大数据时代政府治理能力提升刍议

□ 王林霞

（中共临沂市委党校，山东 临沂 276005）

大数据时代政府治理能力提升刍议

□ 王林霞

（中共临沂市委党校，山东 临沂 276005）

大数据不仅仅是一次颠覆性的技术革命，更是一场思维方式、行为模式与治理理念的全方位变革。如何把握大数据时代政府治理变革面临的机遇和开拓创新空间，已成为一个急需解决的重大课题。本文在对大数据内涵进行界定的基础上，分析了大数据时代政府治理能力提升面临的机遇与挑战，从顶层设计、政策扶持、体制机制、人才培养等方面提出了相关对策。

大数据时代；政府治理能力；政府治理变革

随着现代信息技术的迅猛发展，海量数据不断产生，人类社会步入了一个新的时代——大数据时代。大数据不仅带来了信息领域的技术革命，更使人们的思维方式、行为模式与治理理念发生了全方位变化。党中央、国务院对大数据发展及创新应用高度重视，党的十八届五中全会更是明确提出实施国家大数据战略。当前，我国正处于全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的战略决胜期，面对这一前所未有的机遇和挑战，如何在大数据时代提升政府治理能力已成为推进国家治理体系和治理能力现代化急需解决的重大课题。

一、大数据的内涵

20世纪80年代，世界著名未来学家阿尔文·托夫勒在《第三次浪潮》中将大数据誉为“第三次浪潮的华彩乐章”。2008年，《自然》杂志的“Big Data”专辑首次提出大数据概念。作为一个新生事物，大数据已经越来越多地渗透到经济社会生活的各个领域。

对于什么是大数据众说纷纭，学界从不同角度和侧面纷纷作出了界定。维基百科将大数据定义为：“所涉及的资料量规模巨大到无法通过目前主流软件工具，在合理时间内达到撷取、管理、处理并整理成为帮助企业经营决策更积极目的的资讯”。著名的管理咨询公司麦肯锡全球研究所认为，大数据是指其大小超出了传统数据库软件的采集、储存、管理和分析能力的数据集合。亚马逊的大数据科学家John Rauser则指出，大数据是任何超过了一台计算机处理能力的数据量。上述几种观点主要是从大数据本身所包含的数据量出发定义了大数据。而以国际数据公司（IDC）为代表的许多机构则从大数据 的 4V 特 征 （Volume、Velocity、Variety、Value）来定义大数据。Volume（海量）指数据容量巨大，规模巨大。据统计，全球数据总量年增长率约50%，2020年，全球的数据量将达到40ZB，1ZB数据录制的视频长度可达1200万年，可见数据的数量增长之快。Velocity指运算高效；Variety指数据来源多样，类别多样，不仅包括传统的资料情报，而且包括音频、图片、视频、邮件、RFID，HTML，GPS和传感器、网站、论坛、搜索引擎等产生的众多数据信息；Value是指一些看似“无用”的碎片化数据资源经专业处理，都可以成为有价资源。赛迪智库则认为，大数据应是数据对象、数据技术与数据应用三者的统一。事实上，大数据发展到今天，其内涵已经不仅仅局限于海量数据集合，而是一个多维多元的综合性概念。主要体现在：

大数据是一种技术。大数据的重要意义不在于海量的数据信息，而在于借助云计算的分布式处理和云存储、虚拟化技术，对这些数据进行专业化的存储、分析、处理，以挖掘出更多有价值的信息，实现数据信息的“增值”，并不断地催生新的技术。所以，从某种程度上说，大数据是继云计算、物联网之后的又一次重大的技术革命。

大数据是一种思维。大数据强调数据的开放共享，重视分析全面的数据而非随机抽样的数据，重视数据的复杂性、相关性，强调全体优于部分、杂多优于单一、相关优于因果，是将整体、多样、关联、动态、开放、平等新思维、新理念引入数据分析，极大地丰富甚至从根本上改变了人类探索未知世界的方式方法。

大数据是一种能力。大数据通过对所收集的碎片化、多样化的海量数据进行“重组”和分析，能够发掘事物之间隐蔽的相关性，发现世界运行的新模式、新规律，创新某种产品和服务，推演预测事物未来发展趋势。可见，大数据是一种能带来创新的能力。

大数据是一种战略资源。大数据时代，一切事物以及人类的一切行为都能够以数据的形式被记录、存储、处理、传播与利用。而数据来源极大扩展，数据背后隐藏着我们想要获取的各种信息资源。拥有数据的规模、活跃程度以及处置、运用数据的能力已成为国际竞争的焦点，数据和信息已成为经济社会运行中的重要战略资源和核心资产。

二、大数据时代政府治理能力提升面临的机遇

当前，我国正处于加快建设大数据强国的战略机遇期。大数据先进的理念、技术和资源对政府治理范式产生了重要影响，也为政府治理能力提升提供了广阔前景和全新契机。

（一）大数据有助于政府实现科学决策

传统的决策机制主要依靠抽样数据、局部数据，依靠领导者个人的专业素养和经验。随着社会的发展，公共事务日趋复杂，仅靠决策者个人的有限理性，容易导致决策失误率高、滞后性严重、透明度低等后果。在大数据时代，政府可以通过网站浏览、论坛留言、QQ、微信微博等多种媒介，通过数据关联分析、云计算等前沿技术，及时捕捉公众和市场主体的意见表达、利益诉求、情绪变化，准确把握公众关注的热点、焦点问题。其不仅可以在短时间内对海量、动态、多样、高度分散但又相互依存的相关数据碎片进行快速分析，整合成具有参考价值的信息资源，简化政府信息搜集的流程，拓宽政府决策的广度、深度和效度，为政府决策提供系统、翔实的参考依据，而且可以通过数据分析，及时有效地对政府决策进行修改、调整、完善、纠偏，从而提高政府决策的科学化水平。

（二）大数据有助于政府提升公共服务效能

为社会发展提供基本公共产品和公共服务是政府的一项重要职能。但提供什么样的公共产品和服务必须以公共需求为导向，借助政府与社会的良性互动，把公众的真实需求汇集起来，并通过相应的机制进行有效整合，从而使政府提供的公共产品与公共服务更具有针对性。但长期以来，政府提供的公共服务是自上而下的、单向度的，强调一体化、广覆盖，而对多样化、差异化的公众服务需求重视不够，考虑不周，导致公共服务低效率、高成本、多摩擦。而大数据时代，政府可以通过数据工具和智能终端设备对各地区、各领域、各层次的公共服务需求以及公共服务资源拥有率和使用率等数据进行高效采集和深入分析挖掘，及时捕捉公众需求的热点，明确公共服务资源重点倾斜人群和区域，优化服务资源，丰富服务内容，改进服务方式，为公众提供人性化、精准化、多样化、公平普惠、优质高效的公共服务。

（三）大数据有助于政府实现多元协同治理

在经济社会转型期，由于政府治理的复杂程度越来越高，因此需要多元主体的积极参与和大力支持。在具有数据流动、开放、共享、包容特性的大数据时代，在政府治理公开透明得到促进的同时，政府各部门间、政府与公众、政府与市场的边界被逐步打开，政府与互联网、微信、微博、腾讯QQ等新媒体深度融合，能够从更深层次、更广领域促进公众与政府间平等的信息互动，在扩大公众知情权的基础上，吸引公众积极参与公共事务管理和决策，从而逐步形成政府主导、公众参与、多元协同、高效开放的良性治理格局。

（四）大数据有助于提升政府社会风险治理能力

当前，我国正处于经济社会的加速转型期，利益结构、思想观念等发生的深刻变化使社会管理面临许多新情况新问题。大数据通过对纷繁复杂的多源异构数据进行实时挖掘、分析、整合，对各种社会风险和舆情危机可以做到早监测、早研判、早发现、早引导、早控制。这不仅能够增强政府面对复杂社会问题的风险预警、源头治理能力，而且在社会危机发生后，能够帮助有关部门快速掌握相关情况，及时采取措施，第一时间应对突发公共事件并回应公众诉求，全程、全方位掌控突发公共事件的危害程度、风险程度、舆论导向，有效提升政府应急管理能力。

三、大数据时代政府治理能力提升面临的挑战

（一）大数据意识淡薄

截至2016年6月，我国网民规模达到7．10亿，手机用户达到13．09亿，手机上网的用户数达到10．04亿，这些都是大数据产生的重要来源。但目前我国数据总量远远落后于发达国家，原因之一是缺乏数据文化，对数据进行整合、分析、利用的意识淡薄。从政府部门来看，虽然在数据占有方面具有先天的优势，但许多政府部门和领导干部并没有认识到大数据能够给政府治理带来潜在价值，缺乏明确的数据需求导向和挖掘数据价值的意识，致使数据应用的驱动力不足，没有真正把数据分析用于优化业务流程、提升服务效能、提供决策支撑上，尚未形成政府应用大数据的“气候”，这也是导致我国数据资源产权结构单一，数据市场开放程度不够、竞争力不强，数据分析加工处理能力弱的原因。

（二）“信息孤岛”劣势明显

大数据应用的关键环节是将异质、多源、海量的数据整合到一起，深入分析挖掘出其中有价值的信息，因此，开放、流通、共享是大数据应用的必然要求。目前，各级政府部门虽然都有自身的数据资源管理系统，但由于内部体制的差异性，导致在数据库建构过程中缺乏统一规划，数据标准格式不同，准确性和一致性较差，数据运行过程中相互之间在功能上不关联，在业务流程上不互动，加上部门利益不协调、安全责任不明晰等诸多原因，使信息资源的流通共享和开发利用受到制约。政府的海量数据多处于“休眠”状态，形成了一个个“信息孤岛”，不仅造成了数据资源的重复和极大浪费，而且也为下一步整合应用带来了新的难题。如何消除异构数据库间的数据壁垒，实现数据资源整合与共享已成为大数据时代政府治理亟待解决的问题。

（三）大数据专业人才匮乏

通过大数据提升政府治理能力的关键是要有既熟悉政府管理又掌握数据分析和数据挖掘技术的复合型、应用型人才。然而，我国大数据产业起步相对较晚，高等院校和职业教育机构对大数据人才培训专门开设大数据课程的很少，不能很好地满足行业发展需求，再加上人才培养模式单一，培养机制不健全，导致我国大数据行业不但高端人才严重匮乏，而且从事基础性工作的人员也不充裕。据有关资料统计，目前全球只有1／3的新岗位能够雇佣到拥有大数据技能的专业人员。我国的情况也不容乐观，未来5年，大数据行业将面临高达130万左右的人才缺口，这会直接影响到数据的挖掘程度和分析效果，进而影响政府治理能力和治理力水平的提升。

（四）数据信息安全问题突出

大数据在提升政府治理能力的同时，数据中心、移动智能终端承载的大量隐私数据或敏感信息泄露事件时有发生，导致数据安全问题日益凸显。究其原因，一是大数据本身的安全防护措施存在漏洞，如应用程序编程接口访问权限控制、密钥生成、存储和管理方面的不足可能造成数据泄漏。二是一些敏感数据、核心数据的所有权和使用权界定不清，在进行数据分析时对其所涉及的个人隐私问题重视程度不够。三是数据监管、开放、使用等法律法规不健全，给不法分子提供了可乘之机。四是由于技术原因，一些信息处理软件、服务器、高端传感器等核心数据设施大都依赖进口，数据主权、信息安全极易受到侵害。五是非法收集、窃取、贩卖用户数据交易的技术手段多样，隐蔽性强，现有的信息安全手段难以满足大数据应用安全的要求。

四、大数据时代政府治理能力提升的路径

我国是数据大国，海量数据为政府治理领域改革和创新带来了巨大“数据红利”，因此必须坚持创新驱动发展，深化大数据应用，以提升政府治理能力。

（一）做好有关大数据的顶层设计

运用系统观点，从全局高度做好大数据发展的顶层设计，统筹布局大数据发展的长远路线图，既是顺应全球科技发展趋势的战略选择，也是政府治理迎接新机遇、应对新挑战、重构国家综合竞争优势的现实举措。为此，首先，要强化大数据意识，树立大数据思维，加大大数据宣传力度，营造用大数据决策、管理和创新的氛围，将大数据的价值观和方法论融入到治国理政的核心环节和关键领域。其次，要制定大数据应用国家发展战略，明晰战略目标、实施重点、实施路径，做好体制机制、资金、法规标准、安全预防、人才储备等方面的保障规划。再次，要按照政府引导、市场主体、应用驱动、创新引领、融合发展原则，构建大数据研究平台，布局大数据关键技术研发方向，加大对大数据应用的政策扶持力度，营造大数据治理的良好生态环境。

（二）加大大数据产业的政策扶持力度

首先，要建立大数据产业财政投入长效增长机制，建立大数据产业发展引导基金，加大中央和地方各级政府对大数据产业的预算内投资，完善各种专项资金投入和奖补措施。其次，实施贷款贴息、税收减免、用地保障、电力供给等方面的优惠政策。再次，营造大数据产业发展的良好金融环境，通过信用贷款、信托贷款、银行贷款等方式加大各级金融机构对大数据产业的信贷支持力度；拓展投融资渠道，鼓励金融机构积极创新金融产品和金融服务，鼓励大数据企业通过上市、发行债券等方式进入资本市场融资，鼓励引导民间资本和外资进入大数据领域。

（三）健全促进大数据发展的体制机制

首先，完善大数据应用组织协调机制。明确大数据应用主管机构，合理划分不同层级主管机构的职责分工，完善管理流程，强化服务意识，加强协调配合，优化组织领导，从而调动各方积极性，形成广泛合力。设立大数据应用的专门机构，负责数据信息的收集、整理、更新、监管，以推动大数据应用发展。完善大数据智库建设，如设置专门的首席信息官（CIO）、大数据专家咨询委员会等，发挥其在大数据应用过程中的参谋顾问、决策咨询作用。其次，完善数据资源开放共享机制。数据开放与数据共享是政府治理能力提升的重要前提。为此，一是要探索建立数据交易平台和透明化、互动化的数据共享交换中心，统一数据接口，打通数据信息横向和纵向共享渠道，打破“信息孤岛”，推进跨地区、跨部门、跨层级数据共享、系统互联和业务协同，使得原本散落在各部门的信息数据整合起来，彻底消除“条块分割”“信息孤岛”等形成的数据传播壁垒，避免重复建设和资源浪费，为政府治理现代化奠定基础。二是完善数据信息共享交换法规和制度。明确不同数据共享交换的具体内容、范围、方式、流程、规模、时限。规定数据开放共享的收费指导原则，明晰信息提供者、使用者和管理者的权利、责任和义务，确保数据共享依照相关政策规范有序使用，做到有章可循、有法可依。三是完善数据开放共享激励考核评估制度。建立一个客观、公正、严谨、科学的数据开放共享评价指标体系，定期对各部门各行业数据共享交换的数量、质量、公众满意度、利益分配机制、投入产出比以及数据安全等要素进行分析评估，并将评估结果纳入绩效考核之中，通过完善激励奖惩机制推动数据资源共享不断向纵深发展。再次，完善市场主导的数据资源运行机制。市场主体不仅拥有大数据分析的技术优势，而且在大数据应用模式创新方面有着更为灵活的体制机制和应变能力，所以，数据资源的市场化运作是提升大数据时代政府数据应用效率和质量的重要手段。为此，政府应加大对大数据资源的宏观调控力度，优化大数据产业政策环境，加强对大数据市场的监管，完善大数据市场规则、价格机制、竞争机制，定期公布大数据需求分析及其他各种服务信息，搭建数据交易平台，制定数据定价及交易规则，规范数据交易行为，通过向市场有偿购买数据及服务、大数据应用外包、鼓励第三方参与政府数据资源开发、培育“数据中间商”等方式，创新大数据运营和服务模式，增强数据流动性，从而发挥市场配置大数据资源的决定性作用，实现政府对大数据资源的高效利用。此外，完善的大数据国际交流合作机制、法律法规制度、关键技术研发机制等都是大数据不可缺少的重要组成部分。

（四）强化大数据专业人才培养

人才是大数据时代政府提高治理能力的重要支撑。针对大数据人才匮乏的局面，必须创新大数据人才培养机制，建立健全多层次的大数据人才培养体系。首先，要建立大数据技术“政、产、学、研”联合培养机制。根据大数据政府治理的重点领域，依托高等院校、科研院所、产业界在大数据技术与应用方面的资源优势，借助其实训基地、工程实验室及相关技术中心，以大数据应用为目标，联合培养大数据软件研发、大数据应用、大数据分析与管理方面的紧缺人才，以提升政府治理能力。其次，应通过高层次人才公开招聘、海内外知名人力资源服务机构、人才（项目）推介、重大人才项目对接洽谈等途径，为大数据产业发展积极引进、输送一批高水平、复合型精英人才和领军人才。再次，政府各部门应立足实际，加大对大数据人才培养的经费投入力度，通过在线课程开发、标准化竞赛、职业资格认证、在职人员培训等多种途径自行培养所需的大数据人才。

（五）完善大数据安全保护体系

安全是大数据的生命线。近年来，我国在数据安全保护方面取得了一定成效，但仍面临许多问题和挑战，因此，必须切实采取措施，确保大数据安全隐私不受侵犯。为此，首先，应加大数据安全宣传力度，提高公众风险防范意识和安全意识。其次，加强大数据保护相关法律法规和制度建设，明确数据采集、加工、交易、共享、跨境流动等各个环节的责任与要求。加大对数据造假、数据滥用、数据窃密等侵害用户数据隐私行为的打击和惩罚力度，使数据保护步入规范化、法治化轨道。再次，完善数据安全的风险评估与预警机制：如设立专门组织和人员负责数据安全的风险评估和日常监督检查，特别是要加强对重点领域、敏感领域数据的监管和安全检测，通过数据实时分析，一旦发现异常或隐患，第一时间发出预警，及时采取应对措施。第四，实行信息安全等级保护制度，根据不同的安全等级，严格信息审查制度和信息使用规范。第五，强化大数据安全保护技术支撑。如加大对大数据安全技术研发财政投入力度，加强网络攻击防御、攻击溯源、访问控制、数据加密等数据安全保护技术攻关，特别是要加强数据安全自主知识产权研发，逐步实现核心软件、核心设备国产化，防止数据主权遭受侵害，保障数据资源的安全运行。

随着越来越多国家的数据战略资源意识的增强，大数据必将会以更加积极的姿态渗透到政府治理的各个领域，因此，应抓住机遇，迎接挑战，以大数据促进政府治理能力现代化。

［1］维克托·迈尔一舍恩伯格，肯尼思·库克耶．大数据时代：生活、工作与思维的大变革［M］．浙江人民出版社；2013．34-47．

［2］新华社．国务院印发《促进大数据发展行动纲要》［N］．人民日报，2015-09-06（01）．

［3］涂子沛．大数据：正在到来的数据革命［M］．广西师范大学出版社，2013．340—352．

［4］陈之常．应用大数据推进政府治理能力现代化：以北京市东城区为例［J］．中国行政管理，2015，（02）：38-42．

［5］杨冬梅．大数据时代政府智慧治理面临的挑战及对策研究［J］．理论探讨，2015，（02）：163-166．

（责任编辑：牟春野）

Abstract：Big data is not just a disruptive technology revolution，but also a way of thinking，behavior patterns and the concept of a comprehensive transformation of governance．Under the background of the unprecedented end opportunities and challenges in government governance，how to stabilize the huge potential for change and innovation space giviven by big data has become an important issue to be solved．Based on defining the connotation of the large data，I analyze the opportunities and challenges of improving government management ability given by the large data，and put forward the countermeasures from the top-level design，policy support，systems and mechanisms，personnel training，etc，to promote government＇s administrative ability．

Key words：big data era；government governance ability；government governance reform

On the Improvement of Government Governance Capability in Big Data Era

Wang Linxia

D630

A

1007-8207（2017）09-0011-06

2017-04-05

王林霞 （1971—），女，山东临沂人，中共临沂市委党校基础理论教研部副主任，教授，研究方向为政治学。