共享单车管理中的行政执法问题探析——基于对北京、成都两市共享单车相关规定的分析

□唐芬

（西华师范大学，四川 南充 637009）

共享单车管理中的行政执法问题探析
——基于对北京、成都两市共享单车相关规定的分析

□唐芬

（西华师范大学，四川 南充 637009）

共享单车作为共享经济时代下的新生事物，在发展过程中难免会出现各种问题，因而有必要对其进行一定的行政监管。目前，全国各地陆续出台了相关的监管措施，但这些措施多是 “粗放式”的，导致执法部门在面对具体的违法行为时依然 “有心无力”。因此，应尽快出台不违反上位法的地方性法规或规章 （甚或全国性法规或规章），树立服务理念，明确正当程序原则和比例原则，明确行政执法对象以及具体的法律责任，这样，才能促使共享单车类共享经济得到繁荣发展。

共享单车；行政执法；行政许可；行政处罚

作为共享经济时代下的新生事物，共享单车在全国各地如雨后春笋般地发展起来。以成都市为例：据相关媒体报道，包括摩拜单车、一步单车等多家运营共享单车的企业已纷纷进驻市场，目前全市各类单车数量已达30万辆。共享单车因具有便捷、环保等优势而受到不少用户的青睐。然而，这股绿色出行风却遇到了不少现实的阻力，诸如停放无序、屡遭破坏、私自上锁，在二手交易平台上被明码标价出售，在网上出售共享单车解锁、抹定位的技能，等等。所有这些问题都考验着行政管理者的管理智慧和管理能力。

一、北京、成都两市共享单车监管的大胆“创新”与小心“求证”

面对共享单车管理中出现的新问题，全国各地陆续出台了相应的监管措施。但对于行政处罚这种执法行为，各地出台的监管措施是否具有法律依据，具体该针对谁以及什么样的行为可以作出行政处罚，并不十分明确。当前，共享单车到底该如何监管，监管到什么程度，怎样才能既实现有效监管又不打消市场主体积极性，已成为摆在管理者面前的新课题。

通常被认为是一线城市的北京市作为一国之都，如果对出现在大街小巷的共享单车不进行规范管理，乱停乱放、惨遭破坏的共享单车势必会影响城市形象。对此，北京市出台了相应的监管措施，以加强对共享单车的管理。2017年4月21日，北京市交通委员会会同相关部门制定了 《北京市鼓励规范发展共享自行车的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》），向社会公开征求意见。该《指导意见》包括总体要求、各方责任、慢性系统和停放设施建设、规范服务、秩序管理及保障机制六部分。其中在“各方责任”部分中对各级政府的职责作出了明确分工，比如：市公安局负责对侵占、盗窃、破坏共享自行车等违法行为进行查处，对影响道路交通秩序的乱停乱放和骑行秩序进行综合管理与执法，城管执法局负责对占用盲道、毁损绿化设施等影响市容市貌行为进行查处。［1］为保障承租人骑行安全，《指导意见》要求企业投放车辆应符合国家、行业标准，保证车辆技术状态良好，满足安全骑行要求，在运营过程中要定期检测车辆，不符合质量标准的车辆要及时退出，车辆要安装卫星定位装置。［2］

成都市通常被认为是二线城市，但其国际大都市的形象越来越突出，在城市管理方面已走在了全国的前列。2017年3月3日，成都市交通委员会、公安局、城市管理委员会联合发布了《成都市关于鼓励共享单车发展的试行意见》（以下简称《试行意见》），该《试行意见》包括总体思路、基本原则、加强秩序管理、规范共享单车管理和保障机制五部分。其中，在“规范共享单车管理”部分对运营企业监管作出了规定：共享单车运营企业应自觉接受其服务机构所在地县级交通行政主管部门的监督。共享单车运营企业应依法依规运营，违反规定将由相关部门依法依规处理。对市民的行政处罚管理体现在：⑴爱护共享单车和停放设施等公私财物，违反相关法律法规，由公安机关依法追究其法律责任。⑵遵守《中华人民共和国道路交通安全法》《成都市非机动车管理条例》等相关法律法规。违反交通法律法规，应自觉接受公安交通管理部门处罚；违反城市管理有关规定，应自觉接受城市管理部门处罚。在第五部分“保障机制”中，明确了政府各部门的管理职责，比如：市交通运输行政主管部门负责共享单车运营企业的监督管理，市城市管理行政主管部门负责共享单车停放秩序和环境卫生的监督管理，市公安机关交通管理部门负责共享单车的通行管理和停车点位的规划设置。其他有关部门按照各自职责，对共享单车经营实施相关的监督管理。公安机关要加大执法力度，对蓄意破坏、盗窃共享单车等行为依法查处，构成犯罪的，追究其刑事责任，并及时向社会公布，为共享单车发展营造良好的法治秩序。［3］

二、共享单车面临的行政管理困境

从北京市和成都市出台的共享单车管理规定来看，尽管政府想对共享单车“乱象”进行治理，但由于出台的管理措施是“粗放式”的，因而导致执法单位在面对具体的违法行为时依然“有心无力”。笔者认为，其原因有两个：一是管理措施的性质为政府规范性文件，法律效力位阶低。目前可以查阅到的政府管理措施的制定主体均为政府的某一个管理部门，一般仅仅为各市的交通管理部门如交通管理委员会等，其制定的管理措施的法律性质仅仅为规章以下的规范性文件（俗称“红头文件”）。公民、法人或者其他组织不仅可以根据《行政诉讼法》第五十三条的规定，认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，而且在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。同时，人民法院在审理行政案件过程中，完全有权不将这类规范性文件作为认定行政行为合法的依据，并且要向制定机关提出处理建议。也就是说，这类“红头文件”早已不再是政府行使行政执法权的“尚方宝剑”，一旦违反了上位法，就完全失去了法律效力。因此，为了对共享单车实施有效的行政监管，必须在已经出台相关管理措施的基础上，尽快制定不违反上位法的地方性法规或政府规章。目前，北京市已将《北京市非机动车管理规定》列入市政府2017年立法工作计划的年内力争完成项目，并与2017年6月公开征求意见，把对共享单车的管理规定由“红头文件”上升到政府规章的法律地位。二是管理措施的相关规定有待完善。从已出台的管理措施的内容上看，这些措施更多地是从管理者的角度来强化共享单车企业的法律责任，如规范停放秩序等，而对于共享单车企业以及用户的权利保障几乎未涉及，在限制权利和加强法律责任方面没有正当程序以及对比例原则的考虑。笔者认为，其原因有两个：一是市场准入混乱，有法不依。关于市场准入，根据我国《行政许可法》的相关规定，共享单车属于第十二条第（四）项“直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项”，因而应该设定行政许可。同时，许可的具体程序和范围等要严格按照《行政许可法》的规定进行管理，但在实际操作过程中，有些地方政府为了管理方便随意出台政策以限制共享单车的准入，如北京市西城区规定在十条街道内不准停放共享单车。这些政策既限制了共享单车的使用范围，也限制了共享单车用户的使用权，还限制了共享单车企业的相关权利。二是乱停乱放却处罚无据。共享单车随意停放，基本占满了盲道，有时甚至会占用行车道。面对这些违法现象，政府却无法进行有效管理，因为既找不到处罚主体，也没有具体案由。例如：2017年5月1日，ofo共享单车在呼和浩特市投放当天，呼和浩特市城市管理行政执法监察一支队四大队即下达了一份“责令限期改正通知书”，并约谈了ofo共享单车有关负责人。其执法的依据是《呼和浩特市市容环境卫生管理条例》中的有关规定：禁止在道路、桥梁、人行天桥、地下通道、广场等其他公共场所设摊、经营和堆放物品；城乡规划确定的城市道路、广场、公园、绿地等公共设施，任何单位或者个人不得擅自改变用途；非机动车应当按照规定的地点停放的规定。但此项规定很显然不能适用于共享单车的所有权人，当然更不能适用于共享单车的使用人。因此，如何制定有关共享单车乱停乱放的具体处罚措施，是当前面临的主要问题。

三、实现对共享单车有效监管的行政执法制度设计之建议

由于共享单车属于新生事物，对其进行市场管理和行政管理没有经验可以借鉴。对此，笔者认为，政府应“法无授权皆禁止”，在没有法律规制之前，政府既不能过多地对其进行限制，也不能为了执法而“找法来执法”。当然，任何行为都应依法进行，循法而为。面对严重影响社会日常生活秩序的行为，法律必须进行规制，否则，不受限制的、过度的自由只能带来社会的无序。基于此，在无法可依的情况下，政府应在各地已经出台相关监管措施的基础上，尽快制定不违反上位法的地方性法规和政府规章 （甚或是全国性法规和规章）。具体到行政监管执法制度方面，可以结合我国《行政许可法》《行政强制法》《行政处罚法》《治安管理处罚法》以及《道路交通安全法》等法律法规，从以下几方面进行制度设计：

（一）树立服务理念，明确正当程序原则和比例原则

政府监管不仅要强调管理，还要关注服务。成都市在制定 《成都市关于鼓励共享单车发展的试行意见》时就提出了“弱化审批、行政处罚等限制性监管职能，着力构建‘服务型’行业管理新模式”的理念。在带有公共服务性质的共享单车方面，政府监管更应该被看成是一种服务。因此，笔者建议，在进行制度设计时，应强调政府的服务意识。如在对监管对象进行权利限制以及责任承担方面加强规范时，必须转换思维方式，立足服务政府的理念。在制定相关地方性法规和政府规章时（或者是全国性法规和规章），要在规定中明确正当程序原则和比例原则。

一直以来，重实体、轻程序是我国的法律传统。随着现代行政法理念的引进，正当程序原则开始逐渐受到各级政府的重视，行政机关实施行政行为时必须严格遵循行政程序。正当程序原则包括政务公开、听取意见、说明理由、平等对待、利害回避等具体原则。笔者建议，针对上文提到的划定限制停放共享单车区域问题，应在适当的范围内召开行政听证会，以确保共享单车营运企业的权利不会因某些部门利益或者地方利益驱动而制定不利于该企业的政策，亦可确保相关区域内的公众能及时享受共享单车提供的便利服务。而行政法中的比例原则是指行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对行政相对人侵害最小的方式进行。《道路交通安全法》第八十九条规定：“行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款；非机动车驾驶人拒绝接受罚款处罚的，可以扣留其非机动车。”《成都市非机动车管理条例》第三十八条规定：“非机动车驾驶人违反道路交通安全法律法规的行驶规定应当受到罚款处罚而拒绝接受处罚的，公安机关交通管理部门可以扣留其车辆。”然而，实践中，交通管理部门在对共享单车承租人进行处罚时是否可以依据这些法律法规的规定直接扣留共享单车？笔者认为，如果在制定有关共享单车的处罚措施时不考虑共享单车的特殊性，简单地照搬《道路交通安全法》或地方性法规的规定，就会有涉嫌侵犯共享单车所有人权利的可能。因此，在对违反道路通行规定的共享单车承租人进行行政处罚时，不仅要在正当程序制度设计上让共享单车所有人参与陈述申辩程序，还要考虑扣留措施是否是必要的，是否符合行政处罚的目的，是否是以“最小侵害”的方式进行的处罚。

（二）“谁行为，谁受罚”，明确行政执法对象

从目前各地已经出台的相关措施来看，针对共享单车运营企业法律责任的管理措施比较多。对于共享单车运营企业而言，其应当符合国家相关规定、具备线上线下服务能力，自觉接受其服务机构所在地县级交通行政主管部门的监督。但实际上，共享单车出现的主要问题并不是由这些企业造成的，而是因一些用户不文明行为造成的。尤其是上文提到的乱停乱放问题，处罚的对象究竟是共享单车运营企业还是用户，目前还没有相应的法律依据。如《试行意见》规定：用户要“遵守《中华人民共和国道路交通安全法》《成都市非机动车管理条例》等相关法律法规。违反交通法律法规，应自觉接受公安交通管理部门处罚；违反城市管理有关规定，应自觉接受城市管理部门处罚。”［4］但《道路交通安全法》第五十九条规定：“非机动车应当在规定地点停放。未设停放地点的，非机动车停放不得妨碍其他车辆和行人通行。”其中并没有对于非机动车乱停乱放行为的处罚规定。第九十三条规定：“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的，可以指出违法行为，并予以口头警告、令其立即驶离。”其针对的也是机动车而不是非机动车。因此，该规定并不适用于共享单车的乱停乱放行为。《成都市非机动车管理条例》第二十九条第二款规定：“停放非机动车，应当进入停车场。未设停车场的，应当停放在划定区域内。”对于没有进入停车场或划定区域内停车的如何处罚也没有作出具体规定。因此，目前对于包括共享单车在内的非机动车的乱停乱放处罚问题，实际上是没有法律依据的。根据《行政处罚法》的规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。换言之，在制定有关共享单车的行政处罚方面，地方性法规是有作出警告和罚款等行政处罚措施的权力的。但在处罚对象方面应该明确一个原则——“谁行为，谁受罚”。对于共享单车乱停乱放行为，是承租人作出的则应处罚承租人，是无关路人作出的则应处罚无关路人，是运营企业工作人员乱停乱放的则应处罚运营企业。但这里的关键问题是承租人或路人都是随机的，处罚时不易找到具体对象，这就需要在市场准入时要求运营企业提供定位系统、还车系统、即时联系用户等技术手段，如果因为运营企业的技术问题导致无法追踪乱停乱放之人，则可对运营企业追究监管责任。

（三）明确各种违法行为的法律责任

我国《道路交通安全法》对道路交通安全违法行为的处罚种类包括：警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留。笔者建议，在制定有关共享单车的行政处罚方面，地方性法规可以依据警告和罚款等相关行政处罚措施，结合具体的违法行为作出相应的处罚。一是对于损毁、买卖共享单车等行为的法律后果，要厘清究竟是承担民事法律责任还是承担行政法律责任。根据我国《治安管理处罚法》的相关规定，盗窃、故意损毁公私财物的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款；情节较重的，处10日以上15日以下拘留，可以并处1000元以下罚款。因此，对于损毁、买卖共享单车等行为，可依据《治安管理处罚法》的规定进行处罚。同时，共享单车运营企业也可依据民法的有关规定追究行为人的民事法律责任。二是对于乱停乱放行为，除了通过技术手段来促使用户做到文明骑行外，还应附之以经济处罚手段。但是，对于公众而言，“法无禁止皆自由”。虽然地方政府相关部门可以规定“应当”将非机动车停放在停车场或划定区域内，但非机动车有其特殊性，如果非要停放在划定区域而地方政府规划的停放区域又很少，将不利于用户对共享单车的使用。因此，政府不仅要保证有充裕的停放区域，而且应明确哪些区域是禁止停放的。如在人口密集的公共场所、车来车往的公路等区域以及其他规定禁停的地方，应设置明确的禁停标志。如果用户将共享单车停放在禁止停放区域内，方可对其进行处罚。三是对于其他不文明骑行行为，如骑行人未满12周岁，醉酒骑行，牵引、攀扶车辆或者被其他车辆牵引，双手离把或者手中持物，违反规定载物载人的，以及其他违反道路交通安全法律法规关于道路通行规定的，这些行为在《道路交通安全法》及其《实施条例》中均有非常明确的禁止性规定。违反这些道路通行规定的，根据《道路交通安全法》第一百零七条之规定可以予以警告或处200元以下罚款。各地在《道路交通安全法》及其《实施条例》的基础上，还可以对每一种行为的管理措施进行细化。比如：根据《行政处罚法》的相关规定，对于不满14周岁的违法行为人不予行政处罚，只是责令其监护人加以管教。再如：2017年10月1日即将施行的《民法总则》的规定：“8周岁以上的未成年人为限制民事行为能力人”。对此，笔者建议，8至12周岁的未成年人骑行共享单车，其应承担与其行为能力相一致的法律责任，否则，禁止未满12周岁骑行共享单车之规定就只能是一纸空文。可见，只有明确其自身的法律责任，才不会纵容那些不负责任的监护人，也才能真正保障12周岁以下儿童的人身安全。

［1］北京交通委就共享单车公开征求意见 涉及共享单车数量及账户监管［EB／OL］．新华网，http：／／news．xinhuanet．com／2017-04-21／c_1120853780．htm．

［2］北京市鼓励规范发展共享自行车的指导意见（试行）面向社会公开征求意见 ［EB／OL］．网易新闻网，http：／／news．163．com／17／0421 ／20 ／CIIT5BSM000187VI．html．

［3］［4］成都市关于鼓励共享单车发展的试行意见［EB／OL］．品才网［EB／OL］．http： ／／www．pincai．com／article／1163008．htm．

（责任编辑：刘亚峰）

Abstract：As a emerging things of the sharing economy，it has many social problems in the development of sharing bike，and it is necessary to supervise of administration．Facing the new problems in the management of shared bicycles，some corresponding regulatory measures have been formulated all over the country．But these measures are still “extensive”，when faced with a specific violation of law；law enforcement management is still in a dilemma of “powerless”．Therefore，local regulations （or even national regulations） that do not violate the superior law will be introduced as soon as possible．If we will develop share bicycles and other share economic affairs，we have to establish service concept，to clear due process principle and proportionality principle，and to clear the object of administrative law enforcement and specific legal responsibilities．

Key words：sharing bike； administrative law enforcement；administrative permission；administrative punishment

On the Administrative Law Enforcement Issues about Sharing Bike Management：Based on the Analysis of the Regulation of Sharing Bike in Beijing and Chengdu

Tang Fen

D669．3

A

1007-8207（2017）09-0096-06

2017-06-26

唐芬 （1976—），女，四川大竹人，西华师范大学法学院副教授，硕士研究生导师，清华大学访问学者，四川博笃律师事务所律师，研究方向为宪法学、法理学。

本文系西华师范大学英才基金项目的阶段性成果。