完善信访制度的法治化进路

□ 孙东阳，苑银和

（青岛大学法学院，山东 青岛 266071）

完善信访制度的法治化进路

□ 孙东阳，苑银和

（青岛大学法学院，山东 青岛 266071）

信访制度是我国特有的纠纷解决机制，从其设立时起就承载了许多职责。当前，党中央提出将涉诉信访纳入法治轨道，建立涉诉信访依法终结制度，进一步加强信访制度法治化建设。因此，应明确信访制度在我国法律体系中的地位，加强对信访制度的宪法控制，将具有本土特色的信访制度加以规制和改革，以使其更好地融入法治国家、法治政府建设中，并更好地发挥其应有的作用。

信访制度；合宪性；法治化；请愿权；制度设计

一、信访制度的基础理论

（一）信访的宪法基础

信访作为我国一项特有的监督形式，在新中国成立特别是改革开放后的社会发展中发挥了重要作用。根据我国信访条例的有关规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用各种方式，向政府及其工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉申诉，依法由有关行政机关处理的活动。在公众的观念中，信访就是针对政府信访部门或者直接对各地方信访局的来信来访开展的活动。事实上，信访局受理的信访案例只是众多信访内容的一部分。从主体上看，信访受理部门除了各地信访局、信访办之外，还有各级党委、人大、政协、社会团体、企事业单位以及军队都有对相关信访问题的处理责任。［1］从内容上讲，信访除了信访部门自我处理信访案件之外，还需要将一些涉诉信访或者具有强烈针对性的信访案件移交其他机关处理，因具体内容确定具体责任单位。所以，从实质意义上说信访是以来信来访的方式处理纠纷问题的活动，其主要制度架构是在《信访条例》的基础上设计而成的。

我国现行宪法中并没有关于信访制度的规定，但在《宪法》第二十七条和第四十一条中有关于公民对国家机关提出申诉建议、国家有义务接受的公民监督检查的内容。我国《宪法》第二十七条总括性地规定了国家机关及其工作人员的工作原则，即密切联系群众、及时倾听意见建议、接受监督和为人民服务原则；第四十一条规定了公民有批评建议权和申诉控告权这两项权利。［2］这两条宪法文本的规定，通常被我国学界认为是信访制度的宪法依据，其中的公民申诉、建议权也被自然而然地当作信访权的核心要义。但一项制度设立的基础并非只是关注权利行使的主体，还要有制度本身运行的合宪性。我国信访制度随着国家经济政治发展的进程而不断变换着角色：1951年我国首次明确信访工作是 “共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法”，也确定了“密切联系人民群众”是信访工作的核心内涵与本质属性。这一基本定位在1951年6月7日周恩来总理签署颁布的 《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》及1957年5月第一次全国信访工作会议上得到了进一步明确。可以说，制度建立之初是在党的“群众路线”前提下的一项政策性规定，并没有太多关于法律性质的体现，但随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，信访工作的定位不断变化，工作内涵不断丰富。《信访条例》的出台使除了传统的政治目标之外还具有许多法律上的性质，已成为宪法治理视阈下的一项国家治理手段，其性质不仅包括接受公民申诉，还有体察民情、政策反馈，进而发展为公众参与、监督检验等积极功能内涵的确立。［3］从这个意义上讲，信访作为一种民主机制，虽然在宪法中没有明确的规定，但却体现出宪法民主权利保障的价值，是公民主动向国家权力机关行使民主权利的体现。

（二）信访制度法治化的必要性

⒈信访制度法治化是贯彻依法治国理念的重要制度改革。依法治国基本方略是全面推进法治建设的一项重要内容，其核心即在党的领导下，一切遵守宪法和法律，将各领域的活动纳入法治化轨道，保证国家各项工作能够依法进行，实现法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，国家的各项制度都能够有法可依，其实质体现了法治精神的制度安排。信访制度是我国特有的一项政治制度，以其政治属性和法律属性而言，在我国整体制度的运行中具有不可替代的功能。将信访制度纳入法治轨道，不仅是信访制度内部的法治化，而且是对信访制度进行全面的法治化改革，努力实现制度运行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，使其能够与其他制度相协调契合，共同达到建设法治国家的目标。因此，信访制度法治化既是贯彻落实党和国家依法治国方略的重大任务，也是建设中国特色社会主义法治国家的制度改革。

⒉信访制度法治化是实现政府职能转变的重要抓手。政府职能转变是以行政机关为主导的，在顺应社会发展的同时及时承担自身行政职责，调整行政范围、内容和方式的改革，其目的是在深化体制改革的同时优化政府与社会的关系，建设法治政府和服务型政府。信访职能部门作为政府处理社会问题的“窗口”，因其所涉及的部门较多，涵盖的范围较广，所以在政府调整职能的过程中也是较为重要的一个环节。在信访制度法治化过程中，优化信访部门原有的信访工作机制，依法调整信访机构职能，能够起到以点带面、促进整体行政体系变革的作用，促使其他部门积极寻求改革，从而将政府职能转变落到实处。

⒊信访制度法治化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。党的十八届三中全会指出，当前全面深化改革的总目标之一即推进国家治理体系和治理能力现代化，这就为当前的一系列改革指明了方向。可以说，制度改革的成果影响着国家治理层面的成效。信访制度在政治体制中的现代化主要体现在国家处理各方面问题上的现代化治理办法，是推进国家治理体系和治理能力现代化的体现，信访制度的现代化应在法治化过程中实现其现代化目标。在法治背景下，信访作为一项关乎社会主义现代化建设和现代化治理的重要制度，其发展及功能的有效发挥，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。

二、信访制度法治化进程中存在的问题

不可否认，在建设法治国家进程中，信访制度由党的群众路线方针下的设计逐步实现了法治化，但由于立法不到位、职权归属不清、信访工作方式粗放等原因使我国信访制度在实际运行中仍存在许多问题，这些问题也使得我国行政体制法治化进程较为迟缓。

（一）信访制度的政治属性导致其纠纷解决机制的功能被弱化

在我国现有的司法、行政救济机制之外，信访制度属于一种独立的纠纷解决机制，其权力的行使不受司法、行政的约束，所以，在具体运行中，信访制度的维稳职能往往会超出纠纷解决本身。也正是这种政治属性和法律属性的失衡，才导致信访制度在很多方面运行不畅甚至扭曲，集中表现在以下几方面：

⒈地方政府为了维护稳定或地方利益而运用各种手段对待信访问题。关于这一点，于建嵘教授认为，中央和地方政府都有责任，在现有的国家治理体系中，信访制度的扭曲导致公众对信访产生了误解，认为这是一种可以高效、快捷处理问题的方法，所以各种越级上访情况不断发生。为了缓解处理信访问题带来的压力，中央对信访问题提出源头化解决和信访政绩考核制度，这也是地方政府可以突破常规手段处理信访问题的缘由，这种现象弱化了信访制度在法律制度下解决纠纷的能力。［4］

⒉地方政府的过多干预导致信访的法律价值无法体现。信访制度作为一种救济机制，其法律价值体现在程序正义和实体正义上，然而因信访本身的政治属性导致在现实中党政不分、政法不分的情况凸显，如个别领导干部的指示就是整个信访案件处理结果的根据这一现象频频发生。由此信访制度纠纷解决机制的功能大打折扣，严重损害了信访制度在公众心目中的权威性。

（二）信访立法不到位导致对信访制度缺乏强有力的监督

我国虽然在2005年颁布了 《信访条例》，但其法律位阶仍然是行政法规，并没有将信访制度提升到人大立法的地位。现阶段我国信访立法存在的主要问题包括：一是我国有关信访制度的立法不多，导致信访工作依据不规范。在上文中已经提到，我国信访制度相关工作做不到有法可依，在实践中不仅会给公众造成救济上的困扰，也会导致执法人员在行使职权时无法可依，其结果是投诉无门或自由裁量权无限扩大，信访工作效率较低。二是信访立法的层级较低，对整个制度的把控性不强。《信访条例》在性质上属于国务院行政立法，还有地方政府针对本辖区信访活动的地方行政法规、规章、政策。但在我国法律体系逐渐完善的当下，对于一项制度没有法律对其规制是无法完全发挥作用的，也会导致信访法律体系的混乱无序。

（三）职权归属不清，相关组织制度不完善

由于信访机构本身没有纠纷解决能力，其只能依托其他部门进行救济，但现实中因为信访机构在接访时承担了巨大压力，维稳成为其主要目的之后，其解决问题能力的职能便被冲淡，形成了现在的“接而不解”状态。此外，信访机构和其他部门之间沟通不畅，制度设计和法律规定职权不明，使大量信访案件不能够及时地被相关部门所接受、解决。［5］目前最突出的问题是涉诉信访问题，司法机关的救济职权不能够有效地对这些案件进行审理，造成案件挤压，最终出现大量的社会问题。另外，我国目前信访机构组织体制多是行政主管，在个别地区还存在党委领导信访工作的情况，内部机构设置也分门别类、各有不同。虽然多元化的组织机构特点给信访工作带来了活力，但也造成了不同程度上组织体制的混乱，出现了多个信访机构之间缺乏联系和沟通、信息交流不畅、工作交接不对称等问题。也正是由于组织体制不完善，使信访机构之间相对封闭，因而造成了大量行政资源的浪费。

（四）对信访理论研究不足，基层信访人员素质有待提高

在我国信访实践中存在大量疑难问题，这些问题无法得到及时解决与信访理论研究不足不无关系。当前，我国的信访理论研究仅在个别学者的研究范围内进行，分散式、碎片化的研究很难形成专业领域内的研究成果，也阻碍了信访制度的科学化运行。信访专业人才的缺失也使得我国信访实践存在诸多问题，如在各地的信访机构中往往有重使用、轻培养的观念，工作人员极易形成错误的工作方式，在一些群体事件的信访案件中，常常调动警力来维持秩序，这其中不免发生冲突，信访工作很难在有条不紊的情况下进行。作为解决民生问题的重要抓手，信访工作应当起到减少民生压力、缓解民生矛盾的作用，［6］而不是粗放地处理问题。我国一些地区信访工作人员组成较为复杂，为了解决短期内人手不足的问题，多有聘用临时执法人员的情况，而这些人员并未接受过系统化的培训，很容易出现侵害信访人员利益的情形。

三、国外类信访制度之立法借鉴

（一）瑞典议会行政监察制度

瑞典是历史上第一个设立议会专职监察专员制度的国家，其人员由四名监察专员专职，其中一名作为首席负责整个监察活动的进行。监察专员任期四年，连续任职不超过两届。瑞典监察专员的人选要求极为苛刻，如必须具备丰富的法律知识和实践经验、为人正直不偏不私、有一定的人格魅力和社会威望，且多具有法官或律师的职业经验。瑞典监察专员的职责范围除内阁部长、大法官、联邦和地方议会议员、中央银行董事外，其余的行政人员和司法人员均是监察对象，主要职责是监督公权力机关行使职权，惩治不法行为，维护法律权威。

（二）德国请愿委员会制度

德国的请愿委员会是德国联邦议会的下属，是专门处理各申诉主体向议会提出请愿的机构，其工作内容主要是在审查之后向请愿内容中涉及的政府部门提出建议，或针对某一项法律提出修改意见。对于请愿的要求，该制度规定：“匿名或者表述不清的请愿、属于司法机关职权范围的请愿以及属于各州议会请愿委员会职权范围内的请愿不在联邦议院请愿委员会的处理范围之内。议长收到请愿后交付请愿委员会处理，涉及其他专业委员会的审议事项时，请愿委会员会可以征求该专业委员会的意见，同时，递交请愿的议员可以要求以无表决权的身份参加委员会的审议活动。请愿委员会有权制定关于处理请愿的规则，而且可以传唤联邦政府成员，要求其提供有关的资料，同时，该委员会还有权听取请愿人、证人或者专家的意见。请愿委员会应当将审议结果通知请愿人，并且说明理由。”

（三）国外类信访制度的特点

信访工作机构的法律地位应明确，在保证效率的同时应尽可能地做到公正公平。在发达国家的监察制度中，或多或少都存在宪法上或者法律上的依据，同时将涉诉案件和通过其他社会治理方式解决的案件排除在管辖范围之外，这样可以减轻监察机构的压力。在案件处理过程中做到程序透明公开、杜绝暗箱操作。程序上包括投诉的提出、受理、办理等环节和步骤并以法律文件的形式公布。为了使程序更具有操作性，国外类信访制度大多将具体的程序性规定予以法律规制。

四、我国信访制度法治化的内容

信访制度法治化是我国社会主义法治建设的重要内容，其制度的完善需要宪法的指引和规范。目前，信访制度运行中存在的一系列问题，归根结底是由信访制度不完善、不明确所导致的，所以，信访制度法治化的内容应当以加强宪法对信访制度的合宪性控制为核心设计制度改革方案。

（一）明确信访制度的政治与法律属性

我国的信访制度发挥着多元化的作用，是公众监督公权力、参与国家治理及表达意愿的综合性渠道，包含了政治、法律等多方面属性。当下，加强信访制度法治化建设，应当协调好其内在的政治、法律关系。信访制度作为党领导下的群众路线的重要制度保障，其政治属性不容忽视，需充分发扬政治属性中的民主精神，确保法律制度下法律规制的严谨性，保障信访制度不因其中一方面的强势而掩盖另一方面的制度优势。信访制度作为党领导下的制度和我国现代化治理体系中的重要组成部分，应当发挥其制度优势。对信访制度的合宪性控制是用宪法精神对信访制度作全面的规制和整合。宪法在一国法律体系中居于最高地位，起着衔接政治制度和法律制度的重要作用，［7］所以，协调好信访制度的二元属性需要宪法对信访作合宪性解释，以更好地加强和完善合宪性控制。

协调好信访制度二元属性间的关系，核心是改变政治属性掩盖法律属性的现状，让信访制度的法律属性能够充分发挥作用，实现其定纷止争的功能，但在转变的同时亦不可因噎废食，抹杀政治属性所具有的制度特点。现阶段，在政治层面上体现对信访制度的合宪性控制应主要突出在对公权力的监督方面。我国现行宪法中明确规定了公民有权利对国家机关及其工作人员提出批评意见，并对其进行监督，因此，明确信访机关是一级公权力监督机关，不再着重强调维稳性质，可以保证信访机关在独立行使职权的同时不被其他公权力干预。与此同时，信访既有信访机关作为行政机关处理行政性事务的内容，又有承接公民申诉建议的行政监督功能，因此，在对公权力监督方面，信访作为公民监督和国家监督的一部分，承担着以公民权利监督公权力和以公权力监督公权力的职责，在公权力监督上应逐步完善监督程序，巩固群众路线的政治基础。在法律层面上应突出信访补充法制空白的功能。信访机关作为行政机关并不具有司法审判职能，因此信访并不是诉讼、复议等主要的纠纷处理方式，但依其职能性质，信访在接受公民申诉、维护公民权利、实现公平正义方面仍包含补充行政救济的功能，具有相应的独立性。一方面，信访制度作为多元化纠纷处理机制的一部分，可以受理许多司法机关不能直接处理的案件，信访制度可以灵活地对这一部分案件进行受理并依法处理，使这些纠纷不因搁置而造成不利的社会影响，实现对上访者公平正义的要求。另一方面，对行政行为中出现的不作为和乱作为行为，信访的介入能够起到有效的监督作用。信访机关在解决信访问题的同时可以及时发现相关党政干部违法乱纪行为并移交相关部门处理，这是司法救济“不告不理”所不具有的职能，也是信访政治法律二元性制度的优势所在。

（二）加快信访立法，包括《信访法》及其他相关法律法规

信访制度建设离不开相关法律法规的支撑，推进信访制度法治化，必然需要完备的信访法律制度，以达到制度所要求的规范程度，这也是法治化的基本要求。信访立法作为健全信访法律制度的一项重要内容，宏观方面表现在完善信访法律体系，充实信访法律法规，规范化、制度化信访法律框架上；微观方面表现在对现存信访法律规范进行修改和完善上，即从具体内容上纠正法律法规中与宪法相违背且不合理的内容，弥补立法空白。笔者认为，针对目前我国信访法律制度中存在的问题，宜从以下两点入手开展信访立法工作：第一，制定信访法和党内信访条例。我国现行的《信访条例》在性质上是行政法规，基本法律层次不高，导致在涉及一些重大问题时难以解决，其主要表现在本身调整范围较窄上，对于当前的涉诉涉法信访问题以及许多涉及人大、政协、军队等特殊领域的问题显示出诸多的局限性，因此，应当在法律法规中明确其适用范围，使之在我国政治体系中能够有效施行。但从法律渊源上来说，宜将行政信访立法与党内信访立法分开进行，由全国人大制定信访法，由中央制定党内信访条例。因为我国行政信访和党内信访的要求和处理方式不同：相对于行政信访的纠纷解决性质，党内信访更多地是要达到整治党内政治环境、惩治党内违法行为的目的，在此基础上完成党的建设在各方面的要求；处理方式上的不同主要表现在二者有没有案件自决权，对行政信访的处理，信访机关没有自我解决机制，或多或少都需要将案件移交有权力的机关做相应处理，而党内信访在处理方面有一套实施办法，不需借助外部力量。当然，在制定各种信访法律法规时，需要遵守立法规范和注意各个领域的特点，做到立法协调，统筹兼顾。［8］第二，规范信访法律解释。法律解释是将法律条文所表述的内容、含义以及所使用的术语等内容进行的理解和说明，其目的在于寻求法律规范的统一、准确，去除法律适用中对条文理解的歧义，同时法律解释还有弥补法律漏洞的功能。所以，将信访制度的法律解释纳入法治化的轨道，用经常性的法律解释完善信访制度以符合社会发展的要求，根据信访法律法规的原则、精神对新情况、新问题作出及时处理，不会破坏法律的稳定性。规范信访法律解释，是建立信访法律体系的重要一步，特别是近年来信访问题较为突出，如果仅依靠一部法律来处理不断出现的新情况会显得力不从心，所以及时出台法律解释可以有效缓解法律适用压力，维护法律的权威性。

（三）建立社会多层纠纷解决机制，明确信访机构的职权范围

我国信访制度中存在的大量不能及时解决的纠纷，是由于信访作为一种救济或纠纷解决机制的这一部分职能未能完全发挥作用，且除了自身对案件处理的困难之外，与其他制度的衔接亦不完善。［9］这主要体现在信访与司法的工作机制不明确上，但如果仅仅是靠司法来解决信访纠纷，在给司法机关带来巨大压力的同时也会造成制度垄断，阻碍社会其他纠纷解决机制的发展和运行。所以，应尽快确立信访作为一级救济制度的地位，并注重整体化效应，在符合法治化要求之前提下注重整体纠纷体系建设，建立一种多层次多领域的纠纷解决机制，使信访制度与行政、司法相互协作，打通案件分流渠道，并在此基础上对信访制度的受案范围、职权的行使予以明确和规范，真正将涉诉涉法信访纳入法治化轨道，确保信访制度的规范化运行。此外，针对以往信访工作中出现的机制运行不畅问题，应完善责任机制、奖惩机制等辅助机制，提高行政效率，使信访工作逐步实现制度化、程序化。

制度的运行离不开职权配置，良好的制度需要相应的机构拥有一定的职权方能保证运行，这也是现代国家机构设置的基本原则。我国信访机关作为信访制度主要的施行主体，其本身除了受理和移转案件外并没有太多的权力，这也导致信访工作在实践中困难重重。因此，改革信访制度需要对信访机关的职权进行重置，这样，信访机关才能适应信访制度法治化之需要。结合我国的信访现状，对信访机关的职权设置应当在新设职权和改革体制模式中进行：第一，赋予有权进行信访活动的主体一定的约束性权力，其中包括调查权、处罚权、监督权等，改变过去信访机关作为社会问题接待窗口的尴尬地位。应当注意的是，信访是对法律制度的补充，处理社会纠纷的功能主要还应当交由司法、行政等机关，所以其职权行使范围不宜过大。以调查权为例，为信访机关设置调查权是方便其对案件进行初步审查，利于将案件分类处理，但该调查权不同于侦查权，只是对案件的事实进行调查，不拥有强制性。如果将案件移交给有权机关处理，该初步调查结果也可作为后续案件的处理依据，从而减轻调查压力。第二，我国目前的信访机制多以各地信访局、信访办为单位，有的由上级党委领导，有的由政府主管，信访机关的内部机构设置也多有不同。改革体制模式就是要改变现有体制上的不规范、不统一现象，以实现一定行政区划内信访体制的一致，通过统一配置职权确保信访工作的规范、效率。特殊地区可以依法进行变通，但不应破坏整体信访制度的协调性。

（四）加强信访理论研究，培养信访人才，优化信访工作队伍

在我国的政治生态中，信访因其矛盾集中、处境尴尬而成为一个敏感的话题，加之对信访领域的相关研究较为薄弱，因而无法深层次剖析信访中存在的一系列问题，这也是导致公众对信访制度产生误解的原因。所以，加强信访理论研究，有利于推动新形势下信访工作的开展，有利于加快以信访理论指导信访实践的进程，有利于实现信访制度的法治化。信访理论研究并不是单一的信访问题探讨，而是综合法学、政治学、社会学等多学科的交叉研究，用其他学科的专业理论充实信访理论框架。特别是信访学与法学的关系较为密切，因而法学研究中的严谨性、求实性对信访理论研究有指导意义，其公平、自由、秩序等价值亦为信访法治化提供了理论基础。

重视信访专业人才的培养是实现信访法治化的重要环节，人才的支撑是信访制度良好运行和不断发展的保证。在我国全面实现法治化进程中，政府与法治的关系是其中最为重要一环，而具体的执法人员作为法治化建设的践行者，其执法行为直接关系到公众的切身利益，这也是服务型政府应有的责任。针对当下信访人员组成复杂、信访专业人才稀缺的问题，应改变原来重使用、轻培养的观念，在加强学科教育和工作培训的同时，应加强执法人员各方面素质及法治精神的培育，从数量和质量两方面提高信访人员的素质，使信访工作人员在具体的信访案件中能够严格按照工作流程处理问题，全心全意为人民服务，杜绝粗放式工作、“临时工”执法等情况的发生。

［1］刁杰成．人民信访史略［M］．北京经济学院出版社，1996．32．

［2］杜承铭．“信访权”之宪法定位［J］．辽宁大学学报（哲学社会科学版），2006，（06）：141-145．

［3］国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法［Z］国信发〔2014〕4号．

［4］于建嵘．对信访制度改革争论的反思［J］．热点聚焦，2005，（05）：16-18．

［5］姜明安．改革信访制度创新我国解纷和救济机制［J］．中国党政干部论坛，2015，（05）：14-16

［6］邓慧强．民生权利：民生的法治表达［J］．遵义师范学院学报，2008，（05）：38-41．

［7］王锴，杨福忠．论信访救济的补充性［J］．法商研究，2011，（04）：48-51．

［8张红，王世柱．社会治理转型与信访法治化改革［J］．法学，2016，（09）：34-42．

［9］李栋．信访制度改革与统一信访法的制定［J］．法学，2014，（12）：23-31．

（责任编辑：徐 虹）

Abstract：As a unique dispute settlement mechanism in China，the petition has been carrying a lot of responsibilities since the establishment in 90s of the last century．The current China＇s petition system，is in the reform of the political system and the construction of a socialist country under the rule of the tide in the third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee on deepening the reform of comprehensive views，put forward the petition into the orbit of the legal establishment of litigation petition，end law system，further strengthen the legal system construction of the petition system．In this social context only define the petition in the legal system of our country set up and strengthen the petition system of constitutional control，will have a strong local color of the petition system to regulate and reform，the better the petition system into the country under the rule of law，rule of law government construction，to better play its role．

Key words：petition system；constitutionality；rule of law；the right of acceptance；system design

Research on the Rule of Law Reform in the Petition System

Sun Dongyang，Yuan Yinhe

D632．8

A

1007-8207（2017）09-0089-07

2017-06-22

孙东阳 （1992—），男，山东济宁人，青岛大学法学院硕士研究生，研究方向为宪法学与行政法学；苑银和 （1971—），女，山东青岛人，青岛大学法学院副教授，研究方向为行政法与法哲学。

本文系国家社会科学基金重点项目 “依宪治国的中国道路研究”的阶段性成果，项目编号：14AZD132。