关于地方政府融资平台融资的对策研究

孙思

摘 要 近年来，随着国家融资政策的不断出台，平台公司原有的经营及融资模式面临着一系列的困难。本文以江苏省A融资平台为例，分析了集团公司在新政策下面临的政策、经营、融资方面的问题，并结合现有政策，提出了规范法人治理结构、创新融资方式及规范经营管理等相关建议，希望能够积极推动A融资平台公司在新形势下的转型升级。

关键词 融资平台 融资渠道 法人治理

一、A融资平台公司设立的背景、意义及现状

（一）A融资平台公司设立的背景、意义及作用

江苏A融资平台公司（以下简称A平台公司）是江苏省B市2009年成立的一家国有独资融资平台公司，其主要承担园区内的基础设施建设及配套服务。经过8年的快速发展，A平台公司资产总额突破450亿元，涉及港口物流、地产开发、科技投资、公用配套服务等业务领域。2016年营业收入突破30亿元，已跻身B市平台类公司前三位。在未来的5年，公司将立足园区，通过高效的资源整合和资本运作，扩大资产规模及自身盈利能力。

（二）A融资平台公司的经营及融资现状

1.经营状况及特点

一是资产规模较大，但流动性资产尤其是短期流动性资产较少。经过8年的发展，A平台公司资产规模由成立之初的不到20亿元，发展至450亿元，但其中流动资产为146亿元，占比只有32.44%。大部分资产为投资性房地产、在建工程等。

二是收入较大，但结构单一，且应收账款的比例较高。目前，集團公司的主要收入分别为政府代建市政工程，按投资额收取代建费、财政补贴及商铺租金收入、土地回储收入。应收账款余额约为61.36亿元，多为应收政府的代建款。

三是资产负债率一般较高，应付账款和中短期融资比例较高。虽然经营过程中，一直重视对资产负债率的控制，但是随着工程款项支付、还本付息的需求，A平台公司的资产负债率要控制在65%以下非常困难。

四是经营性现金流持续为负数。由于A平台公司的收入主要取决于政府，在园区企业尚未形成税收收入之前，政府财政收入的最终来源是政府的土地出让收入。因此，经营性现金流持续为负数。

2.融资的结构及现状（见附表）

表1中，列示了集团公司2014 ～ 2016年有息债务余额的情况。从表中的数据可以看出，短短3年的时间，有息债务的规模迅速增长，2016年相比2014年基本翻倍。其中，短期借款规模较为稳定，长期借款及有息债券规模增长较大。

二、A平台公司融资面临的问题

A平台公司的融资为园区基础设施建设和各项公共事业实施提供了强有力的资金保障，在此过程中，集团公司的经营业务也发展壮大。但是在集团公司扩张的过程中，也面临以下几个问题：

（一）政策方面的不利影响

自2014年以来，中央政府出台了一系列规范地方政府融资行为的政策，主要包括《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发

〔2014〕43号）、新《预算法》；2017年

4月26日，财政部等六部委联合发文《关于进一步规范地方政府举债行为的通知》（财预〔2017〕50号）；2017年5月28日，财政部发文《关于坚决制止地方以购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）等。同时，在2017年7月召开的全国金融工作会议上，再次提出把“国有企业降杠杆作为重中之重、严控地方政府债务增量”。上述政策精神在规范地方政府债务的同时，对A平台公司也产生了一系列的影响。主要包括：

第一，银行规模紧张，融资成本上升。2017年以来，国家密集出台了多项政策举措，规范地方政府及平台融资行为，整顿金融市场环境。这导致金融环境偏紧，预计在未来一段时间内市场资金面紧张，融资成本将上升。

第二，项目融资难度大，公益性、准公益性类等收益来源于政府的项目不可融资。财预〔2017〕50号、财预〔2017〕87号文，堵死了非经营性项目的融资渠道，以前依靠地方政府信用的融资方式银行已不予认可。目前的融资渠道只有自身经营性现金流充足的项目、依托于资产的融资租赁业务及依托于公司信用的流动资金贷款。

第三，来源于政府的支持力度将大大削弱，集团公司的委托代建收入将大大减少。从注资的角度，地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司；从业务的角度，不得将任何建设工程、货物等实物资产作为政府购买服务项目，政府只能购买相关的管理服务。

（二）内部经营管理中存在的问题

第一，职能定位模糊，缺少长期融资规划。A平台公司虽是按照《公司法》搭建的企业，但在重大投资、融资决策方面，运营行政化现象较为突出，一定程度上造成了投资、融资、管理和运营中的责权分离。未制定企业中长期战略发展目标，这就容易使企业走向无序发展的状态，盲目、过度筹集资金会加大偿债压力以及债务风险，不利于企业的可持续发展。

第二，资产质量差，盈利能力弱。A平台公司在建项目的投资决策，大部分取决于政府的投资任务，但项目后期运营的现金流不足以覆盖项目的建设成本。集团公司下属子公司，多为提供园区保障性服务，盈利能力较弱，基本上无法实现盈利。因此，集团公司经营性净利润及经营性净现金流持续为负数，这影响了集团公司后续的评级及融资能力。

（三）内部融资存在的问题

第一，融资模式单一，融资渠道窄。A平台公司成立之初，资金来源主要是项目贷款。2013年，A平台公司克服重重困难，首次通过发中期票据和短期融资券获得了15亿资金。优化了公司的债务结构，打破了公司单纯依赖银行贷款的融资方式，促进了该公司融资的可持续发展。从现有的融资渠道上看，短期借款、长期借款及应付债券是目前集团公司的主要融资渠道。

第二，负债率高。由于A平台公司的存量债务规模不断增长，盈利能力有限，园区政府非经营性项目资产注入不符合政策规定，因此A平台公司资产负债率逐年增长。endprint

第三，资金需求压力大。随着园区内建设项目投资规模的不断增长，工程款项需求大，短期借款、中期票据和短期融资券等存量债务陆续进入还款期，A平台公司目前还本付息的压力较大。

三、A平台公司的对策

积极探索、创新融资渠道，解决现今基础设施项目建设资金来源短缺的难题。

（一）利用各种政策，拓展融资渠道，降低融资成本

1.探索平台公司互保，增加信用评级，降低融资成本

A平台公司之前靠政府承诺函增信的方式，已经举步维艰了，A平台公司开始采取与子公司互保的方式。但此种方式，大部分金融机构不予认可。因此，A平台公司开始探索与市内平台公司协商互保，一定程度上减少贷款审批的难度，降低成本。

2.拓展融资渠道

政府在规范国有平台公司融资的同时，也颁布了诸如《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发〔2015〕40号）和《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）的政策，旨在疏堵结合，使国有平台公司健康发展。

一是积极对接发行企业债券。发行企业债券为地方政府融资平台公司的融资开辟了新渠道，满足城市基础设施项目建设大规模、多层次的资金需求。发行企业债券，虽然需要经过一系列的审批，周期长，但相比其他的融资产品，具有利息低、周期长的特点，特别适合周期较长的建设资金需求。并且，国家对绿色债等还有一些引导的政策。集团公司在包装在建项目时，要利用政策引导，申报诸如节能环保标准厂房等项目，便于企业债的发行和审批。

二是资产证券化。A平台公司在承担园区委托代建工程任务的同时，账面应收账款金额约40亿元，发行资产证券化产品，提高资产流动性，弥补项目建设资金短缺，加速项目资金回收。

三是委托贷款。可以通过委托贷款的形式，向其园区内一些有资金实力或有闲置资金的企业进行借款融资。

四是股权投资。借鉴国内平台公司的上市经验，引导下属优质资产子公司进行上市，优化股权结构，降低资产负债率。在保证集团公司控股的前提下，通过子公司的重点项目引入战略投资者，降低集团公司资产负债率。

五是债转贷的申报。集团公司正积极申报地方政府一般债券和专项置换债券，可以一定程度上缓解资金压力，降低融资成本。

此外，集团公司积极创新融资渠道，与各大金融机构对接，探索明股实债、永续债、海外债及融资租赁等业务。

（二）经营管理方面

第一，A平台公司需要不断规范法人治理结构，结合自身情况制定明确的战略规划和中长期的行动计划。在新形势下，必须注重自身经营性项目的打造。在项目决策时，不光要关注政策绩效，更应该关注项目本身的收益水平，加强对子公司的管控和考核，增强其盈利能力；根据战略规划及投资需求，制定未来3～5年的融资规划，控制资金风险，保障现金流的稳定性。

第二，梳理自建代建项目。集团公司需要积极对建设项目进行梳理，及时完善建设项目计划、规划、用地、环保、施工许可证等手续，储备一批现金流充足的经营性项目。对于国家政策鼓励的项目，诸如固危废处理项目、收费性停车场项目等，要积极推进。

第三，加速资产处置及变现，盘活存量资产。A平台公司需要在对自有资产进行清理的基础上，采取租赁、合作经营及资产处置等多种方式，盘活存量资产，加速资产变现。对前期形成的达到可使用状态的在建工程，开展财务决算审计，并明确后期经营模式。未来增值空间大的资产，短期内可采用租赁的形式，对外出租，以实现资产的保值增值；对于资金占用量大，但与自身主营业务不相关的资产，可以采取出售的方式，对园区内的企业出售；对于水厂、电厂等公用设施建设等准公益性项目，可与其他企业入股，解决运营资金的问题。

（作者单位为江苏方洋集团有限公司）

参考文献

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[5] 韩鹏飞，胡奕明.政府隐性担保一定能降低债券的融资成本吗？——关于国有企业和地方融资平台债券的实证研究[J].金融研究，2015.endprint