现代公共行政伦理反思与重构：后现代主义的启示

□ 陈新琦

（中国政法大学政治与公共管理学院，北京 102249））

现代公共行政伦理反思与重构：后现代主义的启示

□ 陈新琦

（中国政法大学政治与公共管理学院，北京 102249））

以“政治——行政”二分、科学管理理论和官僚制为基石的现代公共行政构建了以工具理性为主导的一整套价值和思维体系。在此基础上生成的现代公共行政伦理出现的异化，不仅无法为公共行政实践提供必要的价值指导，更可能为 “行政之恶”辩护。本文在对现代公共行政伦理进行反思的基础上，借助后现代主义的启示，对现代公共行政伦理的重构进行了解读。

公共行政；公共行政伦理；现代公共行政伦理；后现代主义

20世纪70年代后，美国政府出现的一系列丑闻（如水门事件、伊朗门事件等）和西方各主要市场经济国家的“滞涨”危机共同拉开了以英美为代表的多国行政改革的大幕，也为这些国家的政府确立新的公共行政理念、重视公共行政伦理建设提供了契机。相应地，学界重新审视公共行政伦理的研究成果也大批涌现，并促使行政伦理学成为一个独立的学术研究领域。

与此同时，在公共行政领域，以福克斯、米勒、法默尔等为代表的学者掀起了后现代公共行政理论研究热潮，公共行政伦理的重构作为公共行政重构的一个组成部分，也广泛地出现于后现代公共行政的反思与讨论之中。

遗憾的是，公共行政伦理的主流研究未能冲破官僚制的理论框架，反而“受到了这个理论框架的限制，以至于它只能在公共行政的责任这个狭隘的问题上去进行行政伦理的思想论述”；［1］后现代公共行政关于公共行政伦理的论述又常常被淹没于对工具理性、专业主义、官僚制等进行批判、反思的整体叙事之中，并未能勾勒出公共行政伦理的未来图景。

一、异化的现代公共行政伦理

“现代”是用于描述与工业化、城市化相关的社会、文化和经济特征的一个综合性词汇，按照后现代主义者和哈贝马斯等人的共同理解，其涵盖的历史时期是“从文艺复兴开始，经启蒙运动到20世纪的50年代，实际上就是指西方资本主义从产生、发展而走向现代化的过程。”［2］诞生于这一历史时期的现代公共行政，“对应于工业文明的社会结构与秩序，建构了一整套以工具理性为核心的价值和思维模式”，［3］也由此确定了与之相应的现代公共行政伦理的地位与具体内容。

现代公共行政以威尔逊的“政治——行政”二分主张、科学管理理论和理想官僚制为基石。1877年，威尔逊针对当时美国的“政党分肥制”提出了“政治——行政”二分的主张，认为行政是实现政治价值的工具，“价值中立”是其基本原则，以高效的手段执行政策是其核心任务，因此一切价值判断均应被排除在公共行政的过程之外。威尔逊的主张开辟了从行政学的角度研究政府管理之先河，使公共行政学成为一个相对独立的学科领域，故而不能否认其所具有的历史地位和作用，但同时，其意在改革当时美国极度吏治腐败的“价值中立”原则也带来了一个意想不到的后果——行政伦理生成空间的狭隘化。当一切价值判断均被排除在公共行政的过程之外时，行政伦理所有指涉价值的部分也自然地被摈弃了，最终行政伦理仅能以效率为核心，而无法顾及诸如正义、公平等内容。20世纪初，泰勒发起的科学管理运动进一步为威尔逊的主张提供了技术保障，对公共行政科学化、技术化产生了决定性影响。科学管理理论是科学主义在公共行政领域的渗透，利用自然科学的一贯方法来解决公共领域问题的这一理念，使得公共行政领域呈现出更加明显的去政治化现象，行政体系进一步从属于效率目标，同时，将“泰勒制”嫁接到文官体制，就自然地转化为“职位分类”“业绩考核”等管理手段，从而使得文官体制 “以职位为核心而不是以人为核心”。［4］于是，如德威特·沃尔多所言：“以往人们总以为良好的政府是道德的人的结果，而现在道德是无关紧要的，只有机构的合理安排、个人熟练的业务才是至关重要的。机关组织不再依靠那难以控制的、不可估计的道德品质，只要有业务上的专家就行了。”［5］20世纪初，韦伯则为威尔逊和泰勒的主张设计了缜密、庞大而完备的“组织机器”。他从专业化的劳动分工、责权明确的规章制度、技术和行为准则、系统化的工作程序、公私分明的界限和严格的公事公办等维度［6］构建了理想官僚制，以期通过行政技术的合理性来获取官僚组织的合法性。但理想官僚制力图去人格化的种种努力也导致了工具理性的继续膨胀与价值理性持续丧失，并“由此造成的人的尊严、地位、主体性在官僚机器面前的微不足道并难以维系”。［7］

显而易见，现代公共行政三大基石均具有强烈的“现代性”特征，对于科学主义和工具理性的狂热追求，最终使得对组织的忠诚和服从以及促进组织的经济和效率成为了行政人员职业伦理的准则。正如艾赅博和百里枫揭示的那样：“伦理直接被包裹在专业主义里。专业人士不会认为专业主义的技术理性模式是对伦理的规避；相反，他们心目中的‘专业人士’的角色模式完全能满足系统的伦理标准。符合专业标准即符合伦理标准。”［8］

同时，现代公共行政三大基石之间充分互洽、构成一个完整体系的过程，也是“工具理性在可操作性的追求中以科学和技术的名义祛除价值的一切巫魅的过程”。［9］在这一过程中，无论是组织层面本应考量的公平、正义等价值理念，还是个体层面自我的道德修养和关怀，都被当作巫魅祛除，在现实情境中思考和讨论公共行政的道德问题被认为是过时甚至是可笑的。这就意味着在所谓“专业主义的行政伦理”中存在着一个道德真空，甚至可以说是价值真空，本应当以价值为指导的公共行政在此时却以事实代替了价值，而使真正基于价值而生成的公共行政伦理失去了生存的空间。

与此相对应，有关公共行政伦理的表述也体现出明显的“责任中心”话语特征，但这种话语实质上只是在强化一种缺乏道德基础的客观责任。责任作为公共行政伦理中的一个核心概念，如弗雷德里克·莫舍所界定：“其两个主要方面分别为主观责任和客观责任”［10］“客观责任源自于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，但主观责任却根植于我们对自己的忠诚、良知、认同的信仰。”［11］“政治——行政”二分原则、科学管理和官僚制共同的“祛魅”努力，使得以道德判断和自觉为基础的主观责任失去了赖以存在的基础，对专业化、科学化、技术化的追求则增强了对客观责任的界定、规范及测评的能力和手段，从而在事实层面强调了行政组织和人员的客观责任。

简言之，现代公共行政深受工具理性的影响，呈现出伦理异化（即以专业标准替代伦理标准）的特征，具体表现为伦理准则中的道德真空，以及强调一种缺乏道德基础的客观责任。

二、反思：现代公共行政伦理的局限性

哈蒂曾说：“我们生活在一个 ‘悖论的时代’。因为，我们很多美好的发展进步愿望，我们很多提高人们生活质量的努力却带来了不可预期、意想不到甚至是对立的结果。”［12］为使行政从弊端重重的“政党分肥制”中摆脱出来并能高效地执行政策，公共行政领域进行了认真的“祛魅”努力，但由此导致的行政伦理异化却为公共行政实践带来了意料之外的恶果。

首先，专业标准虽然替代了伦理标准，却无法对现实中的伦理困境给予回应。在公共行政实践中，行政人员的责任冲突是一种常见的现象：一方面，行政人员所承担的客观责任之间可能是冲突的。例如：出现库珀所描述的“权力冲突”［13］（即两种或两种以上的权力来源对行政人员要求不一致）的状况，而这种冲突既可能是间接冲突，也可能是直接冲突。所谓间接冲突，是指多个相互冲突的上级指令下达到同一个行政组织或行政人员；而直接冲突则是指不同政府部门之间因某一行政事项有利可图而争相发挥本部门职能或因某一行政事项无利可图甚至棘手而互相推诿。无论是何种类型的冲突，仅以专业标准作为伦理标准，强调公共行政组织和人员的客观责任，不仅难以帮助行政组织和人员在困境中做出正确抉择，而且会成为一些公共行政组织和人员为自身的行政不作为行径辩护的借口，导致行政生态的恶化。另一方面，对于行政人员而言，行政角色只是其在社会中扮演的众多角色之一，而其扮演的种种社会角色往往并不能如理想官僚制所期望的那样可以明确转换互不影响，因此，行政人员必然面临着“利益与职责之间、私人生活禀性与公共角色义务之间的不可避免的紧张关系”。［14］仅仅强化客观责任显然无法对这种紧张关系进行回应，且难以在行政人员因角色冲突而陷入道德困境时提供指引。此外，公共行政组织本身也时常陷入角色冲突之中，无论是与上下级或同级其他公共行政组织之间错综复杂的交互关系，还是其作为公权力主体和民事主体时承担的不同责任，都意味着公共行政组织在专业标准之外还应当并必须具备价值考量，否则公共行政组织将极易因角色的冲突影响其经济效益与效率。所以，就结果来看，公共行政组织及身处其中的个体均无法像专业主义期望的那样永远理性地选择行动，而出现无效率甚至是大量的腐败行为也就不足为奇了。

其次，较之于对“伦理困境”的回应乏力而言，现代公共行政伦理面临的一个更为严峻的问题则是艾赅博和百里枫所描述的“行政之恶”对其提出的根本性挑战。所谓“行政之恶”特指技术理性文化带来的一种新的、让人迷惑的邪恶，其最主要的特征是“普通人因其非常平凡的工作与行政角色而卷入邪恶的行动当中，且对当中的种种危害并不自知。”［15］尽管“行政之恶”作为一种社会现象普遍存在于各种复杂的组织之中，但其在公共行政组织中表现得尤为明显，其导致的后果也更具有毁灭性。异化的现代公共行政伦理形成的“代理人转换”效应是导致公共组织中“行政之恶”大量存在却难以辨别的重要原因。所谓“代理人转换”，指的是现代公共行政伦理要求个体良知永远臣服于组织权威，专业行政人员只对等级权威、公共政策以及工作要求负责，而可以放弃对行政活动本身的内容或后果所负有的全部个人责任。在这种情况下，一旦邪恶之事通过合乎法律的方式或者组织的授权将自身定义为“善”的或者“对”的事情，又或者被包装成技术性、专业性的无关善恶的事情，行政人员就不需要对这种“道德错位”进行判断和反抗，而是更经常地着眼于如何更有效率地执行这些政策。例如：行政执行的大规模杀戮以及种族清洗就是这种公共行政组织中 “行政之恶”的极端表现形态。在大屠杀的所有阶段，数以千计的普通行政人员在纳粹建立的道德错位的世界里，按照技术——理性主义的伦理与责任框架，按照法律的规定和官僚组织的日常流程，开展种种有效而负责的工作，最终甚至充满主动性与创造力地完成了大屠杀。尽管这些行政人员中大多数人并非纳粹分子或种族主义者，但无可否认，“正是有了先进的行政基础结构，纳粹才得以在这类大规模高效率的杀人运动中占得无出其右的地位。”［16］大屠杀和其他“行政之恶”的爆发表明，“现代技术——理性行政体系中的伦理行为假定和标准最终都无法防止或减轻邪恶——无论它是以模糊形态存在还是以明显形态存在。”［17］这对现代公共行政伦理提出的根本性挑战就在于：一个“好的”或者说负责任的行政人员却恰恰正是“行政之恶”的实施者或促成者。而更令人担心的是，随着世界新秩序的产生和全球化的冲击而发生的迅速变化会使得每一个个体感到更为不安和焦虑，更强调短期效应，在这种情况下，“行政之恶”的挑战不仅会长期存在，还极可有能愈演愈烈。

三、重构：后现代主义与公共行政伦理

为应对伦理困境和 “行政之恶”的严酷挑战，公共行政伦理的重建就显得迫切而必要。归根结底，具有强烈现代性特征的公共行政以及根植于工具理性思维体系的现代公共行政伦理，无可避免地会遭受到现代性危机的冲击，因此，在思考其重构时，后现代主义的观点无疑能够给出许多有益的启示。

“后现代主义是20世纪60－70年代以来，伴随着西方国家在经济、科技、社会、政治、文化诸方面的新变化所形成的一种新的社会文化思潮和思维方式，虽然它脱胎于西方现代主义，但却具有反叛和批判现代主义的鲜明倾向，它将批判的矛头直指自启蒙运动以来直到20世纪现代主义的思想文化成果，倡导与现代性理论、话语和价值观相决裂。”［18］解构和建构是后现代主义思维方式转变的两个重要维度，而这两个维度恰恰能够为考量现代公共行政伦理的重构提供思路和方法。

（一）解构：现代公共行政伦理重构的必要前提

现代公共行政伦理是以“工具”理性为核心和主导的价值体系的产物，其背后隐含的是一种以二元对立逻辑为基础的传统形而上学，也即将真理／错误、事实／价值、客观的／主观的、心灵／物质等一系列概念、范畴对立起来，且在这些对立中，对立的两极并不独立、平等，必然有一方处于主导的、优先的地位，而另一方则是对它的否定、败坏、缺乏，或是由它陷落而来。因此，在概念体系的秩序中就形成了一个中心——边缘结构。在公共行政之中，只要这个中心——边缘结构存在，道德的判断和自觉摆脱边缘地位的努力就会遭受来自中心及结构的压抑与驱逐，从而无力为公共行政中必要的价值判断提供指导，又或者，即使当这种努力强大到足以冲破边缘地位，公共行政的“返魅”也将变成以价值理性驱逐工具理性的矫枉过正使公共行政伦理走向虚无和无秩序的深渊。因此，无论在哪一种形态下，如果二元的割裂无法弥合，身处其中的个体就无法作为一个完整的人而存在，公共行政伦理的重建也就总会面临着失败。

解构主义的代表人物德里达将二元对立的哲学传统归为“在场”的逻各斯中心主义，并对其进行了彻底的批判，并且用“分延”来重新定性“在场”与“不在场”之间的关系。与对立不同的是，“分延”指涉一种共时性和历时性的统一，时间和空间的统一，它处在永恒的运动之中、“它不是一个在场的存在，不具有中心和整体性结构，它是一种‘散布’或‘扩散’，它像种子一样向四面八方扩展开去。它是一个无限区分、无限推延的过程，一个无始无终进行着追加和替补的过程。”［19］基于“分延”，震撼“整体”，打破“结构”的“解构”也就成为可能。在此情形下，中心——边缘结构崩溃，道德判断和自觉的回归乃至于公共行政价值理性的“返魅”就不会面临割裂的两难选择，而会因其相较于工具理性所具有的开放性和平等性而渗透性地融入“分延”之中，与工具理性处于交互且平等的地位。

要注意的是，虽然“解构”本身并非旨在破坏和毁灭一切秩序而在于突破二元对立所带来的僵化和极化，但是“分延”的不确定性也依然隐含着因现实中没有标准而滑向虚无主义的危险性。因此，在“解构”的基础上对公共行政伦理进行再建构，以使其在“无中心”的状态下依然能够为公共行政的实践提供价值指导，也是公共行政伦理重建的必由之路。

（二）社会建构：公共行政伦理重构的路径选择

如前文所述，现代公共行政伦理的建构主要依赖于通过法律、制度和权威强调公共行政人员对组织的服从和忠诚。也就是说，现代公共行政伦理选择了一种理性建构的路径。但当“解构”完成，中心——边缘结构崩溃时，主观责任将与客观责任具有平等地位，不再处于被排除或压抑的状态，二者存在冲突的可能性又并未因此而消除，甚至会以更显性的方式体现出来。在此状况下，理性建构途径对外部控制的强调并不能完成对公共行政伦理的再建构，因此，公共行政伦理的再建构就需要诉诸于其他路径，而社会建构则不失为一种好的选择。

社会建构主义源远流长，彼得·伯格和卢克曼使之得到了关键性发展，他们提出“社会世界是通过思想、信念、知识等主观过程社会地建构出来的，这个建构的社会实在表面看来似乎是一种客观实在，但它除了由行动者及其角色构成的客观内容之外，还包含有由信仰体系加以合法化的各种制度等主观过程。”［20］全钟夑将之引入公共行政领域进行了研究，从诠释与批判的视角系统论证了公共行政的社会建构。其中，不乏对公共行政伦理进行社会建构的深刻论述。全钟夑认为，库珀所言的主观责任是一种微观策略，强调个人主义、自我、自治和裁量；而客观责任则是一种宏观策略，强调社群主义、忠诚和责任。社会构建的伦理则是一种中观策略，即强调主客观责任的统一，但对于二者冲突，并非是一个找平衡的方法，而是一种建设性的协商性的战略：“它通过自己与他人之间的对话和话语方式而达成一个伦理决策，个体在与他人的关系中建构伦理生活，并扮演了积极的角色……当个体从微观层次的理解转变到中观层次，而不是从宏观层次转向微观层次时，辩证的和反省的伦理建构也有可能。”［21］但是，全钟夑也承认，这种建构也存在文化传统压制个人批判性思维、个体主观判断占重要比重和伦理相对性难题的局限，并认为个人诚信（以及公民诚信）是解决局限性的重要因素。

相较于诉诸个人诚信，福克斯和米勒的话语理论或许能在应对公共行政伦理社会建构的局限性时给出一些新的思路。话语理论将公共政策及其行政实施理论化为一种公共能量场，在这个场中，政策的制定和修改是具有不同意向性的政策话语在某一重复实践语境下为了获得意义而相互斗争的结果。同时，福克斯和米勒确立了四个判断话语正当性的原则：真诚、切合情境的意向性、自主参与、具有实质意义的贡献。［22］并以这些原则对现实存在的政策对话形式进行了梳理，认为“少数人的对话”容易造成独白性的操纵和公众冷漠，“多数人的对话”则容易导致表现主义的无政府状况，只有“一些人的对话”因其真诚性和切合意境的意向性而为民主话语提供了极强的可能性。在此基础上，福克斯和米勒设想了一种 “有大家能普遍理解的话语规则以及参与互动型讨论会的社区，在那里，不同的观点可以相互碰撞。”［23］公共行政者的角色则是作为“助产士”，“通过让异质性的亚群体讲公共利益的语言来推进话语。”［24］可以想见，在这样一种社区中，“一些人的对话”不仅可以有效消解文化传统、伦理相对性的局限，使一种社会建构的公共行政伦理得以形成，更有可能的是，由于公共行政者与公民的同在性，在持续的互动和对话之中，还能够形成一种较行政伦理更为广泛的公共伦理。

（三）想象：影响公共行政伦理重构的重要因素

经历了解构和社会建构的公共行政伦理，新的轮廓已经渐渐出现，但这种总体性的面貌还是伴随了极大的模糊性和一定的局限性，因此，公共行政伦理的重建将是一个持续的、动态的、复杂的过程，而在这一过程中，想象将是影响其未来面貌的重要因素。

想象是人类原本就具备的一种特性，但在现代社会，由于对理性的追求，想象常被局限于美学领域，公共行政作为长期以来理性精神最为坚定的领域之一，并未给想象留下多少空间。然而，当运用后现代主义的思维进行解构和建构时，就必然要对旧有的范式进行超越，想象及由此来带的创新力就如同理性之于现代性一样不可或缺。如法默尔所言：想象“是这样一种行政精神，它不依赖于现代主义的制定规则和遵循程序的行为”“它给予想象力的发挥以首要的地位”。［25］对于公共行政伦理重建这样一个充满变动性和张力的命题而言，对这样一种精神的渴求就显得尤为强烈。但也如张康之提醒我们的那样：“想象都不是脱离开现实生活的遐想，而是在现实生活的基础上展开的，现实的世界，特别是它的新的变动趋势，是‘一个持久的有效性的基础，一个不言而喻的一劳永逸的源泉’”［26］。当我们思考公共行政伦理的重建，试图用想象去作出创新、规划的时候，都必须植根于我们所生活的世界，不要丧失掉重建的“初心”以及其后寄托的对美和善的追求与渴望。

至此可以发现的是，现代公共行政伦理的重建是以公共行政的“解构”和重构为必要条件的。作为公共行政重建的一个重要面向，对现代公共行政伦理重建的审视和思考，又能够提示现代公共行政重建的选择与策略，以防止其在重建中走向无秩序的混乱或者无原则的虚无。

当然，我们身处于一个现代与后现代转型中的世界，现代性仍以其强大的惯性深植于我们的生活和意识之中，影响着我们的判断力和预见性，使我们重建公共行政伦理的努力在把握后现代的不确定性和模糊性时面临着诸多困难，并且对于将伦理寄望于人类道德能力持有深重的疑虑。但正如齐格蒙特·鲍曼所说：“对偶然性之接受和对模糊性之尊重并非那么容易，因此不能降低它们的心理学价值。这种疑虑之银色边界不同寻常地厚。后现代对世界的 ‘反魅’带来了坦率地面对毫无遮掩的、无损毁的人类道德能力的机会。后现代对世界的‘反魅’也将道德能力从其现代流放中接纳回人类世界，重新恢复它的权力，抹平被诽谤的记忆和由于现代的不信任而留下的屈辱。并不是这个世界必然会变得更加美好和更加热情，而是这个世界（在后现代）仍有与人类的坚忍和开朗的癖性（很明显，对他们进行立法已经失败了）达成协议的机会，这个机会可以从此开始。也许从这里开始（而不是宣布从零和虚无开始），世界更加人道的希望将变得更加现实——这也是它谦让的理由。”［27］

［1］张康之．论伦理精神［M］．江苏人民出版社，2010．

［2］［19］冯俊．从现代主义到后现代主义的哲学转向［J］．中国人民大学学报，1997，（05）．

［3］孙柏瑛．反思公共行政的行动逻辑［J］．江苏行政学院学报，2010，（03）．

［4］鄯爱红，胡林英．公共行政伦理的历史演进与时代价值［J］．北京行政学院学报，2004，（02）．

［5］D．Waldo．The Administrative State［M］．New York：Ronand，1984，P23．

［6］马克斯·韦伯．官僚制［A］．国外公共行政理论精选［C］．中共中央党校出版社，1997．35．

［7］曾盛聪．论行政伦理的价值生成——以行政现代性趋向为分析视角［J］．人文杂志，2007，（03）．

［8］［15］［16］（美）艾赅博，百里枫．揭开行政之恶［M］．白锐译．中央编译出版社，2009．51，2，7．

［9］张康之．公共行政的伦理把握及其取向［J］．中山大学学报（社会科学版），2006，（05）．

［10］［11］［13］［14］（美）特里·L·库珀．行政伦理学：实现行政责任的途径（第五版）［M］．张秀琴译．中国人民大学出版社，2010．80，84，98，117．

［12］（美）全钟夑．公共行政的社会建构：解释与批判［M］．孙柏瑛等译．北京大学出版社，2008．1．

［17］（美）盖．B．亚当斯，丹尼·L．巴尔夫．面对行政之恶：寻找公共服务的伦理基础［J］．行政科学论坛，2014，（02）．

［18］丁煌．法默尔的后现代公共行政理论析评［J］．上海行政学院学报，2005，（11）．

［20］［21］苏国勋．社会学与社会建构论［J］．国外社会科学，2002，（01）．

［22］［23］［24］（美）查尔斯·J·福克斯，休·T·米勒．现代公共行政——话语指向［M］．楚艳红等译．中国人民大学出版社，2002．88，114，114．

［25］法默尔．公共行政的语言 ［M］．中国人民大学出版社，2005．271．

［26］张康之．论后现代公共行政研究中的“想像”［J］．天津社会科学，2009，（02）．

［27］（英）齐格蒙特·鲍曼．后现代伦理学［M］．江苏人民出版社，2002．39．

（责任编辑：牟春野）

Reflection and Reconstruction of Public Administration Ethics：Implications of Postmodernism

Chen Xinqi

Modern public administration，which is constructed based on the separation of politic and administration，on scientific management and on bureaucracy，developed a set of value system and thinking pattern that dominated by＇instrumental rationality＇．On the basis of this， modern public administration ethics Not only cannot give necessary value guidance for public administration practice，but also unable to defend the “administrative evil”．Therefore，this paper attempts to use postmodern methods and perspectives to contribute to the reflection and reconstruction of public administration ethics．

Public administration； Public administration ethics； Public modern administration； Postmodern

D035

A

1007－8207（2017）08－0025－08

2017－03－30

陈新琦 （1991—），女，甘肃张掖人，中国政法大学政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向为公共人力资源管理。