广州市政府购买公共服务的困境与完善路径

□ 谢棋君，林志聪

（⒈广东科贸职业学院，广东 广州 510430；⒉广州大学松田学院，广东 广州 511300）

广州市政府购买公共服务的困境与完善路径

□ 谢棋君1，林志聪2

（⒈广东科贸职业学院，广东 广州 510430；⒉广州大学松田学院，广东 广州 511300）

推动政府向社会购买公共服务是优化政府服务质量和提高政府公共管理水平的有效途径，也是促进政府职能快速转变和深化社会体制改革的重要突破口。近年来，广州市政府在购买公共服务过程中遇到的问题影响了公共服务供给效果，因此，应从完善政府购买公共服务相关政策法律、明确政府购买公共服务的角色定位、优化政府购买公共服务模式三个维度来解决政府购买公共服务过程中存在的问题，进而提高政府公共管理水平。

政府；社工组织；购买公共服务；政府购买公共服务

随着我国社会主义市场经济的快速发展，满足公众对于公共服务的需求已成为政府的核心职能之一。政府购买公共服务不仅是要改变传统的“养人办事”的财政支出方式，而且是要有效突破部分公共服务供给短缺的困境。与此同时，在顺应“互联网+”时代发展背景下，分析和研究作为改革的先行地——广州市政府购买公共服务遇到的困境和完善政府购买公共服务路径，将对其进一步转变政府职能和建设服务型政府具有重要意义。

一、政府购买公共服务的内涵

把握政府购买公共服务的内涵是研究政府购买公共服务的重要前提。国外相关研究较有代表性的当属美国民营化大师、教授萨瓦斯（2002）的“合同外包”观点，他认为，“合同外包”就是政府通过与第三方组织签订关于物品与服务的合同，由第三方组织来统筹生产公众所需的各项服务，而政府只是服务的供给者。［1］

关于“合同外包”的阐释最初并不区分政府购买服务的具体类型，但随着公众服务意识的增强与需求的递进，学者们逐步倾向于将公共服务界定为事关医疗、教育、救护等人性或社会方面的服务，这就使得购买公共服务成为特殊类型的服务购买活动。因此，萨拉蒙（2008）认为，非营利组织是公共服务“合同外包”的主要承接对象。［2］

相较于国外，我国关于政府购买公共服务的论述较为零散，相关论述多见于学者们的研究论文或报告之中。我国较系统介绍政府购买公共服务的专著当属王浦劬编著的 《政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析》，该专著结合实际案例，将目前政府购买公共服务的状况立体式呈现给了研究者。从赵立波（2009）的《完善政府购买服务机制，推进民间组织发展》，韩俊魁（2009）的《当前我国非政府组织参与政府购买服务的模式比较》，周俊（2010）的《政府购买公共服务的风险及其防范》等学术研究成果中可以清晰地看到，我国学者对购买公共服务的研究大多青睐于萨拉蒙的观点并将其铺展开来。如王浦劬认为，政府购买公共服务是通过直接拨款或公开招标的形式，将公共服务事项承交给比较有资质的社会服务机构来完成，最后根据承接方所提供公共服务的质量来交付服务费用。［3］

二、广州市政府购买公共服务的困境及原因

（一）广州市政府购买公共服务的困境

广州市政府购买公共服务的探索起始于2007年。至2011年，广州市政府共有20个街道开展了家庭综合服务模式试点工作。2012年 “两会”期间，广州市的家庭综合服务中心（以下简称家综中心）扩大到了150个，在全国引起了广泛关注。2013年，广州市又新增了17个镇级家庭综合服务中心。广州市政府购买公共服务主要是以项目购买的方式推进的。一方面，通过这种购买形式，可以扩大民生服务的覆盖面；另一方面，在这种模式下，许多承接政府购买公共服务的社工组织得以逐步发展壮大。但在广州市政府购买公共服务过程中也存在诸多问题。

⒈政府宣传力度不够，公众关注率偏低。根据相关网站的问卷调查数据显示，约一半受访公众对政府购买公共服务的基本概念不清楚，目前，政府对公共服务购买投入力度不断增大，但较多的公众仍未意识到政府购买公共服务与其之间存在着极大关联性，也不清楚服务 “落地”在社会生活空间的哪些地方。譬如：很多人都将通常见到的类似的休闲娱乐设施等看作是小区附带的福利，而没有将其看作是政府提供的公共服务。同时，在实地走访调查中笔者发现，虽然社区家综中心的设施较齐备，且能够满足大部分社区居民的日常需要，然而由于对其功能与定位未进行充分宣传，致使社区居民并不习惯于从家综中心寻求公共服务。基于以家综中心为主体的服务供给方自我宣传方式与力度阙如以及仍有相当一部分人没有主动参与意识，使得政府购买公共服务与公众认同之间出现的信息不对称状况给政府购买公共服务的可持续性带来了不利影响。

⒉政策支持非合理化与资金使用率偏低。广州市20个社会服务试点街道几乎都遇到了类似的问题。一方面，政府自筹资金难度大。在资金投入上，主要是以政府投入为主，2013年，广州市政府用于购买服务投入的资金总计达到3．61亿元。［4］由此看来，单靠政府一己之力来提供充足的资金会显得力不从心。另一方面，政府没有出台相关配套税收优惠政策予以扶持。政府虽然投入了大量资金购买公共服务，但是面对公众日益高涨的公共服务需求，这些资金的投入往往也是捉襟见肘。而由于对社工组织缺乏了解和信任，企业、公益机构对于社工服务工作的投入也严重不足，试点机构自身缺乏包括税收在内的各项利好政策与制度的扶持，在这种情况下，不难理解其生存所面临的困境。2014年，据广州市财政局公布的数据显示，一些政府公务人员在政府购买公共服务过程中，出现了懒散、财政资金使用浪费等现象，致使政府购买公共服务资金的使用效率偏低。

⒊评估体系与监督机制设计非科学化。广州市政府购买公共服务虽然起步较早，但仍处于探索期。目前，政府在购买公共服务的评估和监督上仍存在一定的问题，易于诱发公共服务购买过程中出现效率低下、资源浪费、服务市场混乱的局面。［5］如果政府购买公共服务的服务成本与工作效益不挂钩、服务质量与服务绩效不挂钩，那么，政府购买公共服务的政策制定、执行乃至修正的效果必然会大打折扣，公众也就难以享受到应有水准的公共服务。就目前情况看，在评估政府购买公共服务的过程中，还存在过分重视评估程序而有“选择性”地忽略实际成效等问题。作为购买公共服务的责任与监管主体，政府在向社会力量购买公共服务时，目标应是力求营造一个健康的市场竞争环境。因此，政府应该从公共利益的角度出发，清楚地了解服务项目的内容、要求以及期望达到的成效，对社会组织进行有效监督。［6］

（二）广州市政府购买公共服务困境的原因

⒈行业专门法律体系建构不完整。相关法律法规不完善使得广州市政府在购买公共服务的过程中难免会出现效率不高、质量低下、公共性不足等问题。反观欧美国家，在政府采购方面都有明确的法律法规可供遵循。例如：在关于政府购买公共服务相关法律条文最为完善的美国，就有500多种明确的政府采购的法律法规，其中政府采购法规体系包括 《联邦政府采办法案》《联邦政府采购条例》等。这些法律法规使得美国在政府采购公共服务过程中有法可依，有标准的程序可遵循。英国政府于1998年发布了《政府和志愿及社会部门关系的协议》，时隔三年又颁布了《开放的公共服务白皮书》。英国政府通过选择性放权，坚持公平性、多元化的原则，不断健全政府购买公共服务体系，推动公共服务不断创新。日本在推动政府购买公共服务的进程中始终坚持以立法为前提。日本《关于通过竞争改革公共服务的法律》《地方自治法》等相关法律都明确地规定了政府购买公共服务的流程和方法，使得在政府购买服务领域有法可依。［7］由此可见，完善的法律法规制度才是有效推进政府购买公共服务以及保证服务质量和效率的前提。

⒉社工组织发展不平衡与专业人才队伍建设不到位。经过几十年的发展，我国社工组织发展迅速，但从总体上说，无论在质量上还是在数量上都不能满足庞大的市场需求。目前，广州市的社工组织机构虽然数量有所增加，从2009年上半年仅有7个社工机构，［8］截止至2015年底已达到300多家，在全省占据了三分之一强的比例，有155个家综中心和16个社区级家综中心相继建成并正式投入运行，但与需求相比，力量还是比较薄弱，发展的空间也相对比较狭隘。一方面，由于政府并没有设立专门的监管机构，导致社工组织发展不平衡，购买服务市场混乱；另一方面，我国社工组织专业水平低，广州市社工组织具有较大的行业发展潜力，但人才缺口较大。随着时代的发展，公众对公共服务的需求也愈来愈强烈，尤其是个性化的服务更需要专业人才。目前，大量相关专业的大学生并不愿意从事这项工作，原因有两方面：一是他们所学的只是书本上的理论知识，并没有相关的社会实践经验；二是公共服务工作的福利待遇和发展前景不被看好。据广州市民政局的统计数据显示，在广州市的社工组织当中，有5年以上丰富经验的专业社工人员仅占到1%，低于3年工作经验的专业社工人员占92．8%，社工专业人才的年流失率大约为24．3%。［9］2013年， 广州市获得社工资格的专业人员仅有4374人；到2015年，广州市每1万人才拥有5名社工。［10］由此可见，专业社工人员供不应求，处于紧缺状态。

⒊政府行政化介入惯性与评估监督机制不完善。广州市促进社工组织发展虽走在了全国前列，但其行政化色彩比较浓，在政府购买公共服务的过程中仍存在着管理结构混乱、权责不合理等问题。其中，政府对社会组织较为严格的审批制度和管理，一方面严重影响了社工组织发展的数量，另一方面使得社工组织过分依赖于政府而缺乏自身的独立性。政府简政放权不到位，社工组织就很难发挥其优势，服务成效就会大打折扣，因此社工组织去行政化改革迫在眉睫。另外，广州市政府并没有制定统一的行业和服务质量评估标准，许多评估机构都在按照自身的理解去开展评估工作，这样就出现了项目评估时间长短不一致甚至有些评估机构只花费很短的时间就完成几百万元的项目评估的情况，给社工组织开展服务工作增加了难度。对于正处于萌芽阶段的政府购买服务而言，在没有统一评估标准的前提下，在没有有效管理平台的监控下，在没有完善的法律法规的保障下，必然会引发各种问题，进而影响政府购买服务的效果。［11］

三、完善广州市政府购买公共服务的路径

（一）完善政府购买公共服务相关配套政策法律，营造社工组织良好发展氛围

随着时代的发展与进步，公众对公共服务的需求不断发生变化，对公共服务品质的要求也在不断提高，政府向社工组织购买公共服务可以有效地提高服务质量，减轻政府负担，节约成本，同时也能促进社工事业的发展。［12］对比国外政府购买公共服务的相关配套法律法规可以发现，其发展已日臻成熟且形成了较为完备的体系，从采购计划到执行机构的全过程都有着非常严格的要求和流程监控。针对广州市公共服务购买现状，笔者认为，应加快完善相关法律与配套政策措施，以使得整个采购过程能够得到有效的制度与资金投入保障。对于执行载体的社工组织而言，完善的制度也会对其运营起到良好的保障作用，给予优惠的税收政策能够减轻其成立初期的压力，提高整体存活率，为其茁壮成长提供优质的外部发展环境。

（二）明确政府购买公共服务的角色定位，促进社工组织及专业良性发展

对于政府在购买公共服务过程中宣传力度太小，很多人都不了解政府购买公共服务“是什么”“提供了什么服务”等问题，政府应通过各种渠道对政府购买公共服务进行宣传。例如：可以通过网络平台进行广泛宣传，与社区居民及时互动沟通；可以在社区里进行专题讲座，通过讲座这一面对面的方式，为公众答疑解惑。

社工组织具有组织性、独立性、自愿性等特点，身处于社会之中，他们更清楚如何为公众提供更好的公共服务，可以说，社工组织是政府购买公共服务中一支必不可少的力量。目前，处于探索阶段的广州市政府购买公共服务，在相关立法制度、监管评估体系等方面还不完善，使得社工组织缺乏相应的规范，难以在购买公共服务方面得到健康有序发展，一些私人部门有机会钻法律的空子，破坏市场秩序。因此，社工组织作为政府购买公共服务的重要力量，政府必须高度重视并引导其健康发展。

针对广州市专业社工人才短缺的现状，可以通过与设立社工专业的院校建立长期合作机制的办法，逐渐形成稳定的人才输送渠道；与此同时，强化对现有社工的培训，引导其形成正确的从业观，帮助其做好职业生涯计划，适时提升其职位、待遇等，进而合理调控社工人员的流动率，以保证社工组织的稳定性以及公共服务供给的可持续性。

（三）优化政府购买公共服务模式，完善评价

政府购买公共服务是特殊的购买服务，而正是由于它的特殊性，也标志着在购买公共服务领域很难形成有效的竞争市场。从购买方式来看，真正实现竞争性购买的公共服务项目并不多，政府更倾向于将其直接承交给长期合作的社工组织，长此以往，社工组织与购买公共服务市场难以得到健康发展。因此，政府要适时引入竞争性购买机制，实现竞争性政府购买公共服务，这样才能提高公共服务的供给效率与水平。

完善政府购买公共服务评估体系是提高政府行政效率、评定承接方是否专业、判断服务是否可以达到预期效果的有效手段。因此，一方面，应建立专业化的专家库，邀请该领域的专家针对一些专业性较强的公共服务进行第三方绩效评估；另一方面，应参考国外的评估体系，在借鉴的基础上结合广州市的实际情况进行本土创新。

此外，政府应考虑成立相对独立的部门或是综合部门，如在广州市政府办公室下设相对独立的监管部门，由其专门负责和引导对购买公共服务的行为进行全程监督管理，以便有效解决监管职权分散和监督资金使用是否规范合理等问题。

［1］E．S．萨瓦斯．民营化与公私部门的伙伴关系［M］．周志忍等译．中国人民大学出版，2002．4，70，5-14．

［2］Lester M．Salamon．Partners in public services： the relationship between the government and non-profit organization in the modern welfare state［M］．The Commercial Press，2008．21．

［3］Vincent·Ostrom．American local government ［M］．Peking University press，2004．100-106．

［4］刘怀宇．广州去年政府购买公共服务花了3．61亿元［N］．南方日报，2014-03-04（6）．

［5］王晓蕊，付元凤，张嘉玲，陈坤城，陈祯鑫．广州政府公共服务购买成就与问题分析［J］．现代商贸工业，2014，（19）：36-38．

［6］姚迈新．政社关系视角下社会组织提供公共服务问题研究——以广州市政府购买社区家庭综合服务为例［J］．岭南学刊，2013，（03）：121-126．

［7］张建伟．西方国家政府购买公共服务对我国的启示［J］．东方企业文化，2010，（16）：260-261．

［8］王明刚，魏红梅．政府购买公共服务探析——以广州市为例［J］．特区经济，2013，（04）．37-38．

［9］［10］姜妍．数据解读广州社工行业发展现状［N］．广州日报，2015-01-19．

［11］朱静君．政府购买公共服务的问题与着力点探索［J］．广东工业大学学报（社会科学版），2013，（06）：63-69．

［12］焦述英．关于政府购买公共服务的探讨［J］．行政与法，2010：68-71．

（责任编辑：牟春野）

Abstract：The aim to study and improve the government procurement of public service is to improve the service quality and optimize the government public management level．And it helps to promote the rapid transformation of government function and deepen the of the social reform．We can see clearly the rapid pace of government procurement in Guangzhou，but also the exposed plight has done serious influence to public service supply．This paper attempts to take social work service as an example，suggests to formulate government procurement related policy laws、make clear positioning in procurement and optimize the service mode to improve and promote the quality of government procurement．

Key words：government；social work organization；the procurement of public service；government purchases of public services

On the Dilemma and Improvement of the Government Procurement of Public Service in Guangzhou

Xie Qijun，Lin Zhicong

D630

A

1007-8207（2017）09-0017-05

2017-04-21

谢棋君 （1991—），男，江西九江人，广东科贸职业学院组织人事处科员，管理学硕士，助理社工师，研究方向为城市社会学、公共部门人力资源管理；林志聪 （1986—），男，广东阳江人，广州大学松田学院法政系讲师，管理学硕士，研究方向为城市公共管理。

本文系广东省教育厅2016年青年创新人才类 （人文社科）项目 “政府购买公共服务风险管理研究”的阶段性成果，项目编号：2016WQNCX180；广州社会工作2013年研究项目 “协同治理视角下社会工作机构的服务绩效评估问题研究——基于广州的调查”的阶段性成果，项目编号：GZSG2013-01。