混合所有制职业院校治理的制度环境

摘 要：制度环境影响着混合所有制职业院校的治理。齐齐哈尔工程学院是混合所有制职业院校的典型代表。通过对齐齐哈尔工程学院的个案分析发现：齐齐哈尔工程学院的治理既遵循传统，又有所创新；齐齐哈尔工程学院的治理受产权明晰、市场竞争、政府控制、文化认同等制度环境的影响；齐齐哈尔工程学院的治理既受制度环境的约束，还是行动者算计的结果。

关键词：混合所有制职业院校；治理；制度环境

作者简介：万卫（1979-），男，湖南衡阳人，湖北工业大学职业技术师范学院副教授，教育学博士，硕士生导师，研究方向为职业教育管理。

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“混合所有制职业院校共同治理的实现机制与制度环境研究”（编号：17YJC880094），主持人：万卫。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）28-0035-05

一、问题的提出

当前，学术界对混合所有制职业院校治理的探讨还比较缺乏。人们主要借鉴公司治理理论对混合所有制職业院校的治理进行讨论，主张对董事会领导下的校长负责制进行改进。然而，混合所有制职业院校的治理不仅仅是一个内生性问题，更是一个外生性问题。也就是说，对于混合所有制职业院校治理的探讨，不能局限于混合所有制职业院校的内部，更应考虑制度环境的影响。可见，讨论制度环境对混合所有制职业院校治理的影响具有重要的价值。尽管混合所有制职业院校发展的历史还比较短，但是其治理架构基本建立。那么，混合所有制职业院校的治理是怎样的？哪些制度环境对它产生了重要影响？本研究所提供的个案来自笔者对齐齐哈尔工程学院较长时间的观察。尽管个案不能作为推论总体的依据，但是其反映的问题具有一定的普遍性，可以为以后大规模的调查提供依据。

二、文献综述

混合所有制职业院校的治理是我国职业教育发展过程中出现的新问题。尽管如此，人们借鉴公司治理理论对混合所有制职业院校的治理进行了初步讨论。可见，公司治理理论是研究混合所有制职业院校治理的重要理论来源。因此，对公司治理理论的文献进行回顾，有利于本研究工作的开展。

公司治理的产生需要两个条件：一是公司存在着代理问题；二是代理问题不可能通过契约解决（Hart，1995）。亚当·斯密在《国富论》中首先观察到公司存在着委托代理现象。他说，“作为其他人所有资金的经营者，不要期望他会像自己所有的资金一样获得精心照顾”（Adam Smith，1776）。贝利和米恩斯将现代公司中的委托代理现象概括为“所有权和控制权的分离”（Berle&Means，1932）。换言之，现代公司的所有者和经营者存在着明显的利益冲突。詹森和麦克林提出了代理成本理论，将公司治理理论纳入到现代主流的企业理论（Jensen&Meckling，1976）。代理成本理论的基本观点是，现代公司存在着委托代理关系，而这种关系会产生代理成本。自此以后，如何降低现代公司的代理成本就称为公司治理理论的核心内容。公司治理理论强调制度环境对公司治理的影响，如法律和政治途径、产品和要素市场竞争、声誉市场等（郑志刚，2006）。投资者权利的实现依赖于法律体系的完善程度（Hart，1995）。从长远的角度看，产品和要素市场竞争对公司治理具有重要作用，但对股东、经理人员的监督能力非常薄弱（Jensen，1986）。经理人员对经理人劳动力市场声誉的关注，约束了自身的行为（Fama，1980）。

鉴于国家将独立学院视为民办高等教育的重要组成部分，因此，混合所有制职业院校有可能被纳入民办教育进行管理。那么，我们有必要对民办教育治理的文献进行回顾。事实上，人们在我国民办高校也观察到委托代理现象。为了降低代理成本，马春波首先提出民办高校应采用产业化的运行机制，核心是建立规范的法人治理结构（马春波，2001）。黄勇指出，民办高校治理的难点是如何解决所有权和经营管理权分离的问题（黄勇，2014）。当前，人们在重点关注民办高校内部治理机制的同时，也开始关注制度环境的影响。学者们认为产权制度、政府角色等会对民办高校的治理产生重要影响（李望国&刘曼琴，2014；周海涛&施文妹，2015）。从研究方法来看，学者们主要采用理论研究对民办高校的治理进行讨论，经验研究还比较少见。

通过文献回顾可以发现，人们高度关注公司和民办高校的内部治理机制，对制度环境的关注还比较少。对于混合所有制职业院校的治理来说，不仅应关注其内部治理机制，还应重点关注其制度环境。本文我们将通过案例研究，讨论制度环境对混合所有制职业院校治理的影响。

三、案例描述与分析

齐齐哈尔工程学院是一所典型的混合所有制职业院校。从某种意义上说，齐齐哈尔工程学院是我国混合所有制职业院校发展的一个缩影。在治理结构上，齐齐哈尔工程学院既遵循了传统，又进行了创新。说其传统，是因为它采用董事会领导下的校长负责制；说其创新，是因为它实行“专业法人”制。因此，对齐齐哈尔工程学院的分析，对改善混合所有制职业院校的治理具有典型意义。

（一）齐齐哈尔工程学院的发展阶段

根据办学资本的来源不同，可将齐齐哈尔工程学院的发展分为两个阶段，即民办期和混合期。

1.民办期（1991年3月-1993年6月）。1991年3月，曹勇安开始着手创办一所具有助考性质的民办培训学校，这就是齐齐哈尔工程学院的前身。曹勇安当时担任齐齐哈尔第一机床教育处的副处长，坐着“铁交椅”。那么，曹勇安为何放弃待遇优厚的职位而创办培训学校？曹勇安解释说，“我这个人对领导职务既不热爱也不追求，我就想做个受学生欢迎的好老师，但在体制内很难做到这一点”[1]。学校创立之初比较艰难，曹勇安描述说，“校舍是租的，广告是赊的，教师是聘的，校牌是借的”。尽管如此，学校的发展速度惊人。1993年，学校在校生数已经由8人激增到2000人，办学规模位于黑龙江同类学校的前三名。可见，学校已经赢得了市场的高度认可。1993年4月，这所没有校牌的学校有了自己的校名——“黑龙江东亚大学”。endprint

2.混合期（1993年7月至今）。1993年7月，原黑龙江东亚大学兼并齐齐哈尔第一机床厂职工机电学院，开始转变为一所混合所有制职业院校。通过这次兼并，原黑龙江东亚大学的办学资本不仅有了私有资本还有了国有资本。原黑龙江东亚大学进行这次兼并，主要是因为职工机电学院已经成为齐齐哈尔第一机床厂的包袱[2]。鉴于学校资本来源的复杂性和产权制度的重要性，在齐齐哈尔市政府的支持下，1999年曹勇安开始进行产权制度改革的尝试。历经多年的努力，2005年学校的产权制度改革基本完成。2012年齐齐哈尔国有资产监督管理委员会在《关于齐齐哈尔工程学院国有资产存量的函》中确定：“学院国有资产已经达到10085.74万元，占学院法人净资产的33.96%，学院集体资产为19428.93万元，占学院法人净资产的65.42%；教职工个人资产为182.82万元，占学院法人净资产的0.62%[3]。与此同时，在黑龙江省教育厅的支持下，2001年原黑龙江东亚大学更名为齐齐哈尔职业学院，2011年升格为齐齐哈尔工程学院。

（二）齐齐哈尔工程学院的治理结构

齐齐哈尔工程学院的管理实行的是科层制。在学校的横向治理上，齐齐哈尔工程学院实行的是董事会领导下的校长负责制；在学校的纵向治理上，齐齐哈尔工程学院实行的是“专业法人”制。可见，齐齐哈尔工程学院治理的重点已经由横向分权向纵向分权转移。

1.横向治理：董事会领导下的校长负责制。齐齐哈尔工程学院实行董事会领导下的校长负责制，建立了“五权分立”的治理结构。根据该校章程，董事会由股东大会选举产生，是学校的决策机构；校长由董事会负责聘任，负责学校的行政工作，院务工作委员会是其常设机构；党委会主要由具有党员身份的院务委员会成员担任，是学校的政治核心，保证社会主义的办学方向和国家教育方针的落实；教职工代表大会由全体教职工选举产生，对院务工作委员会进行监督，民主管理委员会是其常设机构；学术委员会负责学术事务的处理，是学校的学术审议机构。

齐齐哈尔工程学院还通过制定《齐齐哈尔工程学院章程》（以下简称《章程》），明确了董事会、校长、党委会、教职工代表大会和学术委员会的构成、任期、职权和议事规则等具体事务。根据规定，董事会的成员为7-9人，由举办者代表、院长、教职工代表等人员组成，每届任期5年，对学校的发展方向和办学方针等重要事务进行决策，遵行少数服从多数的议事规则。校長每届任期5年，可连聘连任，通过院务工作委员会负责学校的日常管理工作等事务。党委会的成员7人，参与学校重要事项的决策，负责党的建设和思想政治工作，领导工会、共青团、学生会等群众组织。教职工代表大会参与民主管理和监督，对事关教职工切身利益的事务进行审议，实行代表票决制，赞成人数超过应到会人数等三分之二方为通过。学术委员会负责处理学术事务，其议事规则是：实际到会人数达到应到会人数的三分之二方可召开，采取表决制作出决定，赞成人数超过应到会人数的二分之一方为通过。

2.纵向治理：“专业法人”制。齐齐哈尔工程学院实行“专业法人”制，是其在院系治理上的创新。所谓“专业法人”制，是对学校内的各专业组织按照“法人方式”实施市场化经营所必须遵循的各项规范的总称[4]。可见，“专业法人”既是齐齐哈尔工程学院院系治理的一种尝试，也是学校的各专业进行市场化经营的必要条件。2003年原齐齐哈尔职业学校开始建立“专业法人”制，2006年该制度基本成型，取得了较好的效果。据有关资料显示，齐齐哈尔工程学院通过实行“专业法人”制，提高了管理效率，提升了教师地位，锻炼了教师队伍，加强了专业和市场的联系，创办了一批专业公司[5]。

齐齐哈尔工程学院实行“专业法人”制，目的是使专业更加企业化、市场化，调动教职工参与专业建设。那么，“专业法人”的责、权、利是怎样的呢？对此，原齐齐哈尔职业学院制定的《专业法人条例》进行了明确规定。第一，“专业法人”承担的教育责任。“专业法人”承担的教育责任包括编制人才培养方案、组织教学指导委员会、负责建立实习实训基地、指导学生职业发展、承担学生就业安置、组织教育科研活动、创办与专业相关的经济实体等。第二，“专业法人”享有的教育权利。“专业法人”享有的教育权利包括招生计划权、课程设置权、教学组织权等。第三，“专业法人”获得的利益。专业法定代表人享受讲师的工资待遇，其考核结果与晋升、奖励挂钩[6]。“专业法人”在运行过程中，接受系和职能部门的双重领导。可见，齐齐哈尔工程学院已经将权力下放到专业，使学校成为一个“底部沉重”的扁平化组织。

（三）齐齐哈尔工程学院治理的制度环境

齐齐哈尔工程学院在治理的过程中，受到制度环境的深刻影响。我们发现，影响齐齐哈尔工程学院治理的制度环境主要有以下几个方面：

1.产权明晰。产权明晰为齐齐哈尔工程学院治理提供了经济基础。如果产权不明晰，就很难发挥其应有的功能。事实上，产权问题一直困扰着我国民办教育的发展。那么，齐齐哈尔工程学院的产权问题究竟难在何处呢？简言之，齐齐哈尔工程学院明晰产权缺乏法律依据。从事实的角度看，齐齐哈尔工程学院的财产来源是清晰的。根据齐齐哈尔工程学院的发展历史，我们可以发现它是举办者白手起家，通过学费滚动发展起来的。然而从法律的角度看，齐齐哈尔工程学院难以明晰产权。长期以来，我国坚持出资者捐资举办民办教育的逻辑，法律上“重视民办学校的法人财产权，忽视出资者的所有权”[7]。这种立法逻辑有两个基本缺陷：第一，它没有看到我国民办教育的事实。邬大光教授指出，投资办学是我国民办教育的基本特征[8]。换句话说，出资者举办民办教育，不仅主张所有权，还主张收益权。第二，它没有看到产权对民办教育的正向功能。一般认为，产权具有激励、约束、资源配置等多种功能。在投资办学的条件下，如果不能承认出资者对民办学校的所有权，就很难对出资者进行激励和约束，也很难对资源进行优化配置。

法律上的缺陷，不仅难以发挥产权应有的功能，还导致齐齐哈尔工程学院明晰产权经历了艰难的过程。根据有关资料的显示，原齐齐哈尔职业学院的产权改革从三个方面展开：“放弃全民身份，工龄置换产权”；以置换出来的产权为基础，成立教育股份有限公司；划股到人，使产权人格化[9]。然而对于学校办学积累的资产归属，黑龙江省国资委和学校的意见还是发生了分歧，导致产权改革一度搁置。2005年黑龙江省人民政府颁布了《关于促进民办教育发展的若干意见》，为解决原齐齐哈尔职业学院的产权问题带来了契机，黑龙江省教育厅最终批复：“依法确定曹勇安为学院原始创办人。曹勇安等23人为初始出资人。学院出资人由1993年的23名初始出资人和1999年至2003年的25名新增出资人共48人构成。至2004年学院净资产1.08亿元中，集体资产与出资人的个人资产比例分别为64.43%、35.57%”[10]。换言之，政府最终承认了出资者对原齐齐哈尔职业学院的所有权。产权明晰为学校治理奠定了经济基础，促进了齐齐哈尔工程学院的发展。endprint

2.市场竞争。市场竞争为齐齐哈尔工程学院治理提供了重要动力。一般来说，齐齐哈尔工程学院面临的市场竞争主要包括生源的竞争和师资的竞争。首先，生源的竞争。从学校的发展历史看，齐齐哈尔工程学院主要是通过办学积累发展起来的。换言之，如果不能获得足够的生源，齐齐哈尔工程学院就很难生存下去。20世纪90年代末，在多种因素的作用下我国开启了高等教育大众化的进程。一方面，高等教育大众化增加了人民群众接受高等教育的机会，缓解了青年劳动力的就业压力，增强了经济发展的内需；另一方面，高等教育大众化导致高等教育开始从卖方市场向买方市场转变，生源不足逐渐困扰着民办高校的发展。其次，师资的竞争。“大学者，大师之所谓也”。一所大学的核心竞争力，主要源于高质量的教师队伍。在卖方市场阶段，民办高校主要依靠校园建设获得核心竞争力；在买方市场阶段，民办高校只能依靠教师队伍获得竞争优势。当前，许多高等学校通过高薪聘请高质量的教师，然而鉴于民办高校办学经费不足，只能另辟蹊径。可见，如何在激烈的市场竞争中取胜是齐齐哈尔工程学院必须解决的难题。

齐齐哈尔工程学院通过建立“专业法人”制，在激烈的市场竞争中获得了一定的优势。“专业法人”制是在曹勇安的主持下制定和实施的。那么，为何设计这样一项制度？原齐齐哈尔职业学院在《专业法人条例》第一条开宗名义：“为使支撑学院发展的专业更加企业化、市场化，更好地调动起全体教职工积极参与学院专业建设”。换言之，制定和实施“专业法人”制的目的有二：一是专业与市场相对接。这是职业教育专业建设的基本要求，意味着专业教学标准与产业标准相衔接。在这样的条件下，学生能够更好地胜任工作任务，形成良好的就业能力。无疑，这既有利于学生适应竞争激烈的就业市场，也有利于增强齐齐哈尔工程学院对学生的吸引力。二是调动教师参与专业建设的积极性。教师是专业建设的主体。换言之，如果没有教师的积极参与，职业院校的专业建设就没有生命力。教师之所以缺乏参与专业建设的动力，是因为教师的责权利没有统一。齐齐哈尔工程学院通过建立“专业法人”制，明确了教师在专业建设中的责权利，取得了较好的效果。据介绍，齐齐哈尔工程学院近年来创建了十四个专业公司，为学生在真实的工作环境中实践創造了条件，为教师的职业发展提供了平台[11]。从院系治理的角度看，齐齐哈尔工程学院将权力下放到专业，使专业成为办学的主体，能够更好地适应工作世界的快速变化。

3.政府控制。政府控制是齐齐哈尔工程学院治理的政治环境。阿什比曾说，“任何大学都是遗传和环境的产物”。从遗传的角度看，大学具有自身的逻辑，如大学自治、学术自由等；从环境的角度看，大学离不开世俗社会的支持，如办学经费。大学如果秉承自身的逻辑，就应该远离世俗社会；大学如果需要生存与发展，就无法拒绝世俗社会。可见，自由与控制是大学在处理与政府的关系时，永远无法回避的矛盾。当前，政府离不开现代大学，正如卡斯特所言，“大学已经由社会的边缘步入社会的中心，是社会的发动机”。随着知识社会的来临，大学在国家的地位变得日益重要。因此，政府必然通过各种手段介入大学。在现代社会，政府对大学的控制方式主要有法律、政策、财政等。首先，政府可以通过颁布法律，赋予或者收回大学的权力。例如，我国政府颁布《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》），赋予了民办高校多项办学自主权。其次，政府可以通过制定政策，规范大学的办学行为。例如，政府通过制定招生政策，对民办高校的招生“乱象”进行整治。再次，政府可以通过财政手段，激励大学的办学行为。例如，政府实行税收优惠政策，鼓励出资者举办民办教育。

政府控制约束了学校管理层的行为，对齐齐哈尔工程学院的治理发挥了重要作用。一方面，齐齐哈尔工程学院基本完成了学校层面的分权制衡。《民促法》对学校组织和活动进行了较为明确的规定。根据《民促法》的规定，齐齐哈尔工程学院实行董事会领导下的校长负责制，建立了“五权分立”的治理结构。其中，董事会是决策机构，校长及其院务委员会是行政机构，党委会、教职工代表大会及其民主管理委员会是监督机构，学术委员会是学术事务的审议机构。另一方面，齐齐哈尔工程学院正在积极探索院系治理。通过实行“专业法人”制，齐齐哈尔工程学院将权力下放到专业，使专业法人成为办学的真正实体，学校成为“底部沉重”的组织。应该来说，这符合现代大学发展的基本规律。齐齐哈尔工程学院的治理行为，其背后的逻辑为何？一方面，这是适应政府控制的需要。如果齐齐哈尔工程学院不能完成学校层面的分权制衡，就很难符合法律的相关规定；另一方面，这是学校发展的需要。如果齐齐哈尔工程学院不能积极探索院系治理，就很难在日趋激烈的市场竞争中立于不败之地。

4.文化认同。文化认同为齐齐哈尔工程学院治理提供了合法性。从本质上说，齐齐哈尔工程学院的治理是一次制度变革。任何制度变革不仅需要动力机制，还需要取得合法性。如果说市场竞争为齐齐哈尔工程学院治理提供了重要动力，那么文化认同就为其提供了合法性。所谓文化认同，就是指对人们之间或个人同群体之间的共同文化的确认[12]。其中，文化认同的核心依据是文化理念。大学是一个有着悠久历史传统的组织，秉承着特有的价值观，如学术自由。改革开放以来，“效率”的观念在我国深入人心。基于经费来源的匮乏与提高办学质量的双重压力，提高效率成为混合所有制职业院校的重要价值取向。在这样的条件下，混合所有制职业院校的改革者如果能够遵循学术自由，坚持效率优先，就能牢牢把握学校改革的话语权。

通过文化认同，齐齐哈尔工程学院的管理层为治理凝聚了共识。一方面，齐齐哈尔工程学院遵循学术自由。为此，学校设有专门的学术委员会以处理学术事务，其基本职责包括审议论证学院的学科和专业设置的规划及相关的重大事项等。当前，学术委员会的成员主要由学校的行政人员组成，教师在学术委员会中并不占优势，但教师一直在试图改变这种局面。尽管如此，学校对学术自由传统的认同，获得了教师对治理变革的支持。另一方面，齐齐哈尔工程学院坚持效率优先。学校实行“专业法人”制，既是积极探索院系治理的重要成果，也体现了效率优先的基本理念。原齐齐哈尔职业学院通过制定《专业法定代表人聘任与考核办法》对专业法定代表人进行严格的考核，奖优罚劣。《办法》第三条第四款规定：“考核结束后，由专业法定代表人所在系提出续聘、解聘、晋级的意见，由人事处审核，报院长办公会批准”。endprint

四、结论

齐齐哈尔工程学院的治理不仅是一个内生性行为，还受到制度环境的深刻影响。通过以上分析，我们可以得出以下基本结论：

第一，齐齐哈尔工程学院的治理既遵循传统，又有所创新。说其传统，在学校的横向治理上，齐齐哈尔工程学院实行的是董事会领导下的校长负责制，建立了“五权分立”的治理结构。说其创新，在学校的纵向治理上，齐齐哈尔工程学院实行的是“专业法人”制，实现了重心的下移，使其成为一个“底部沉重”的组织。

第二，齐齐哈尔工程学院的治理受产权明晰、市场竞争、政府控制、文化认同等多种制度环境的影响。其中，产权明晰为其治理提供了经济基础，市场竞争为其治理提供了重要动力，政府控制是其治理的政治环境，文化认同为其提供了合法性。从某种程度上说，产权明晰、市场竞争、政府控制、文化认同在相当程度上形塑了齐齐哈尔工程学院管理层的治理行为，使其既符合传统，又能有所创新。

第三，齐齐哈尔工程学院的治理既受制度环境的约束，还是行动者算计的结果。从本质上说，齐齐哈尔工程学院的治理是一种制度创新，这就离不开行动者的积极参与。齐齐哈尔工程学院治理涉及的行动者有股东、管理层、教师、学生、社会人员等。只有收益大于付出的成本，行动者才会参与齐齐哈尔工程学院的治理。因此，为了改善齐齐哈尔工程学院的治理，应该提高行动者的收益。例如，学校应该严格落实《章程》的规定，完善董事会的构成、职权、任期和议事规则。

参考文献：

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[2]李一文.民办高校产权制度改革研究——以齐齐哈尔职业学院产权制度改革为例[D].厦门大学，2007：15.

[3]席东梅，刘亚荣.混合所有制：职业教育活力所在——齐齐哈尔工程学院多元化办学探索之路[J].中国职业技术教育，2014（28）：44-52.

[4][5]任志新.齐齐哈尔职业学院“专业法人”制度的多学科视角研究[D].厦门大学，2006：7-13.

[6][11]蒋春艳，曹勇安.专业法人制度——民办高职院校教师队伍建设的制度保障[J].国家教育行政学院学报，2007（1）：42-45.

[7]万卫.论我国独立学院产权政策的调整[J].江苏高教，2014（5）：78-81.

[8]邬大光.我国民办教育的特殊性与基本特征[J].教育研究，2007（1）：3-8.

[9][10]李才，曹勇安.民办高校产权制度改革的实践与思考[J].教育发展研究，2006（9B）：31-38.

[12]崔新建.文化认同及其根源[J].北京师范大学学报（社会科学版），2004（4）：102-104.

责任編辑 肖称萍endprint