数字化转型背景下的我国出版产业政策制定过程分析

赵礼寿

摘 要 数字化转型背景下，制定我国出版产业政策之前有必要详细了解出版产业的宏观发展环境和内部发展情况，从议程设置和制定流程两个过程出发，科学客观反映产业需求，满足我国出版产业的数字化转型目标。

关键词 出版产业 政策制定 过程分析

中图分类号：G23 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2017.10.067

Abstract Digital transformation background， the Government to develop China's publishing industry policy before the need to understand the publishing industry's macro-development environment and internal development. The government should proceed from the agenda and set up the process of the two processes. Policy to reflect the objective needs of the industry in order to meet the digital publishing industry in China's digital transformation goals.

Keywords publishing industry ； policy development ；process analysis

數字化转型背景下，我国出版产业政策制定过程具体来看分为两大过程，一是出版产业政策议程设置；二是出版产业政策具体的制定流程。政策制定需要科学客观反映产业需求，才能满足产业数字化转型目标。

1 出版产业政策议程设置

所谓出版产业政策问题的政治过程，就是出版产业政策的主体选择某个或某几个政策问题作为亟需解决的过程。

出版产业政策议程分为系统议程与正式议程：系统议程是由不同层次的公众群体代表的社会权力系统所关注的出版产业政策议程；正式议程是执政党领导的由政府代表的公共权力系统所关注的政策议程。过程还可以细分为：界定问题的议程，即通过讨论，慎重确定政策问题；规划议程，主要是讨论需要优先解决的政策项目；议价议程，政策关系人就价值标准与利益进行讨价还价的争论；循环议程，不断地接受科学评估和利益修正。①比如图书盗版问题，大众都已经意识到了它对社会的危害，并且通过媒体、座谈等方式表达了对图书盗版问题的关注，提出了相关的解决办法，这就是出版产业政策的系统议程；如果政府开始采取具体的措施将治理盗版问题纳入了议程，那就是出版产业政策的正式议程。

根据政府在议程中的积极程度，将政府的角色分为消极型和积极型：消极型政府虽有政府和大众的沟通渠道，但是他们不主动去发现问题，让大众自行界定问题，组织资源，设立目标，去寻求将数字化转型过程中出版产业所遇到的问题反映给出版产业政策主体的途径；积极型政府担任更加主动的角色，帮助大众界定和表达问题，使得政府和大众之间的沟通渠道更加畅通，让政府能更容易发现数字化转型过程中出版产业所遇到的问题。

2 出版产业政策规划的制定流程

出版产业政策规划的制定流程可以从宏观层面和微观层面两个方面来看。从宏观层面，经过对出版产业政策环境的分析，其中产生的各种因素，比如政策资源、政策主体行为等，开始进入到政策制定过程系统中，这个进入过程也是一个价值分配的判断过程，是认可还是否定现有价值分配的过程。

从微观层面上看，出版产业政策规划的制定流程包括政策问题的诊断或政策问题的界定与确认、确立政策目标、拟定政策方案、政策决定等实际过程，这些过程是往复循环的。微观角度的政策规划流程是相当复杂的，它包含着一连串的小循环，是一个由多次反复循环构成的复杂过程。因为在这个流程中，政策主体会多次地诊断政策问题，反复地推敲政策目标。比如新闻出版总署颁布《新闻出版业“十二五”时期发展规划》就是在分析我国整体十二五时期发展总体目标和我国新闻出版业发展基础之上，开始规划的，形成初稿后，新闻出版总署以征求意见稿的形式下发到新闻出版业各个单位，然后将意见反馈到新闻出版总署，再对其发展规划修改。

2.1 出版产业政策目标的确定

正如上所述，出版产业政策过程是一个环环相扣的过程，出版产业政策问题规定了政策目标的方向，目标方向又限制着政策方案的具体内容。所以要制定合理的出版产业政策方案，目标要明确而合理。当前我国出版产业发展的一个重要目标就是数字化转型。

在目标确立的过程中，影响因素是应该仔细分析的。具体有如下主要因素：一是前期政策实施的情况，因为出版产业政策是连续的，先行政策或先前政策实施的结果是确定后续政策要达到目标的一个依据；二是出版产业政策可利用的资源，因为资源是出版产业政策的基本保障，是政策目标选择的基础；三是出版产业政策制定主体的风险态度，态度决定了目标的风险形态，具体有稳健的目标和有风险的目标；四是出版产业政策制定时的社会总体宏观情况，包括政治因素、经济因素、技术因素等。

在目标确立的过程中，还要考虑内部结构性问题。因为出版产业政策产生于社会公共问题，包含了多方的利益矛盾，这些利益矛盾决定了政策目标不是单一的，而是多目标组合而成的体系。从纵向上说，目标体系包含了多个子目标，只有下一层次的子目标得到实现，上一层次的子目标才能实现，具体可以细分为长期目标、中期目标、短期目标；最低目标、中等目标、最高目标等。从横向来考察，政策目标有显性与隐性之分，显性即政策目标要明确，隐形即政策目标要有一定的预留空间来应对实施过程中的不确定性。endprint

2.2 出版产业政策的方案设计

出版产业政策的方案形成过程中，首先是政策各个利益相关方要达成共识，只有这样，政策最终才能出台。达成共识有三种具體的形式：一是交换，政策决策过程的结果就是要形成一定的规则，从而使公众利益得到平衡，在这个过程中，交换是主要手段与形式，具体表现为决策中两个或两个以上的决策者彼此调整立场和态度，以适应对方的某种利益需要，从而达成使各方都获得利益的协议行为；二是说服，指某一个决策主体以另一个决策主体为对象，试图证明自己在选择某一政策方案上所采取的立场，从而要求对方给予理解和支持的行为；三是强制，是某些决策者利用手中控制的权力、物质及其他优势，在选择政策方案时，迫使与自己利益不一致的决策者放弃原先所持的价值、立场、态度的行为。

达成共识之后，要开始对出版产业政策方案进行进一步的细化设计。其中要注意几个原则：一是方案的完备性，只有解决方案是完备的，才有解决问题的基础；二是方案的创新性，就是要有新的思路、办法去解决出现的问题；三是方案的可操作性，方案再好，缺乏实际的可操作性，也是行不通的。

2.3 出版产业政策的执行

在经过出版产业政策的制定阶段后，出版产业政策开始进入执行阶段，即将一种政策付诸实施的各项活动，具体来说，就是负责执行的公共机关利用社会资源，化解社会矛盾，实现政策目标的过程。学界对这一阶段的研究非常重视，研究模式有很多，总结之后有三类：一是自上而下的分析模式，即从公共权力的中心开始，融合资源因素和环境因素，层层往下递推，实施出版产业政策；二是自下而上的模式，主要是产生于对自上而下的分析模式的批评，认为该模式忽略了底层执行者的意见，所以自下而上的研究模式修正了这一缺陷，将底层执行者对社会公共问题的意见作为政策执行的开始；三是两者的结合，构造一个循环结构的出版产业政策执行模式。在此阶段，决策层做出决策后，出版产业政策开始执行，中间融合了多方因素，实施后的结果会反馈到决策层，然后影响到下一步的出版产业政策执行。②为深入了解出版产业政策的执行，有必要深入了解出版产业政策执行的性质和影响因素。

2.4 出版产业政策的评估

出版产业政策无论大小，一旦制定和执行之后，因为利用了一定的社会公共资源，所以公众有必要知道出版产业政策的合理性与有效性，这个必要的过程就是出版产业政策的评估。出版产业政策的评估就是基于系统和客观资料收集与分析，来判断出版产业政策投入、产出、效率与影响的过程，从而为出版产业政策的调整提供科学的依据。

出版产业政策评估过程包括出版产业政策评估准备、实施和总结三个步骤。

准备阶段首先是确立评估对象，有四类出版产业政策可以作为评估的对象，具体有正在执行的较为成熟的政策、实施效果与环境变化之间有明显因果关系的政策、评估的结论有代表性并有推广价值的政策、负面效应突出的政策等。然后是制定评估方案，具体包括五个因素即评估主体、评估对象、评估目的、评估标准、评估方法。最后是组织和设备准备，具体包括成立评估机构，选择评估人员，提供相关的物资准备。

实施阶段是对收集到的出版产业政策实施信息进行整理，可以采用座谈、问卷等多种调查方法，要求数据是系统的、精细的和准确的。然后对信息进行统计分析，要对评估信息进行定性和定量的分析。定性分析时，要将信息分成充分肯定、基本肯定、部分否定、基本否定四个级别；定量分析时，要把信息分解成多个单项指标，并对每个单项在综合指标体系中的权重作出合理规定。无论定性还是定量分析，都要运用科学的评估方法。

总结阶段主要包含两项工作内容：一是提交总体出版产业政策评估报告，包括对政策的制定与实施进行总体的评价和对政策的调整提出建议；二是对出版产业政策评估活动作出整体总结，包括对评估结构的效率、资金使用的效率、评估过程设置的合理程度等进行总结。

2.5 出版产业政策的调整

出版产业政策评估之后，对于出版产业政策的整体实施效率有了明确的认识，应该对出版产业政策进行适当的调整：一是对于评估结果好的政策，需要进行维持；二是对于评估结果一般，其中有许多需要改进的建议的政策，需要对其进行修正；三是对于评估结果很差的出版产业政策，需要终止其运作。

3 总结

数字化转型背景下，制定我国出版产业政策之前有必要详细了解出版产业的宏观发展环境和内部发展情况，从议程设置和制定流程两个过程出发，科学客观反映产业需求，满足我国出版产业的数字化转型目标。

€L艽宋幕竦？014年教育部人文社会科学研究青年基金项目“数字化转型背景下的我国出版产业政策内容与绩效研究”（14YJCZH219）支持；此文系2014年浙江省社科联年度课题“数字背景下出版产业转型升级的政策内容研究”（2014N003）阶段性成果

注释

① 林水波，张世贤.出版产业政策[M].台北：五南图书出版股份有限公司，2006：104-107.

② 小约瑟夫·斯图尔特，戴维·M·赫奇，詹姆斯·P·莱特斯.出版产业政策导论[M].韩红，译.北京：中国人民大学出版社，2011：98-103.endprint