论地方政府投资行为的法商二维控调与衡平

□ 李立新

（上海大学，上海 200444）

论地方政府投资行为的法商二维控调与衡平

□ 李立新

（上海大学，上海 200444）

改革开放以来，我国地方政府投资行为在促进经济增长和提供就业岗位方面取得了显著成效，但其中也不乏出于政绩目的乃至局部个人利益驱动的过热投资行为。自2012年中央经济工作会议提出要积极稳妥地推进城镇化建设以来，地方政府投资热潮不降反升，因此，有效控制和调整地方政府投资行为就显得十分迫切。本文认为，针对地方政府投资主体的 “政府性”特征，应将 “非商事投资”保留在政府主体内，并从 “法”的维度加强对投资平台运行的监督控制，以确保投资方向的公共性；针对地方政府投资行为中的 “谋利性”特征，应将 “商事投资”从政府主体中剥离，并从 “商”的维度对公司投资进行规划调整，以确保投资结构的合理性。由此最大限度地降低地方政府投资风险，防止债务危机爆发。

地方政府；投资行为；地方政府债务；非商事投资；商事投资

随着城镇化建设热潮的掀起，我国地方政府的投资热情进一步高涨，但诚如《中国城镇化的真实水平》①《中国智库》第二辑封面文章，中国发展出版社2013年版。该书汇集了国务院发展研究中心、中国发展研究基金会关于城镇化问题的研究成果。一文所指出的那样，城镇化率成为考核地方政府政绩的重要指标，部分地区出现了片面追求“数量城镇化率”的倾向。可见，在城镇化进程中，地方政府究竟应该扮演什么样的角色，其推进城镇化建设的重点究竟应该放在加大规模上还是提高内涵上，值得反思。

目前，地方政府在城镇化建设中占据着十分重要的地位，可以说，按照我国现实发展路径，城镇化离不开地方政府投资。但以地方政府为主导并以其投资行为为先导实现城镇化，就必须对其投资行为进行严格的法商二维控调，否则将带来地方债务危机、房地产市场困局、生态环境恶化等一系列问题，而现实中许多问题已显出端倪并日趋严重。事实上，真正有利于当地居民的投资，关键不在于规模而在于目的、方向和结构。因此，对地方政府在城镇化进程中的投资行为，从法律的维度来看，应当控制投资方向，解决投资的规范化、合法化问题；从商事的维度来看，应当调整和引导其投资行为，改变投资结构，解决投资的效率问题。

一、投资行为素描——对地方政府投资行为的直接观察

（一）地方政府投资行为失范的现实背景

⒈城镇基础设施建设资金不足。由于加大基础设施建设对于发展地方经济有立竿见影的效果，因此，自中央提出城镇化建设目标之后，不少地方政府都将焦点集中在了城镇基础设施建设上。然而，由于各地方政府财政收入有限且受《预算法》限制无权举债，最终只得通过设立地方融资平台的方式向外融资进行再投资。自2012年以来，地方财政因为土地出让金的减少备受冲击，更加大了地方政府通过各类城投公司融资的压力。各地在加大基础设施建设“稳增长”的背景下，地方融资平台资金需求日渐旺盛，而在银行融资渠道受阻之后转而通过债市融资，又进一步加大了未来偿付的风险。

⒉城镇化背景下的投资冲动。融资压力下的地方政府投资冲动并未因为负债累累而减弱，且许多在建工程仍然需要大量资金，因此政府对各类融资平台下达的融资任务依然很重。据国家审计署于2013年6月10日发布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示，地方政府性债务资金仍主要投向市政建设、交通运输和保障房建设等基础设施和公益性项目，其中，受监管部门政策影响，交通运输和保障性住房债务支出增长迅速。可以预见，在一段时期内地方债务不仅不会减少，反而还会继续加大甚至导致债务危机。

⒊长期投资背景下的债务周期。地方政府投资的市政、交通等项目基本都是周期比较长的项目，故地方政府融资平台的旧债到期后，仍然会通过发行新债的方式来偿还旧债并支持尚未完成的在建项目之资金需要。而解决债务风险的办法有三个：即债务展期、以新还旧或债务重组。前两个方法只是把债务延后，一旦累积的债务超过地方政府的偿还能力，如何应对即是一大难题。

⒋稳增长背景下的投资扩张。随着我国经济从高速增长进入中高速增长新阶段，中央经济政策统筹为“稳增长、调结构、促改革”，在此背景下，各地倚重投资的“稳增长”措施纷纷出台，掀起了新一轮投资热潮。但中央政府期待的是结构性改革下的稳增长，意在补短板、转方式，而不是靠过去那样的粗放式投资拉动GDP。而地方政府能在多大程度上自觉遏制投资扩张行为，仍有待观察。

（二）地方政府投资行为过热带来的负面影响

改革开放以来，我国经济发展一直处于上升期，在此过程中，地方政府具有了相对独立的经济利益，成为社会投资的行为主体。他们积极进行城市建设投资，并采取多种措施努力提高本地投资水平，推动当地经济增长，促进就业岗位增加。［1］在经济快速发展过程中，由于体制机制不完善、不健全，我国地方政府投资行为存在一些明显的缺陷和扭曲现象，表现在投资扩张冲动强烈、政府间竞争激烈、投资活动缺少约束等方面，［2］所以带来了一系列负面影响。具体包括以下几个方面：一是对宏观经济调控的影响。我国经济发展战略和经济分权体制导致地方政府在地方经济发展中具有主导作用，在地方经济发展中形成了具有特殊功能的松散的地方利益集团，从而对我国宏观经济调控产生了重要影响。［3］二是对资源配置的影响。在GDP目标的推动下，地方政府不断加大直接投资力度，由此带来的经济增长势必会使得资本在中国经济增长中的作用越来越显著，但这种增长是以减少整个社会的福利和降低资源配置效率为代价的。［4］三是对土地市场的影响。有专家认为，在现行土地产权制度空间下，地方政府已成为中国城市土地市场化成功与否的内生性构成要素。作为一个增长导向的适应性调整主体和城市土地的实际剩余控制者，地方政府具备了对土地要素进行符合自身效用函数配置的能力。［5］四是对房地产市场的影响。由于地方政府是国家关于房地产业发展政策的最终具体实施者，关乎民生的房价问题，实际也与地方政府的投资行为直接相关。地方政府在最大化效用的刺激下，会扩大对于房地产业的直接投资和非直接投资规模，从而影响房地产价格。有的甚至在房地产市场不景气的时候直接介入市场进行干预。［6］现实中地方政府将其掌控的土地作为财富源，进行着各种各样的投资活动。由于转型深化时期的地方政府行为具有明显的“理性经济人”特征，地方政府对农村耕地同样也是想尽办法促其流转而从中牟利，从而造成耕地的流失。［7］五是对经济波动的影响。中国经济波动由多因素共同作用引发。研究结果表明，其中有大约30%的部分来源于地方政府的冲击。［8］六是对金融风险的影响。有学者分析了在政府主导的投资拉动型经济增长方式下地方政府的投资行为与金融风险之间的关系，指出隐性财政风险可能会向金融风险转化，地方政府投资行为会导致房地产投资过快、银行不良资产增加、银行资产流动性不足等金融风险。［9］七是对通货膨胀的影响。有学者从中国式财政分权视角分析了地方政府投资扩张冲动与通货膨胀的关系，通过对1994～2010年省级样板数据进行实证分析表明，财政利益激励与官员晋升激励催发了地方政府投资扩张冲动，这种冲动在商业银行信贷资金的配合下形成了真实的投资需求，进而引发通货膨胀。［10］

综上，在我国经济高速发展过程中，地方政府投资发挥了积极作用，但其负面效应亦日益明显。为此，中央政府出台了一系列政策引导和调整地方政府投资行为，但问题并未得到根本解决。相反，由于相关体制改革的滞后及投资行为规范的缺失，地方政府投资行为面临进一步失范的风险。

二、投资行为解读——对地方政府投资行为的法商二维透视

（一）投资方向的公共需求：法律维度的审视

有学者认为，我国地方政府行为诸多的异化和失范现象使其偏离了应有的公共性，……其根源在于地方政府行为的背后有更深层次的结构性、制度性因素的制约。［11］基于地域性特征，从本质上看，地方政府投资必须满足当地居民的公共需求，但我国地方政府投资过热、结构扭曲，很多时候都偏离了投资的公共需求。造成地方政府投资行为偏离目的的原因是多方面的，从法律维度审视有以下几个方面：

⒈政府职能错位。造成地方政府投资行为偏离的原因在于地方政府职能定位出现了偏差。地方政府基本职能是对辖区社会进行综合管理，为辖区居民提供公共产品。但长期以来，我国地方政府错把投资拉动经济增长作为己任，地方政府官员则以GDP增长为主要政绩目标，上级政府部门也以地方GDP规模、增速及“新城新貌”等作为考核官员的依据。［12］长此以往，不仅投资拉动经济增长的模式难以为继，而且地方政府自身的形象也会受到影响。

⒉法律地位混淆。政府职能错位缘于其法律地位混淆。在地方政府投资过程中，政府究竟是投资的决策者还是投资的执行者或监督者，角色混淆，法律地位不明，由此导致责任模糊。有分析认为，在以项目为主体的分散型地方政府项目投融资模式下，行政主导的投融资决策及政企合一经管主体的法律地位和行为准则界定不清；而主体间的差异乃至相互冲突的目标与需求，又必然造成政府项目投融资和经管主体内部的矛盾，并进一步造成项目投融资及经管整体效率的低下。［13］

⒊权限赋予不明。为防控地方政府债务风险，中央对地方政府的投融资行为着重从融资方面进行了一定的限制 （如限制地方政府自行发债）。对地方政府投资而言，更重要的是地方政府不同于一般企业，地方政府性资金不同于一般的逐利资金，必须针对主体的特殊性、资金来源的特殊性等作出特殊规定。但目前地方政府投资的资金如何筹集、如何支出运用，涉及资金进出各个环节的决策权限、管理权限、监督权限等，各级地方政府应该拥有多少、多大的权限，依然不甚明了。

⒋操作程序模糊。关于地方政府的投资行为本应有一套从决策、执行到监督、考核的良性循环运作机制，但由于从融资源头开始便缺乏相应的操作和监管机制，因而地方政府如何融资以及融资程度，如何投资或投资效率如何以及怎样进行考核等，一整套的操作规范都不够具体。其导致的结果是：地方政府融资规模的飞速增长不仅加大了地方政府的债务负担，增加了银行业的经营风险，也形成了地方政府未来长期的还债压力。加之投资的低效率和无责任，类似“曾成杰案”所引发的风险便不言而喻。

⒌资金监管不力。从理论上看，地方政府投资是为了更好地满足辖区居民对公共产品的需求，但以“GDP竞赛”为特征的“政绩工程”在很大程度上违背了地方政府投资本应遵循的基本原则。因此，由谁来监管地方政府投资及其效率并追究决策失误的法律责任，则成为一个非常迫切的问题。

（二）投资规模、结构的利益需求：商事维度的衡量

在当前“营改增”的推进下，长期以来政府财权与事权不匹配的问题更加突出，地方政府为解决财力不足之困而在投资行为上带有明显的“商”色彩，有其必然性，要简单去除“商”的色彩并不现实。

⒈利益需求下的行为异化：投资规模扩张。在我国经济体制改革进程中，地方政府扮演了不同的社会角色，一方面贯彻落实改革政策，作为“裁判员”对各类市场主体的经济行为实施违规监督；另一方面，又作为“运动员”直接参与市场活动，进行直接或间接的投融资活动来弥补财政的不足。地方政府的这种选择既可以说是其主动适应社会所产生的行为异化，也可以说是其作为“经济人”的理性选择。正如有专家所言，个别地方政府行为之所以表现出了非规范性，是由政绩和利益的驱动、传统计划经济管理模式的惯性、法规约束的欠缺、政绩考核制度的缺憾等多方面原因造成的。［14］实证研究发现，1994年中国政府通过分税制对财政分权制度进行了重大调整，改变了对地方政府的行为约束和激励，地方政府偏好投资现象出现。［15］在财政分权体制下，地方政府往往具有很大的投资冲动，其决策的投资规模总量往往会超过中央政府希望的最优投资规模。尤其是在GDP政绩考核体系下，这一投资冲动更加突出。不仅如此，地方政府之间的竞争又进一步推动了地方政府投资规模的扩大。［16］可以说，我国地方政府的投资冲动，是当前财权、事权体制下利益需求的必然选择。

⒉利益需求下的行为偏向：投资结构问题。从地方政府的公共服务职能出发，地方政府的投资行为应以民为本，合理安排投资结构，但在利益驱动下，一些急需得到投资的无利项目反而得不到投资资金，如我国水利投资问题，中央已将水利工作提到了战略地位，但地方政府在投资水利、落实政策时还存在诸多问题。［17］地方政府的这种企业化趋利行为是经济转轨期政府直接参与或干预经济活动的特有现象。在改革开放过程中，地方政府企业化行为对应于“企业财政”和“土地财政”两大模式，经历了从“经营企业”到“经营城市”的变迁。［18］当下，地方政府优先考虑的是如何经营城市，即加强城市基础设施建设，借以提高土地价格和房价，造成地方债务风险居高不下。这种明显扭曲的投资结构，一方面反映了地方政府在投资行为上的利益趋向和短期化取向，另一方面也反映出地方政府投资缺少规范和约束之基本现实。

三、投资行为纠偏——对地方政府投资行为的法商二维控调

（一）对地方政府投资行为的法律维度控制

我国加入WTO之后就有专家呼吁，要转变政府投资方向和重新界定投资优先领域，将政府由直接干预投资竞争性生产领域转变为更多地介入社会发展和再分配领域，把地方政府投资逐步纳入公共产品和准公共产品的提供中去。［19］但我国连续多年的投资体制改革更多强调的是企业投资主体地位的明确和投资自主权的落实，对政府投资的改革和管理则缺乏有效措施。［20］在当前城镇化推动地方政府投资过热的情况下，更有必要从法律维度加强对地方政府投资行为的控制，以确保其逐利性被限制在正当合法的空间。

⒈定职能——实现地方政府职能的转变。地方政府的职能通常由政体形式、政权性质、央地关系、国情特征及其特定阶段中心任务等多重因素共同影响而决定。地方政府作为中央政策的落实者和地方利益的代表者，其职能受央地关系及权利分配等影响而历经变迁，但总体偏向于社会职能和经济职能，文化职能尤其是政治职能则相对较弱。地方政府的区域性特征决定了其追求经济职能无可厚非，但其最根本的职能还是社会管理和服务。反思地方政府投资过热的主要原因就在于其职能错位，失去了经济职能和社会职能之间的衡平。要抑制地方政府过热的投资行为，必须准确定位市场经济环境下的政府职能，把地方政府从经济增长型转变为公共服务型，由直接干预微观经济活动转向创造公平市场竞争环境，由主要依靠权力手段进行管理转向依靠经济和法律手段进行管理。要从“管民”变为“为民”，以确保地方政府投资的目的正当、内容合法、程序规范。

⒉定地位——实现地方政府的非公司化定位。政府在本质上是公权力机构，在现代法治国家，公权力机构的法律地位通常由公法规定。地方政府作为国家权力结构中的层级机构，其法律定位通过《宪法》《政府组织法》等法律对地方政府权力性质、权力形成、权力范围与职能以及权力约束与监控加以规定和体现。［21］尽管现阶段我国地方政府依然承担着一定的 “保增长促经济发展”之经济职能，但公法规定了其法律地位是“区域性行政权力机构”而非公司，是公法人而非私法人，其基本职能是“为民服务”而非“为己谋利”。目前经济学界、法学界都在争论“地方政府公司化”问题，有人认为中国经济的成功主要归功于地方政府投资拉动下的“GDP锦标赛”。但从法学角度观察，这是个不容忽视的大问题。事实上，由于地方政府投资行为与利益密切相关，因而各级政府对设立投融资平台公司趋之若鹜。可以说，地方政府的公司化正是地方政府存在隐性债务问题的重要原因。从法律思维而言，有行必有果，有利必有责，地方政府必须对投资失败承担后果；但由于我国政府不实行破产制，因而投资失败的后果往往转由纳税人无限承担，结果是地方政府投资摊子越铺越大、债务包袱越背越重。笔者否定“地方政府公司化”的观点，建议将地方政府投资按性质区分，将公共性的“非商事投资”保留由政府运作，且严格按照“政府事情政府办”的原则，通过财政预算约束、审计决算监督的规程规范操作。地方政府不得将不同性质的投资融合在一起装入“公司”框架，需要融资时由政府隐性担保，需要落实责任时由公司有限承担，巧妙利用公司的有限责任制度和破产重组制度等规避政府投资失败的风险。

近几年，地方政府利用公司的独立法人地位和有限责任制度，通过投融资平台公司从事举债行为，在一定程度上模糊了二者不同的法律地位，回到了政企不分的状态。笔者认为，地方政府的法律地位决定了其在本质上为非市场主体，不能以“运动员”身份参与市场竞争。对于地方政府投融资平台存在的问题，其解决步骤应为：第一步，清理整顿地方政府投融资平台——本着 “让市场的归市场、让政府的归政府”之原则，将地方政府的投融资平台按照功能进行二分化切割，非公司型的政府投融资平台应承担公共或准公共产品或服务提供功能的义务，公司型的投融资平台应承担营利性产品或服务提供功能的义务，后者从政府主体分离而独立存在和运行；第二步，对清理整顿后保留下来的政府投融资平台进行严格的监督管理；第三步，在规范政府投融资平台的同时，进一步加强对地方政府投资行为的引导和管控，将其主要引向公共性投资，真正为民服务；第四步，严格区分投资的“商”与“非商”，将利益性的“商事投资”交由分离出去的公司型投融资平台运作，并完善公司化投融资平台，实行资本分离、人员分离、决策分离、责任分离。总之，通过以上“四个步骤”，实现让不同平台办不同事、承担不同责任的目标。当然，地方政府投融资平台的改造还需要配套改革措施的跟进，尤其是财政法制改革的深入。

⒊定权限——实现地方政府行政权力的限缩。地方政府除了立法、保障、监督等权限之外，还享有对地方重大事项的自主决定权，其权力行使的空间就是不与上位法相抵触，保证上位法在辖区内的遵守和执行。在我国，地方政府在特定区域内的治理权限受上级政府权力的约束和监督，它既要维护地方公共利益，又不能损害全社会的利益，必须实现二者之间的调和与平衡。因此，不管是从政府职能转变的角度还是从中央和地方关系的角度，地方政府均应树立从政府本位到公民本位、从权力行政到服务行政的新理念，从全能行政转向有限行政，由“人治”行政转向法治行政，由免责行政转向问责行政。具体到地方政府投资，要在行政权力限缩的背景下，通过立法明确地方政府的融资权限（尤其是举债权），即在现行《预算法》和特定《地方政府自行发债试点办法》的基础上，进一步改革财政体制，明确地方政府的举债权；通过立法明确地方政府的投资权限，规定政府资金（根据资金性质区分自有资金和融入资金）具体可以投向哪些领域；通过立法明确规定地方政府投资的决策权限，引导各级地方政府在权限范围内决策投资，防止地方政府投资失控。

⒋定规范——建立地方政府投资行为准则。地方政府投资行为必须坚持“方向正确、总量平衡、结构合理”之原则，按照“决策规范、运行有序、监督到位”之要求，在法治框架内量力而行。一是决策程序的规范化。由于资金来源的特殊性，地方政府投资容易出现真正需要投资的一方未必具有话语权和决策权，部门利益和部门需求反而成为决策的出发点这样的现象。为防止类似情况的出现，应建立科学的地方政府投资决策机制，将“商事投资”与地方政府分离，按照《公司法》规定的公司决策机制执行；“非商事投资”由地方政府按照《预算法》规定的程序进行决策。二是运行程序的有序化。地方政府投资应按照资金流动的方向，建立一套有效的“进”“出”机制。“进”有进的章法，“出”有出的途径，从而在资金规模、募资方法和渠道、投资方向和金额、产生效益和利润等方面进行规范化的操作。

⒌加强地方政府投资的责任追究。针对一些地方政府投资呈现出异化现象并产生一系列风险的现象，应加强地方人大对政府投资的监督。［22］一是应建立并完善人大监督机制，对地方政府投资资金的“融入→使用→管理→偿还”进行有效监督。同时，加强审计监督，严格约束地方政府投资行为。要从“重权”变为“重责”，严格追究违规决策者的法律责任：对“商事投资”，按《公司法》规定追究决策责任；对“非商事投资”，基于资金性质较特殊，应明确规定主要用于解决社会公平和公益性建设方面的问题，并严格履行公开、透明的审批制和民主、开放的决策制，尽可能减少决策的随意性，公开接受批评和监督。二是应建立地方政府投资项目责任追究制，切实强化对地方政府投资行为的约束。2016年7月 《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》提出要探索建立并逐步推行投资项目审批首问负责制，应该是未来改革的必然方向。

（二）对地方政府投资行为的商事维度调整

现阶段，对地方政府投资行为的商事维度调整，重点应放在对其利益需求的阶段性肯定之上，但必须控制好投资的规模和结构，使投资具备正当性、合法性，并使地方政府的经济职能与社会职能保持衡平。

⒈“商”与“非商”的角色分离、行为分离。地方政府投资行为是一个法律行为，其行为主体也是最后的责任主体，但地方政府是一个集合概念，投资行为具体由哪个部门代表和担当、实施并承担责任，需要系列化的制度设计来保证其正确操作。同时，地方政府的投资行为中既有“商”色彩的行为也有“非商”色彩的行为，基于“商行为”与“非商行为”的性质区别、规制区别及问责区别，对地方政府的投资行为应严格区分谋利的 “商事投资”与公共性的 “非商事投资”。对“商事投资”应采用独立的公司运作方式，给与其商主体自由，让其参与市场竞争，接受市场的调整和约束，政府可以成为离开政府母体而独立存在的公司平台的非控股股东甚至可以改革探索成为优先股股东。对公共性的“非商事投资”，由回归公共性质本源的地方政府融资平台承担，并承担本应由政府承担的城市建设等职能,以追求社会效益和政治效益的最大化为目标，彻底褪去经济利益最大化的“商”的色彩。

⒉以利益为主的配套制度建设。要使地方政府投资行为具备正当性、合法性，就必须辅以相关的制度改革和建设，如财权与事权的匹配改革。具体而言，要促进地方政府投资转向公共性的“非商事投资”，必须给与其充分的利益保障，以弥补其不从事谋利性的“商事投资”而无法获得的可能收入及并不减少的可能支出。因此而涉及的配套制度改革应包括：一是通过税收制度改革增加地方政府收入，二是通过财政法制改革 （如转移支付制度）减少地方政府支出，三是通过干部人事制度改革（尤其是政绩考核制度）减少地方官员的逐利动机。此外，笔者赞同有关专家的建议，随着中央与地方分权改革的展开，在央地关系从改革前的 “监护型控制”发展为目前的“监督型控制”、地方利益逐步得到正当化之际，还应加强中央权力对地方权力的制约，并在实现司法权对行政权监督中充分发挥行政诉讼的重要作用。［23］

四、投资行为归正——对地方政府投资行为的法商二维衡平

在目前财政体制和新型城镇化建设及地方债务压力的多重冲击下，有观点认为，地方政府性债务管控应当以满足地方正当公共投资为目标。［24］笔者认为，未来方向必然如此。但在当下，我国地方政府既要承担地方经济发展与新兴产业培养与扶持的重任，又要担负公共性服务提供和民生保障以及宏观调控等使命，因此，正如上海国资改革所面临的两难选择一样，必须在“商”与“非商”之间、在“营利”与“非营利”之间寻求一个衡平。地方政府投资的功能及其定位不应该以经济效益为主，而应统筹经济效益和社会效益并以社会效益为主。地方政府投资行为的归正，应是努力寻求“法”“商”之间的衡平，积极承担时代赋予政府的职能。更为重要的是要进行主体分离、行为分离的操作，以使行为所导致的后果有明确的责任承担主体，以最后的责任落实倒逼投资行为的规范和投资主体的明晰。

总之，在现有财税体制下，城镇化建设离不开地方政府的投资行为，为此，从法商二维全面系统地控调地方政府投资行为具有客观必要性、现实重要性和时间紧迫性，必须处理好两个维度之间的平衡关系，既要满足地方经济稳定增长的需要，又要保证政府行为规范守信之要求，发挥商事维度对地方政府投资行为的 “柔性”引导和调整作用，加强法律维度对地方政府投资行为的“刚性”约束和监督，提高地方政府投资行为的合目的性、合规性，最大限度地降低地方政府的投资风险和债务压力。

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（责任编辑：马海龙）

Abstract：Since Chinese reforming and opening，local government investment in china has made great achievements in boosting economic growth and promoting employment，but there＇s no lack of overheating investment out of administrative achievement and even personal interests．There＇s a pressing need to effectively control and adjust local government investment，as the investment boom is up surging after the central government put forward pressing ahead urbanization actively and smoothly in 2012．Local government investment shall return to its own responsibility instead of omission，offside or dislocation．There are two compelling choices．One is to allow non-commercial investment for the government with strict supervision and control of investment platform in the dimension of the law，assuring the publicity of the investment orientation，on account of the subject of investment is the local government．The other one is to change the subject of commercial investment from the government to the corporate with comprehensive programmed of corporate investment in the dimension of business，assuring the rationality of investment structure，on account of the character of local government investment is profits pursuing．Using these two approaches，would minimize the risk of local government investment and prevent debt crisis from happening．

Key words：local government；investment act；local government debt；commercial investment；non-commercial investment

On the Law-Commercial Two-Dimensional Control and Balance of the Investment Behavior of Local Governments

Li Lixin

F127

A

1007-8207（2017）09-0039-09

2017-05-02

李立新 （1966—），女，江苏张家港人，上海大学法学院副教授，研究方向为公司法、证券法。

本文系上海市教委科研创新重点项目 “城镇化视域下城投债偿付风险之法律研究”的阶段性成果，项目编号：14ZS090。