强我国农地流转中农民利益保护的建议：充分发挥村级组织的作用，真正落实为人民服务；完善农村社会保障体系，解决农民的后顾之忧；加强思想观念引导，提高农民维权意识和能力；建立合理的农地流转定价机制，保护农民收益分配权；构建农地流转的市场化机制，减少农地流转中的利益冲突。

农地流转；农民权益；权益保障

近年来，中央通过一系列政策措施鼓励农村土地流转，农村土地流转也因此在全国各地全面铺开。农村土地流转提高了土地利用效率，有利于推动农业现代化、保障农产品的供给、增加农民的收入。但在土地流转实践中出现了不少问题，损害农民利益的行为时有发生。深入农村，实地调研农地流转，倾听农民的心声，并探讨农地流转中农民权益保护的措施，可以为农民维权增收提供依据，为政府制定相应的土地流转政策提供参考，从而促进农地顺利、有效流转。

1 相关研究和提出问题

已有不少学者对农地流转中的农民权益问题进行了一系列的探讨与研究。王军、吴泽斌等基于农民权益角度的研究指出，政府在某些时候为了地方财政收入的增加，职能错位，导致政府与失地农民之间发生利益冲突，损害了农民权益[1-2]。郎佩娟、陈薇认为，某些土地受让方疯狂掠夺式开发农地，甚至私自改变农地用途，导致耕地不可逆，农户承担土地远期权益受损风险，损害了农民权益[3-4]。杜晓、李中等经过研究提出，很多乡镇的农地流转实践中，村委会成了农民的“代言人”，代表农民进行土地流转交易，不尊重农民的实际意愿，甚至强迫农民签订农地流转合同，农民集体的合法权益难以保障[5-6]。刘远熙、刘本荣认为，地方政府、各级农业行政部门应减少对农民的非法干预，做好农地确权登记工作，切实依法保障农民的权利，禁止村级组织代替农户或超越农户主体地位签订农地流转合同[7-8]。文学禹经过研究提出，土地流转租金和补偿标准不仅要按照流转合同中的规定确定，还应该参照当前的农村物价水平，从而保护农民的利益[9]。胡建锋分析指出，农地流转中农民利益受损的原因可以归纳为农民自身因素、法律因素、政府因素[10]。王利认为，因为农民的文化水平较低，农地流转的书面合同较少，或者合同的内容不完整且没有备案登记，基层组织操作不规范，流转双方的责、权、利不清晰，易于损害农民利益[11]。

西方国家实行土地私有化，土地租赁等制度相对较为健全。部分西方学者对发展中国家的农村土地市场进行了研究。如Jonathan、Annette等提出，发展中国家土地流转市场仍存在交易双方信息不对称、行政干预过多、信用服务体系不规范等问题[12-13]。

综上所述，学者们分析农地流转中农民利益受损的现象、原因，都强调农地流转中保护农民利益的重要性。但以往研究主要从政府、村级组织、受让方等某单个方面进行分析，主要从宏观方面提出解决对策。本文从农民视角出发，通过深入田间地头直接对农户开展调研，了解现实情况和他们的心声，并从农民视角提出相关对策与建议。

2 基于农民视角研究土地流转问题的意义

2.1 有利于保护农民的合法权益，保障社会的和谐发展

农地流转关乎农民的切身利益。当前，我国农村土地流转中，仍然存在信息不对称现象，某些利益团体利用各种手段变相压低农地流转价格。加强对农地流转制度研究，制定一套统一、完整的农地流转价格体系标准，既可以规范我国农村土地流转行为，规避某些人为干扰农地流转的现象，又可以加强农民在农村土地流转中的谈判议价能力。农地流转交易透明度的提升有利于确立农民的主体地位，促进农村土地公平、公正流转，进而保护农民的合法利益，从而保障社会的稳定发展。

2.2 有利于促进农地合理流转，保障农地流转市场的健康发展

目前，我国农村土地流转市场中存在流转价格参差不齐、流转双方私下交易、流转随意化等情况，流转双方往往基于主观意愿来确定农地流转价格、流转方式，导致农地流转市场混乱，流转后的风险加剧。这不利于农地的有效流转，最终会降低我国农村土地流转效率，不利于我国农村经济结构调整和农业产业化、规模化经营。加强对农地流转中农民合法权益的保护，有利于调控农地流转市场，提升土地对传统农业经营者的保障功能，保障农地流转市场的健康发展。

2.3 有利于促进农地资源的充分利用，保障农业经济的稳定发展

市场经济条件下，市场在资源配置中至关重要。农地流转涉及各利益群体间的利益分配，影响着农地资源的供求，农地流转市场化的缺失不利于农地资源的合理流转与利用。建立土地使用权流转市场，可以提高农地资源的开发利用效率，实现农地资源的有效合理利用。农村、农民、农地的“三农问题”是农业经济发展的核心，依法保障农民的利益，促进农地的有效流转，有利于农村的和谐稳定，从而保障农业经济的发展。

3 安徽潜山农地流转现状调查与分析

3.1 农户对土地流转的认识

2016年底深入安徽省潜山县针对农地流转情况进行了实地调研，直接向农户发放调查问卷，收回有效问卷246份。其中针对“是否知道土地流转”的调查情况为：246名被调查对象均选择了“是”，这说明随着农村经济发展和农业规模化经营的加强，农地流转越来越普遍化，农民对农地流转不再陌生。

进一步调查结果显示，安徽潜山农民对中央有关土地流转政策的了解主要途径是：选择“由集体的宣传获知相关信息”的问卷有198份，占比80.49%；选择“不太了解，反正都听集体的”的问卷有22份，占比8.94%；选择“通过媒体有所了解”的问卷有19份，占比7.72%；只有7名被调查者选择了“会特意寻求途径获得相关文件进行学习”，占比仅为2.85%(图1)。这表明安徽潜山县农民对农地流转政策的了解主要依赖集体的政策宣传，村级机关在农地流转中的地位非常突出。

图1 农民对中央土地流转政策的了解途径

3.2 农地流转意愿及流转方式

对于土地流转意愿的调查，89.43%的被调查农户希望转出土地，希望转入土地的农户仅18家，占比7.31%，剩余的8名被调查农户希望现有的土地状况保持不变。这说明安徽潜山县大部分农民希望把现有土地流转出去。进一步调查发现，出现这种情况的原因是因为潜山县地处大别山区，人均耕地面积较少，年轻的农民主要选择到外地务工，留守在农村的主要是老人或者身体有健康隐患的农民，他们劳动能力有限，出现了很多农地无人耕种的现象，他们希望把土地流转出去，获取一定的经济收入。

在流转方式中，有186名被调查对象选择“由村集体统一流转”，占比75.61%；选择“由自己进行流转”的被调查对象有40名，占比24.39%。进一步调查他们选择两种不同流转方式的原因时，结果显示：186名选择由村集体统一流转的农民均认为由村委会统一流转比自己私下流转土地作价高，且由村委会统一流转比自己私下流转保障性好，能一定程度上降低土地流转后的风险。农户选择由村集体组织农地流转，希望村组织在很多方面做好基础性工作(表1)。从表1可以看出，农民希望村集体能把农民的合法权益放在第一位，引进好的项目，规范化、透明化、公开化土地流转流程，既要保障农民对土地的承包经营权，又要解决农民在土地流转后的生活保障。而选择自行流转方式的主要原因是，一些农民认为自行流转可以与转入方直接协商，期限等较为灵活。

表1 农户希望村集体组织农地流转时应做好的工作

3.3 农地流转形式与定价

针对已经进行了农地流转的农户(212户)的调查情况如下：农户的土地流转形式主要有转包、租赁、入股、反租倒包、入股等，92.28%的被调查对象选择的是租赁，这可能与目前潜山县农地流转规模小、流转形式单一有关。关于流转期限，收回的有效问卷显示的结果如表2所示。67.92%的已流转土地的农民选择了“5年以上”，经交流发现，他们认为流转期限太短，不利于规模化经营，特别是种植经济作物产出周期较长，流转期限太短不容易找到流入方，农民承担的风险加大。

农地流转定价方面，流转价格主要集中在300～400元/亩/年，或者水稻300～400斤/亩/年，每年农地流转租金为400～500元/亩的仅有17户，甚至有的被调查者选择的是每亩每年100斤水稻或者无偿流转。针对还没有进行土地流转的农户(34户)的调查结果显示：他们的期望流转形式仍然是租赁，且有30户选择了5年以上的期望年限，而对于期望的流转价格也主要集中在300～400元/亩/年。这与平原地区农地流转价格差异较大。可能是因为潜山县主要以山区为主，机械化程度有限，耕地的产出效益不高，因此农民对农地流转的定价也较低。

表2 已流转土地的流转期限

3.4 农地流转程序与管理

针对已经进行了农地流转的农户(212户)的调查发现，农地流转以零星流转为主, 大多是村民与村民之间,或是村民与村里集体经济组织之间的简单流转，集中流转较少，主要出现在县城郊区。选择“通过书面协议方式订立合同”的有81.3%，还有一部分采取口头协议方式。对于已经签订书面协议的，流转双方约定可以随时中断流转合同的占比40.57%。深入调查发现，流转协议内容简单,格式不规范,对流转双方责、权、利的界定不明确,对违约责任的赔偿方式没有明确的约定。自行流转土地的农户也未经过村集体组织的同意，没有办理相关的登记手续。与村干部的交流发现，安徽潜山县村级组织基本上没有建立农用地有偿流转制度和土地投资补偿制度,这都为日后产生法律纠纷埋下了隐患，影响农地流转的效率和效益。

4 加强我国农地流转中农民利益保护

4.1 充分发挥村级组织的作用，真正落实为人民服务

农地流转关系到农民的切身利益，国家高度重视并不断出台相关政策法规。村级组织与农民直接接触，要做好宣传、引导工作，通过相关媒介宣传国家土地流转政策法规，村干部应积极主动学习，深入田间地头解释农地流转法规、方式、优点等，探索多元化流转形式。村级干部要强化自身的法律意识和责任意识，改进工作作风，提高工作能力，明确村集体和农民的权利和义务，以身作则，严于律己，严格依法指导农地流转，公正公平，真正落实为人民服务。

4.2 完善农村社会保障体系，解决农民后顾之忧

土地是我国农民养老、就业、医疗保障的重要依托。要实现农地健康有效流转，必须降低广大农民对土地的依赖，解决土地流转后农民的后顾之忧。这需要在农村土地流转实践中充分保护农民的合法权益，完善农村社会保障体系。建立一套规范有效的农地流转制度，杜绝农地流转中的暗箱操作等违法违规行为；基层政府要加强农民的职业技能培训，强化农民的非农就业技能；建立健全农村养老保险、医疗保险等最低生活保障制度，逐步将农民依靠土地保障转向依靠社会保障。农地的社会保障价格应该在农地流转定价中占据很大的份量。

4.3 加强思想观念引导，提高农民维权意识和能力

由于受文化水平限制，目前我国农民的权利意识、法律意识淡薄，没有摆脱小农思想，不能通过有效的途径维护自己的权利，无法正确处理长期利益与短期利益的关系。因此，要加强对农民思想观念的引导，引导土地流转双方秉持“合作、共赢、诚信”的理念，通过平等协商，实现土地有效流转。提高农民应用信息化的能力和谈判能力，时刻关注国家颁布的与农地流转息息相关的法律法规，增强维护自身合法权益的意识与能力。相关宣传部门应该深入基层开展培训会，向农民讲解建立科学合理的农地流转制度的重要性与必要性，鼓励广大农民发挥主人公意识，认真对待土地流转。

4.4 建立合理的农地流转定价机制，保护农民的收益分配权

各级政府在建设新型城镇化中积极构建公益性农地流转市场信息发布平台，及时发布农地的供求、价格等信息，使土地的交易价格、土地状况等交易信息透明化、公开化。提高农村土地流转价格机制的信息化，有助于畅通农地流转信息，使不同地区的信息得到共享，逐步降低农地流转价格形成过程中的信息不对称。由于土地所处的自然、经济环境不同，不同地区的农地流转指导价格应存在差异。对于流转后实现的超额收益，农民也应该有参与分配的权利。

4.5 构建农地流转的市场化机制，减少农地流转中的利益冲突

农村土地流转的公平、合理，离不开政府的宏观调控，更离不开市场机制的自我调节。农地流转市场化机制的建立，一方面要求建立规范的农地流转程序，土地流转前，应有合理的审核程序，保障农民的知情权和选择权；在土地流转关系确立后，应有完善的合同签订程序；建立起农村土地流转的登记管理制度，针对不同类型和程度的利益冲突，应该有不同的管理办法，采取不同的措施。另一方面要减少流转信息的不对称，政府要及时准确的公开相关信息，特别是农民关注的农地流转信息、补偿款收支分配信息等；中立的土地流转中介服务组织要为农民提供专业的咨询服务，最大程度上维护土地流转中的公平，减少农地流转中的利益冲突。

5 结束语

本文从农民视角研究农村土地流转问题，在借鉴前人研究成果的基础上分析了研究意义，对安徽省潜山县的农地流转情况进行了实地调研，根据调研情况，对农户对土地流转的认识、农地流转意愿及流转方式、农地流转形式与定价、农地流转程序与管理四个方面进行分析，并据此探讨加强我国农地流转中农民利益保护的建议。我国农村土地流转应积极发挥村级组织的作用，充分尊重农民在农地流转中的合理诉求，完善农村社会保障体系，建立科学合理的农地流转定价机制和市场化机制，促进农地的合理有效流转。

[1]王军.重庆试验区农村土地流转问题与对策研究[J]．科技资讯，2008(32):180

[2]吴泽斌,刘卫东.农村集体土地流转的非对称利益冲突[J]．中国土地学会学术年会,2009：294-298

[3]郎佩娟.农村土地流转中的深层问题与政府行为[J]．国家行政学院学报,2010(1)：28-32

[4] 陈薇．成都市土地流转模式中农民权益保障的专题研究[D]．成都：电子科技大学公共管理学院，2014：25-28

[5]杜晓．重庆市农地流转过程中利益协调的规范化问题研究[D]．重庆：西南大学经济管理学院，2011：20-23

[6]李中，刘卫柏.农村土地流转中应关注的几个问题[J]．经济纵横,2013(3)：96-99

[7]刘远熙．论土地流转与农民土地权益的保护[J]．农村经济，2011(4)：53-56

[8]刘本荣．化解农村土地纠纷保障农民合法权益—东方市农村土地确权登记的实践与启示[J]．海南人大，2012 (11):47-48

[9]文学禹．我国失地农民利益保障存在的问题、原因与对策[J]．湖南社会科学，2009(1)：184-187

[10]胡建锋．我国农民土地权益保护问题探析[J].法治与社会，2015(11)：172-173

[11]王利．完善土地流转机制保障农民合法权益[J].吉林农业，2016(1)：69

[12]Jonathan Rigg. Land, farming, live lihoods, and poverty: Rethinking the links in the rural south[J].World Development,2006,34(1)：180-202

[13]Annette hurre iman. Analyzing agricultural land markets as organizations: An empirical study in Poland[J].Journal of Economic Behavi or & Organization,2008，67(1)：338-349

(责任编辑：周博)

2017-04-20

安徽省教育厅高校省级人文社会科学研究重点项目“农民视角的土地流转制度创新研究”(SK2014A196)；安徽省质量工程项目“特色优势专业”(2014tszy093)；安徽省高校优秀青年人才支持计划重点项目(gxyqZD2016450)。

彭洁流(1982—)，女，安徽潜山人，硕士，讲师，研究方向：农村经济、会计学。

10.3969/j.issn.1673-2006.2017.10.003

F323.2

A

1673-2006(2017)10-0009-04