东莞推进城乡公共服务均等化的实践与思考

尹国强

摘 要：本文总结了东莞市推进城乡公共服务均等化的主要经验做法，针对当前存在的主要问题和困难，提出了推进东莞城乡公共服务均等化的对策、建议与思考。

关键词：城乡公共服务；均等化；经验；东莞

中图分类号：F302.1 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2015）01-0033-06

改革开放以来，东莞从一个农业县成长为现代制造业名城，城市化率超过88%，走出了一条独具特色的城镇化发展路子。近年来，东莞市针对因城市发展提速而产生的公共服务需求多元化的现实问题，积极解放思想，开拓创新，着力构建东莞特色的城乡一体化公共服务体系，在就业、住房、医疗、教育、劳动保障等公共服务重点领域，进行大胆有益的探索与改革，并取得显著成效，有效提升了城市的承载力和吸引力。

一、东莞市推进城乡公共服务均等化的主要经验做法

近年来，东莞市认真贯彻落实中央和省关于推进城镇化的决策部署，坚持“以人为本、服务优先”的思路，出台社会建设、异地务工人员服务管理等系列政策措施，在推进基本公共服务均等化、促进新莞人融合等方面做了大量的工作，着力让发展成果更多、更公平地惠及全体人民。主要做法如下：

（一）推进农村基础设施建设，农村环境更加优化

一是推进农村交通基础设施建设，改善整体路网结构。从2006年起开始实施镇际联网路（一期）34条道路的升级改造工程，2008年实施二期27条联网路的升级改造工作。镇际联网路（一、二期）共规划建设61个项目，规划里程约300公里，总投资规模约50.26亿元。截止至2014年10月，东莞市行政村路面已基本实现硬底化，东莞市农村公路总里程为4475公里，累计完成投资88亿元，完工通车494公里。

二是推进农村水环境治理。着力在改善农村人居环境和加强生产源头管理两方面下功夫，通过采取对污水处理厂的扩建扩容、完善截污管网布局、综合整治农村内河涌，整顿关闭不合格水厂、完善水质监测体系等措施，全面治理农村水环境，保障农村用水安全，“脏、乱、差”现象有一定程度的减少，农村生态环境有了进一步的改善。

（二）大力实施“三个统筹”，公共产品供给水平不断提高

一是实施农村公共开支统筹。着眼于提高城乡公共服务均等化水平，加快推进基本公共服务经费统筹。2009-2012年，市财政每年安排2.4亿元，对全市经济排名靠后的285个村（社区）分4档进行公共管理支出补助。2013年起，东莞市将补助范围扩大到所有村（社区），根据“保基本、保必须”的原则，从市镇参与税收分成收入中切块5%，设立农村公共事务补助专项资金，专门用于补助村（社区）负担较重的治安、环卫、行政管理等重大公共事务开支。随着市镇参与分成税收收入的增长，2014年的补助资金超过16亿元，比2013年增加2亿元，大大减轻基层公共管理开支负担。

二是实施治安管理统筹。结合全市“四化五警”建设和公安机关警务运行机制改革的需要，以镇街为单位对各村（社区）治安联防组织进行全面整合与统筹管理。按照现行村（社区）常住人口数量的3.5‰统一配置村级辅警，通过设立市镇专项资金，统一补助村（社区）治安经费开支，并委托镇街公安机关对村（社区）进行统一管理，实现统一着装、统一培训、统一指挥调度、统一考核标准，达到增强辅警队伍战斗力和为村（社区）减负的目的。目前，全市有32个镇街全面完成治安管理统筹改革，将原有村治安员27152人整合为现有村级辅警20406人，有效增强了农村治安联防组织效能。

三是实施环卫管理统筹。按照“政府主导、社会参与”的方式，以镇街为单位统筹村级环卫管理事务，逐步由市、镇两级承担村级环卫支出，由镇街统一采用市场化的方式负责村级环卫保洁、生活垃圾收集工作，并统一将垃圾转运至市级无害化处理厂进行处理，实现了城乡环卫标准化、一体化管理。目前全市共有19个镇街实现城乡市容环卫“一体化”管理，村（社区）市容环卫管理资金负担减轻60%以上，其中11个镇街实现村级环卫支出“零负担”，370个村（社区）环卫管理事务由镇街统筹管理，完成率约为65%。

（三）推进社会保障一体化建设，城乡社会保障更全面

一是建立城乡一体化的社会养老保险制度。2010年，东莞市进行养老保险制度改革，通过对原农保体制内的71万人实行“分离”、“补缴”的分类办理，对空账运行的原农保个人账户采取“补实”还清历史欠账，对数额最大的“补实个人账户”资金采取分期投入等办法，用职保的制度模式，全面整合“职保”和“农保”两个制度，建立并实施了“统一制度、统一标准、统一管理、统一基金调剂使用”的惠及全民的城乡一体社会养老保险制度。同时，结合当地经济发展水平，按照普惠原则落实养老待遇，强化财政保障，在不断增加正常参保缴费的财政补贴基础上，各级财政将改革所需的专项资金列入年度预算项目。2010年，全市共为此次改革投入15.4亿元，其后5年每年分期投入约6.6亿元，有力保障了养老保险基金的良性运行。

二是建立城乡一体的社会基本医疗保险制度。不分职业性质、城乡身份、就业状态、户籍地域，只要工作和生活在东莞，所有机关企事业单位职工（包括外来务工人员）、城镇居民、农村农民、在校学生、自由职业（灵活就业）者等均可在同一个医保制度下同等参保缴费，同等享受财政补贴，同等享受医疗保障待遇，实现了医保的全民公平享有。到2014年6月底，全市基本医疗保险参保达621万人，而且随着外来务工人员在校就读子女（近百万人）参保试点的扩大，以及非本市户籍灵活就业人员参保政策的落实，医保制度基本覆盖全市822万常住人口。

三是推进住房保障城乡全覆盖。东莞市通过房屋修葺、租赁补贴、实物配租、租金核减等方式帮助城乡低收入困难家庭解决住房困难的问题。将住房保障的面积标准提高到人均18平方米，远高于国家要求的10平方米和省要求的13平方米。进一步完善政策性农（居）民住房保险制度，保障范围扩大至全体东莞市户籍的农（居）民，农户承保率达到100%。进一步提高保障水平，保险金额比全省的高出一倍，最高保额达2万元/户。

四是建立最低生活保障标准自然增长机制。把低保标准与全市经济社会发展和城乡居民纯收入的增长挂起钩来，随着全市经济社会的发展而提高。从2015年1月起，低保标准提高到城乡统一每人每月610元，低保标准仅次于深圳的每人每月620元，位居全省第二，增幅达22%，超过同期物价水平上涨速度，此后东莞市低保标准将根据经济社会发展和城乡居民人均纯收入的增长比例，每两年调整一次，充分保障低保对象的基本生活。

（四）促进教育事业均衡发展，教育资源配置更合理

一是推进学前教育改革和发展。采取镇（街）政府收归省市一级幼儿园为镇公办园、镇政府与村（社区）合作办园、鼓励经济条件较好的村（社区）继续兴办村（社区）集体办园等多种模式，理顺现有村（社区）集体办园的管理体制。目前，全市每个镇街均至少办有1所市一级幼儿园以上办园条件的公办中心幼儿园，全市公办幼儿园学位基本满足户籍适龄儿童入园需求。

二是义务教育资源均衡配置。高标准保障义务教育经费，从2007年起，东莞市全面取消村级办学，义务教育经费全面纳入市镇财政保障范围，补助镇街中小学经常性教育经费支出，促进镇街义务教育均衡发展。2013年春季学期起，扩大免费义务教育补助范围至民办学校，对义务教育民办学校在校生实行公共经费和教科书补助。全年共下拨义务教育公用经费和教科书补助经费约2亿元。推进城乡均衡招生，制定出台有关义务教育免试入学、划片区招生等政策，鼓励镇街采取“电脑派位”等有利于城乡义务教育均衡发展的招生措施，积极推动学区化办学。全市高中学校面向全市招生，城乡统一划线，并将五所优质普通高中不低于50%的招生指标平等分配给城乡各初中学校，确保城乡学生接受优质教育机会均等。

三是积极解决新莞人子女入学问题。根据经济社会发展情况、新莞人子女人口密度和发展趋势以及周边民办学校服务范围等因素，制定好民办学校的总体发展规划，确定适宜的办学规模，合理设置和调整民办学校的办学地点和办学层次，促进民办教育的良性发展。同时，挖掘公办学校潜力，采取积分制的方式，积极安排新莞人子女在公办学校和民办学校就读，出台新莞人随迁子女异地中考政策，出台企业人才子女入学政策，努力解决新莞人子女的入学问题。2013年，全市为新莞人子女提供了2.25万个积分学位，比上年增加11.3%。至2013年底，在东莞市义务教育阶段学校就读的新莞人子女约68万人，占义务教育阶段在校生总数的79.1%，其中，在公办学校就读的新莞人子女15.5万人，占公办学校在校生人数的50%。

（五）完善公共就业服务体系，公共就业保障水平有效提升

着力建设和完善市镇村三级公共就业服务网络，实施城乡一体化的一篮子就业扶持政策，有效促进农村劳动力就业。

一是完善公共就业服务网络。在市职介中心、33个镇街（园区）人力资源服务中心、580个村（社区）劳动服务站，全面建成功能齐全、标准统一的“一站式”就业服务平台，有效地推动各项就业服务工作向基层延伸，形成了市、镇（街）、村（社区）三级公共就业服务网络，就近就便免费向城乡劳动力提供政策咨询、职业指导、职业介绍、就业援助、补贴申请等公共服务。

二是实施具有地方特色的积极就业政策。积极贯彻落实“十二五”促进就业创业系列政策措施，出台关于进一步促进城乡居民就业创业的实施意见以及19个配套的具体操作办法，从公共就业服务制度和援助制度、资助技能培训、促进新成长劳动力就业、援助困难人员就业、鼓励企业吸纳户籍劳动力和鼓励自主创业六大方面着力，促进城乡劳动力就业创业。

三是创新服务方式。针对不同群体制定多元化的就业政策，创建“就业服务日”等多个就业服务品牌。组建“村民车间（班组）”解决农村妇女及大龄劳动力等就业困难群体就业问题。至2014年10月底，全市共组建“村民车间（班组）”567个，安置属地劳动力2万多人，其中多为农村大龄及女性劳动力。

四是加大对就业困难农村劳动力补助力度。实施全日制就业工资差额补助、灵活就业工资补助等特殊扶持政策，对低保家庭劳动者同时还实施全日制、非全日制就业补助，推动实现稳定就业。2014年以来共发放就业困难人员工资差额补助和灵活就业补助32万人、8123.1万元；发放低保人员全日制、非全日制就业补助2527人、138.1万元。

（六）统筹城乡医疗卫生发展，提升医疗服务能力

一是健全基层医疗卫生服务体系。加快推进农村卫生站转型，将全市取得《医疗机构执业许可证》的农村（社区）卫生站，逐步转型为政府办的社区卫生服务机构和个人（社会）办门诊部、个人诊所、乡村医生举办的个人卫生所（以下简称卫生所）等四类医疗机构，明确产权归属和经营性质，建立基层多元办医格局，提升农村医疗服务能力和水平。目前全市建已建成社区卫生服务中心（站）392所、村卫生站1368所。每个镇（街）均有1所镇级公立医院、1所社区卫生服务中心和若干所社区卫生服务站。东莞市已基本建成市、镇、村（社区）三级医疗卫生保健服务网络，居民15分钟行程内可就近获得基本医疗卫生服务。

二是实施基本公共卫生服务项目。社区卫生服务机构免费为居民提供建立居民健康档案、健康教育、慢性病管理、老年人健康管理、孕产妇保健、儿童保健、规划免疫、传染病报告处理和重性精神病管理等11项基本公共卫生服务项目，人均补助经费达35元，有效促进了公共卫生服务均等化。截至2014年7月，全市社区卫生服务机构累计建立居民健康档案约847万份（含新莞人），其中活动档案373万分，开展高血压管理31.5万人、糖尿病9.4万人。

二、当前的主要问题和困难

虽然经过多年来的积极探索和不懈努力，东莞市城乡公共服务均等化水平得到有效提高，但当前还存在着一些不容忽视的问题和困难，主要表现在：一是农村道路设施有待完善。一些农村地区的村级道路未能纳入城乡总体规划中，存在一定程度的重复建设；公共交通的路网不够密集，部分地区、路线存在盲点，农民的“乘车难”、“等车漫长”等问题依然存在；有些农村地方的路灯破旧，没有及时更换，造成晚上出入不便；农村道路的后期维护成本较高，给村集体经济造成一定的负担。二是部分农村的卫生医疗水平有待提升。部分农村医疗卫生资源配置不够均衡。一些村（社区）卫生医疗机构医疗设施和设备短缺、落后；部分农村基层医疗卫生服务人员待遇低，人员配备不足且技术水平不高。三是新莞人社会融合机制有待健全。目前积分入户还存在一定限制，仍有一部分新莞因未能入户而不能享受到东莞的基本公共服务。同时，由于目前基本公共服务财政投入机制的局限，新莞人在享受社保、教育、住房、医疗等配套政策方面跟当地户籍人口还是有一定的差距。四是农村人居环境有待改善。部分城乡结合部地区以及流动人口聚集地区仍存在“脏乱差”，一些村因资金投入问题村环境不够整洁，一些偏僻地方仍存在卫生“死角”，农村环境卫生水平有待提升。

三、推进东莞城乡公共服务均等化的对策建议

根据十八届三中全会、中央农村工作会议，特别是省、市新型城镇化工作会议精神，结合东莞实际，我认为东莞应从如下几个方面推进城乡公共服务均等化。

一要打造完善的城乡一体的基础设施网络。抓好全域基础设施规划制定和实施，进一步完善交通、能源、水务等领域基础设施。要以轨道交通建设为突破，进一步加快地铁、穗莞深、莞惠城际轨道等重大交通设施建设进度，推进公交、出租车等公共交通的建设，带动水乡地区以及其他落后镇村经济的发展。要进一步完善市镇村三级路网，构建一环六横六纵三连路网，解决断头路等最后一公里问题，让更多的镇村接受城区、镇中心区的辐射。

二要构建完善的城镇就业创业支撑体系。就业是民生之本，创业是活力所在。城乡一体关键在于人的生产方式的改变。一方面，要进一步完善扶持创业和引进人才的各项政策，运用财政支持、创业投资引导、政策性金融服务等手段，鼓励农村地区高校毕业生就业、创业。要在支农信贷、扶持农民专业合作组织等方面发挥农民自主创业的积极性。另一方面，要实施更加积极的就业政策，完善以提高就业创业能力为核心的职业培训体系，统筹解决好户籍高校毕业生、户籍农业转移人口、户籍城镇困难人员等人群的就业问题，让更多人通过城镇就业有序实现市民化。要充分发挥“4050”就业补助、“村民车间”等多种政策措施作用，推动户籍农民尤其是失地农民充分实现就业。

三要构建更加人性化的新莞人社会融合机制。当前东莞常住人口与户籍人口严重倒挂，新莞人的基本公共服务成为推进城乡一体化的重点和难点。要进一步完善积分制入户政策，优化调整积分设置，加快解决进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人员落户问题，让更多符合条件的常住异地务工人员转化为户籍人口。要把人的城镇化与产业结构调整结合起来，引进更多的高素质人才，夯实城市发展的人口储备。

四要扩大教育医疗等基本公共服务的覆盖范围。要扩大教育学位资源，通过挖掘公办学位潜力、向民办学校购买服务等多种途径，增加积分入学学位供给，逐年提高常住异地务工人员和随迁子女就读比例。要加强学前教育投入，探索制定小区配套幼儿园建设和管理办法，制定扶持普惠性民办幼儿园的政策措施，积极发展普惠性民办幼儿园。要根据常住人口配置城镇医疗资源，合理调整社区医疗卫生机构布局，扩大基本医疗服务覆盖范围。加强农村地区基层医护人员的培训，定期组织基层医护人员开展规范化培训，加强镇级医院与社区卫生站医生的轮岗交流，不断提高水乡地区医护人员素质和专业技术能力。

五要构建完善的住房保障体系。按照“先安置、后拆迁”、“先规划、后建设”的原则，加快建设失地农民集中安置区，为失地农民住房保障。要改善困难家庭住房条件，完善住房保障统计和调查制度，科学界定困难家庭范围，继续开展低收入家庭住房情况调查，进一步核实保障对象的住房、收入、资产、计生等情况。根据经济条件的变化，逐步降低准入门槛，扩大住房保障覆盖面，将保障范围由户籍低收入住房困难家庭扩大到户籍中等偏下收入住房困难家庭，优化住房保障供给体系，探索廉租住房和公共租赁住房“并轨”运行机制，建立以公租房为主要保障方式的新型住房保障制度，切实把符合条件的村民纳入城市居民住房保障体系。

四、推进城乡公共服务均等化的几点思考

经过多年来的努力，东莞在城乡公共服务均等化方面进行了大胆有益的探索，并取得了显著成效，目前已经进入了城乡公共服务均等化的提升阶段，但是，仍需处理好如下几个关系。

一要正确处理事权与财权的关系。东莞特殊的行政架构，要求必须加快理顺市、镇街财权和事权关系，构建财权事权关系清晰、财力配置合理的财政管理体制。要加大财政转移支付力度，调整市镇转移支付和收入奖励体制，加强对欠发达镇村公共事业发展的财政支持。建立完善财政绩效考核监管体系，切实提高财政资金使用效益。

二要正确处理政府与社会的关系。要着眼构建“小政府、大社会”的格局，推进城乡基本公共服务供给多元化、高效率。可以社会提供的，政府必须交由社会提供；可以引入竞争机制的，政府必须建立科学的运行规则，引导社会有序参与公共服务产品供给。创新公共产品供给模式。采取政府购买、合约出租、特许经营、政府参股、优惠政策等方式，引导社会力量参与基本公共服务供给；通过财政划拨、专项资助、授权委托等方式，引导社会团体、行业组织、社会组织等参与基本公共服务供给，形成政府主导、市场引导和社会参与的公共服务供给模式。引入供给竞争激励机制。根据农村公共产品的不同属性，整合各类社会资源，采取以土地资源为主的公共自然资源向市场经济需要的公共资本转化等方式，鼓励民间资本积极参与农村公共产品供给，或由政府与私人共同供给，政府在政策上给予优惠和适当财政补贴，以缓解农村公共供给资金不足问题。

三要正确处理公共服务供给与经济发展水平的关系。推进城乡基本公共服务均等化要坚持“保基本、保民生”的原则，任何脱离财政和经济发展的公共产品供给，都不会长久，反而会给社会造成福利负担。城乡基本公共服务不均等成因复杂，差距客观存在，这决定了全面实现城乡基本公共服务均等化是一个长期任务，对此应有充分估计和清醒认识，做到既尽力而为，又量力而行。一方面，要从东莞市市镇经济发展水平实际出发，充分考虑财政支付能力，循序渐进，防止片面追求过高目标而超越财政承受能力，同时克服“财力不足、难以作为”的消极思想，着力优化财政支出结构，不断加大基本公共服务投入，着力提高基本公共服务水平。另一方面，要从广大人民群众的现实需求出发，充分尊重民众需求，特别在农村公共服务供给上，必须坚持从农村实际出发，把有限的公共资源用于农村居民最急需的公共产品供给上，逐步解决农村公共服务面临的最突出问题。对于财力较强，基础设施和经济发展基础较好的镇街，要建立健全公共就业服务、重大疾病医疗保险等制度。对于经济欠发达地区，要以保障城乡居民基本生活需要为目标，大幅提升公共就业服务、提高社会保障、基本医疗卫生、福利救助服务供给和均等化水平。

（责任编辑：肖训生）