县级政府融资平台的风险及其化解对策分析

杨姗++吴玉宇

摘 要：县级政府融资平台，就是指由县级政府发起并设立，通过划拨土地、规费、国债、股权等资产，包装出的可达到融资标准的公司，以实现和融入社会各界资金为目的，进而将融入的资金运用于公用事业、市政建设等社会公共项目。该文试析当下县级政府融资平台的现状及存在的问题，并通过对现状和问题的分析进一步了解其深层次的原因，进而从制度、市场、监管等方面来化解既有现状下的举债风险、信贷风险、担保风险等问题，从而构建一个科学有序的县级政府融资平台。

关键词：县级政府；融资平台；发展对策

中图分类号：F812.7 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2015）01-0064-05

县级政府的融资平台包括不同类型的县级城市建设投资、城建开发、城建资产公司等企（事）业法人机构，主要还款来源为财政资金、经营收入和公共设施收费等。政府融资平台是政府投融资体制改革中我国经济社会发展到一定阶段的创新成果，对促进当地经济发展和经济结构调整起到了积极的作用。按照行政级别，一般地方政府融资平台可划分为省、市、县级三类融资平台。县级融资平台相对于省级融资平台和市级融资平台成立较晚，管理的结构还在初始阶段，有非盈利、资产注入不够、抵御风险能力较弱等特点。因此，如何加强县级政府融资平台风险的可控性，拓宽融资渠道，规范其进一步的发展都成为势在必行研究的重要课题。

一、县级政府融资平台现阶段的状况

随着20世纪90年代我国分税制改革，21世纪初国家投融资体制改革也得到了较快的发展，在金融危机后，我国的县级政府融资平台为顺应中央政府4万亿元的投资计划，应运而生并迅速发展。

（一）县级融资平台增长快、数量多

2008年爆发世界金融危机后，国家提出“四万亿”的刺激政策用于刺激经济增长。2009年央行和银监会下发的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》直接导致城投公司等县级融资平台在全国大规模膨胀起来。据有关统计，截至2010年末，全国共有1万余家地方政府融资平台，较2008年末增长了25%以上，其中县区级平台约占7成。2011年地方融资平台为10468个，2012年增加到10682个，其数量是融资平台中最多的，也反映出我国在经济快速发展的阶段，融资平台的增速较快。据统计，2008年中旬，我国县级融资平台数量约为1636个，贷款余额0.6万亿。到2010年9月末，我国共有平台数量5016家，产生县级融资平台贷款余额2.1万亿元。以重庆市为例，2008年有县级融资平台46个，贷款余额约189.67亿元，到2009年，县级融资平台数量增加到118个，贷款余额525.84亿元。在两年半时间内，全国县级融资平台数量增长了3倍，贷款余额增加1.5万亿元，其中重庆市县级融资平台数量扩大了2.8倍，贷款余额增长339.17亿元，县级融资平台在2008年至2012年间疯狂增长。

（二）县级融资平台与县域财政关系紧密

县级政府融资平台以财政补贴来划分一般有自我发展型、部分财政补贴型和全额财政补贴型三种。全额财政补贴型指的是自身不能取得收入，完全依靠政府财政补贴进行运营。其所经营的项目基本上都属于非盈利性和公益性项目。部分财政补贴型指的是平台有一定的盈利能力，所有支出大于该平台经营取得的收入，但仍然需要政府给予一定补贴或支持来实行运营的一类平台，一般经营的是基础设施项目，也包含部分公益性项目。所谓自我发展型，是指该类融资平台通过自主经营获得的收入就可以保障融资平台的生存，不需要政府另行补贴或支持。其商业性盈利和经营性基础设施项目作为主要运营项目，可能有一定的公益性，但其公益性不影响其平台的生存，依然能保持平台的正常运转。县级政府融资平台真正依靠自身发展来运营的很少，基本上是部分财政补贴型和全额财政补贴型，与县级政府财政的状况关系紧密，县级政府财力的大小和用于发展融资平台的投入直接关系到平台的运转和生存。

（三）县级融资平台与当地土地收入关系密切

县级政府融资平台出资形式最主要的是土地出资，其他的还有注入公益性股权划拨、财政资金、规费、经营性股权划拨以及债权等形式。而土地出资包括一些可转让土地、公园、水库和基础设施等无法变现的资产。以浙江省某一地区为例，在地方政府融资平台偿还贷款的结构中，土地出让收入成为最主要的还款来源，大于1/3；地方财政收入其次，近1/5；经营性收入第三，为近1/7。在对东中部5省市分行的调查报告发现，融资平台客户靠土地出让所取得的收入作为第一还款来源的占60%，贷款余额占比66.13%。2011年审计署36号公告显示，作为还款来源的26473.61亿元债务余额是地方政府的土地出让收入。土地出让收入、土地等抵押物的市场价值与县级政府融资平台关系密切就毋庸置疑了。

（四）县级融资平台的融资方式和渠道不多，获得利润的能力不强

县级融资渠道主要存在单纯银行融资类和多元化融资类两种。其中，单纯银行融资是指没有其他融资方式，只通过银行提供贷款的的融资；多元化融资是指除银行贷款以外，通过发行票据、企业债券以及信托理财等方式融资或通过资产抵押、第三方担保、权利质押等形式进行增加贷款。县级融资平台绝大多数来自于城市商业银行、农村信用社等各类银行的融资，属于单纯银行融资类。其资金的投向主要有纯公共产品、准公共产品两种，如环境保护、城镇绿化、城镇道路建、防灾设施设、污水处理、供暖改造等，公益性的资金投入较多。

二、县级融资平台运作中存在的风险分析

县级融资平台运行的各个环节都存在风险，其最核心的是偿债风险，而县级政府偿债率的警戒线为20%，如果超越将造成较大的风险。本文将从贷款余额、土地、财权事权、偿债渠道几个方面来分析县级政府融资平台存在的风险。

（一）贷款余额不断增加，偿还压力大

在现行的体制机制中，县级政府融资平台主要通过债务或者贷款的方式为项目筹集资金，而且贷款余额的累积数量越来越大，特别是一些财政比较困难而急需发展的地方需要更多的资金来进行项目建设，其财政收入与支出极不平衡，财政支出可能是财政收入的几十倍或者更多，这就需要县级政府更多地举债，使得县级政府还本付息压力越来越大。在财政收入不够的情况下，当举债达到一定数额而县级政府又无法取得其他借款时，就很容易造成县级财政危机和金融风险。以2012年8月底的河南省内乡县为例，其融资平台有2.05亿元的贷款余额，分别比2009年、2010年、2011年末增长3.5倍、1.27倍、1.64倍。其2009-2012年财政收入分别为2.4亿元、2.6亿元、3.5亿元、4亿元，社会固定资产支出分别为68.5亿元、85.6亿元、92.1亿元、114.2亿元，财政收入增速明显低于财政支出增速，收支差距不断增大（见表1）。如果融资经营利润不能保证其按期还本付息时，财政资金供应不上，融资平台只能通过“借贷还息”的方式进行运营，一旦后续贷款中断，就很有可能产生资金链断裂。

（二）偿债渠道不甚合理，土地担保比重大

在货币资产占比偏小和实物资产比重较大且容易变现比重很小的县级政府融资平台的资产中，大部分的国有资产，在偿贷风险发生时，其作为抵押或担保的资产变现困难。用土地偿还地方债务成为现阶段县级政府偿债最主要的渠道，县级政府对土地的依赖程度过大，通过将土地抵押、转让、拍卖作为最主要的手段进行还债。2012年底，统计中的11个省级、316个市级和1396个县级政府承诺以土地收入来偿还债务余额的总额达到34865.24亿元，占省市县三级政府93642.66亿元债务余额的37.23%，以土地用于偿债的比例占到总数的1/3以上。其原因有三个方面：一是地方财政收入机制不健全，部分产业经济发展不顺畅，土地成为最重要的财政收入和贷款资本，还债渠道过于单一；二是土地收入地方政府获得相对容易；三是在地方债运作不完善的情况下，地方政府容易实现以土地收入作为偿还担保来钻制度的漏洞。由于没有其他渠道偿还债务，土地收入的好坏就直接影响地方政府融资平台的偿还能力，而在现有的经济形势下，土地收入极不稳定，造成潜在的信贷风险加大。

（三）偿债能力差，偿债率较大

地方政府偿债率是指地方融资平台贷款偿还本息金额和当年地方政府可用收入之比。这个指标越高，所代表的偿债能力也就越弱，在国际上一般将国家偿债率的警戒线设置为20%。据中金公司的预计，我国地方政府偿债率将在2012年突破了这一警戒线，达到26.6%，到2013年超过地方政府偿债率警戒线部分的还本付息金额分别为6729亿元和5068亿元，合计1.18万亿元，要到2014年才回落到警戒线以下，为19.5%。以重庆市县级政府为例，对其债务偿还能力进行分析，假设在县级政府性收入中，主要考虑一般预算收入以及基金收入，其中一般预算收入主要用于一般国防、教育、公共服务、安全等必要公共支出，而基金收入中90%的国有土地出让收入，均用于城乡社区基础设施等县域发展建设支出（见表2）。

县级融资平台在无后续贷款资金来源的情况下，2009-2012年县级政府在支出国防、教育等必要公共支出后剩余财力分别为-657.35亿元、-1068.99亿元、-638.54亿元、-840.09亿元，财政赤字虽说在2011年消减较大，但在2012年由于世界金融危机的影响，财政收入增幅减少，仅比2011年多115.73亿元，难以实现收支平衡，需要新的贷款才能保证基础设施的建设和地方的发展，偿还银行本息能力弱，偿还风险很大。如果宏观经济下行，政府财力趋弱，将会给县级政府融资平台带来更大的还本付息压力，其相应的信贷风险也就越大。

（四）地方政府的财权少于事权

1994年我国实施分税制改革以来，在县级政府负责社会稳定的事务和县域经济发展并没有减少的情况下，财政收入进一步向中央政府倾斜，造成县级政府财权小于相应事权。在快速城市化发展阶段，特别是在推出4万亿元投资计划的过程中，由于我国转移支付制度不够完善，县级政府进行基础设施建设需要投入大量资金，导致地方政府庞大的资金需求量与可支配财力却远远不够的矛盾，使得地方政府迫切寻求外部融资。而地方政府除法律和国务院另有规定外，不得发行地方债券（1994年，《预算法》），因此地方政府只能通过财政部代为发行地方债券。2009年，财政部代为地方政府发行2000亿元地方债券，这与当年通过投融资平台105期发行的1300亿元城投债相比，财政部代为地方发行的债劵远远不够，因此县级政府只能通过投融资平台向银行系统再融资。

根据2008-2012年和分税改革前5年中央本级和地方本级财政收入比重对比表不难发现，在地方性事物没有减少的情况下，分税改革后的地方本级财政收入比重和分税改革前的财政收入比重减少较多，这使得地方事权和财权不对等现象严重，地方可支配的财政收入比重的减少，增大了地方融资平台的偿债风险（见表3）。

三、化解县级政府融资平台风险的对策

（一）整合资源，拓宽融资渠道

随着国家深入清理规范融资平台，也相应地改变了资源整合的内容和方式，逐步剥离非经营性资产，经营性资产注入的范围和力度得到增加。通过经营性或准公益性资产注入、财政补贴、土地出让收入返还和金融资源整合等多种渠道来做实做大融资平台的资本金。一是将财政投入、财政补贴以及土地出让金返还和基础设施建设预算支出注入充实融资平台，增加资本金，优化资产负债结构。二是项目整合，对经营性和公益性项目进行有机整合，科学评估项目盈利水平，在确保一定收益率的情况下，适当增加部分公益性项目，实现融资平台建设的可持续发展。三是整合公司，加大对县政府当地的平台支持力度，重点扶持和壮大龙头平台，理顺融资体制，扩充资产规模，降低资产负债率，最终达到企业上市的目标。四是整合集体资源。县级政府融资平台可以通过农村集体以土地、资源等入股的方式进行融资，对入股的集体资产产生的收益可以进行再分配。

（二）促使县级政府财权与事权趋于平衡

一方面要促使县级政府的财权和事权相对平衡，通过进一步完善财税体制和财政转移支付制度，来降低县级政府融资平台的对外融资。另一方面，逐步建立健全相关法律法规，为县级政府直接融资提供法律依据。修订《预算法》，放宽县级政府市政债发行条件，并大力为县级政府直接融资提供制度保障。引导县级政府市场化，在市场的监督下，大力规范县级政府的借贷行为，使县级政府债务风险得到控制。此外，尝试以融资资产证券化的手段提升直接融资能力，借助投融资平台在银行间的债券市场发行公司债。采用BOT，TOT，PPP，PFI，ABS等方式对桥梁、污水处理厂等一些大型基础设施项目进行经营，进一步减轻地方政府在财政上的负担。

（三）加强监管，适当科学举债

在分税分级财政体制、市场经济的模式和4万亿元项目配套资金的强大需求下，县级政府融资的发展有其必然性。因此不能对其一刀切，需要因势利导，疏堵结合，建立严格的管理制度，在融资平台的项目评估与建设、融资、运行、设立等各个环节进行规范，防止出现监管盲区。要建立和完善信息公开相关制度，适当地向社会进行公开，接受公众及市场主体的监督与评估。在县级融资平台的发展方面，可以探索使用长期建设国债资金的方式。县级政府融资平台以融资和投资为其主要功能，明确主管部门为各级财政，并由银监会或证监会等监管机构及其各级分支机构对融资计划、风险稽查、市场准入、市场退出、高管任职资格审核等方面进行金融监管。防范政府过度负债产生的财政风险，控制政府及其“平台”的负债率在20%的范围内。

（四）破除单一的土地偿债的机制，推动县级政府融资平台市场化

减少县级政府偿债对土地的依赖程度，考虑用发行县级政府债券和资产证券化等办法来解决县级政府的融资和偿债问题。通过具有相对较严格的自我约束以及相对较高的透明度的债券发行的形式筹资建设项目，给县级政府提供更多可供选择的融资渠道。目前，县级政府融资平台存量规模已经很大，其出路还是在债券市场，必须加快发展和规范市政债券市场，通过对地方的财政状况和偿债能力进行评估，确定县级政府是否具有融资条件和承担的融资利率，对评估较好的县级政府予以发行市政债券。除此之外，在投资者的保护，并严格控制杠杆的前提下，还可以通过对县级政府现有资产或负债进行证券化的方式，分散和转移融资风险。

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（责任编辑：肖训生）