人民银行固定资产管理效能评价体系与提升方法研究

□ （中国人民银行天津分行天津300040）

一、引言

固定资产是人民银行资产的重要组成部分，其管理的有效性直接影响人民银行的履职。然而，长期以来，“重采购、轻管理、重预算、轻资产”等现象的根深蒂固，导致固定资产存在闲置、效能不高的问题。究其原因是，缺乏系统的固定资产效能评价机制和责任机制，使得人民银行各分支机构在固定资产管理方面的积极性和主动性不高，工作缺乏内在激励和外在压力，直接导致了固定资产的管理效能低下。针对上述问题，本文通过阐述固定资产管理效能的内涵及评价的必要性，建立固定资产效能的评价体系，对固定资产管理的效能予以考核评价，针对考核评价结果对存在的问题进行深入挖掘分析，进而提出基于效能评价体系的固定资产效能提升方法，这些工作对于提高固定资产的管理水平、促进人民银行的履职具有重要意义。

二、固定资产管理效能的内涵及评价的必要性

管理效能（Management Effectiveness），也称为管理有效性，是管理部门在实现管理目标过程中所发挥的作用和所获得的管理效率、结果以及效益的综合体现，用来衡量和评价管理工作和管理系统的有效性。追求效能的不断提高，是管理工作的中心和一切管理工作的出发点，是管理的生命所在。

就人民银行的固定资产而言，其性质属于非经营性资产，主要目标是保障人民银行履职，和经营性资产相比，其资产的产出和效益难以衡量，管理效能一般通过资产状况是否安全完整、资产运行是否高效、资产保障履职是否充分以及资产管理环境是否优良四个方面来综合衡量，但这些通常只能定性地来评价固定资产的管理效能。随着固定资产管理向科学化、精细化等方向发展，急需建立一套完善的可定量化评价固定资产管理效能的体系。同时，这也是推进会计财务工作转型、整合资产管理与预算管理、满足外部监管的必然要求。

（一）推进会计财务工作转型的要求

当前，会计财务工作正处于转型关键期，要求人民银行各项会计财务工作由单纯的事务型、操作型向管理型、研究型转变，对固定资产管理工作来说，同样需要转型。以往的固定资产管理工作主要强调程序性、操作性，而对固定资产的运行效率、使用效益等关注度不够，因此，加快推进固定资产效能评价，对资产购建-使用-处置的全生命周期进行综合评判，并据此探索固定资产精细化管理模式，是实现固定资产管理工作转型的有效抓手。

（二）资产管理与预算管理相结合的要求

2006年，财政部印发了《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）和《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）（以下简称“两令”），明确规定国有资产的管理活动，应坚持资产管理与预算管理相结合的原则。目前，人民银行预算绩效评价正稳步推进，各项费用支出的绩效评价结果将成为预算编制与分配的重要依据。项目支出中，发行机具购置费、其他固定资产购置费以及电子设备购置费三个购置类科目的绩效评价主要依赖于资产管理的评价，因此，研究建立固定资产效能评价体系，是推进预算绩效管理的关键所在，是实现资产管理与预算管理有机结合的重要途径。

（三）外部监管的要求

2015年，财政部印发了《关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》（财资 ［2015］90号），该指导意见指出，各级财政部门、主管部门和行政事业单位应当对国有资产管理的绩效进行评价，科学设立评价指标体系，对管理机构、人员设置、资产管理事项、资产使用效果、信息系统建设和应用等情况进行考核评价，并将考核评价结果作为国有资产配置的重要依据。

三、固定资产管理效能的评价体系

（一）固定资产管理效能评价的特点

人民银行固定资产资金主要来源于预算资金，是预算资金沉淀的结果。固定资产管理效能评价是预算绩效评价的重要组成部分，也是预算绩效评价的延伸。与预算绩效评价侧重于对预算资金支出本身的效率性、经济性、效果性（3E性）评价不同，固定资产管理效能评价更侧重于对资产管理、运行的过程的评价。

（二）固定资产管理效能评价的基本原则和方法

表1 固定资产效能评价指标体系

1.坚持重要性原则，把资产状况、运行效率、履职保障情况作为对固定资产管理效能的主要评价内容，管理环境情况作为辅助评价内容。人民银行固定资产管理的主要目标是在保障资产安全完整的前提下、高效地服务于人民银行履职，而优良的管理环境是保障实现上述目标的手段。

2.坚持可比性原则，以相对指标为主要评价指标。对固定资产管理效能评价的主要目的是通过对资产使用过程和结果的对比分析，判断资产使用单位的固定资产管理效能，因此，评价指标必须在各分支机构之间可比。通常，绝对指标（绝对值）在剔除不同单位之间的差异因素后具有可比性，但是每个分支机构人员数量、业务覆盖范围、资产规模不尽相同，剔除差异存在操作上的困难，采用相对指标（比例）更具有可比性。此外，可比性还包括对同一单位不同时期效能评价结果的纵向可比性，需要注意的是，效能评价指标的设计应剔除某一时期专项工作导致的差异因素。

3.坚持可行性的原则，采用定量分析与定性描述相结合的方法。由于固定资产管理效能评价涉及因素较多且很多因素无法直接量化，比如固定资产对履职的保障情况，制度建设、内部控制等情况。因此，应坚持可行性原则，对固定资产管理效能的评价融入定性分析描述。

（三）固定资产管理效能评价内容及指标设计

固定资产管理效能的评价涵盖资产状况、效率、履职保障情况、管理环境情况等四个方面的内容，具体评价指标的设计需要根据固定资产的类别分层设计。

实践中，各类资产具有共性的指标设定为一级指标，即上述效能评价包含的四个方面内容，二、三级指标是对一级指标的细化和具体化，根据资产类别不同，可选择使用。对可量化三级指标的设定应包含资产数量情况、价值情况的计算公式，确保指标数值客观、可比和可获取。对无法直接量化的三级指标如满意度、资产管理环境等通过设定调查问卷或查阅相关资料取得。固定资产效能评价体系如上页表1所示。

（四）固定资产管理效能评价指标权重的确定

指标权重是对各个指标在整个指标体系中相对重要程度的量化，确定指标权重的方法有专家意见法（德尔菲法）、层次分析法（AHP法）、熵值法等。其中，专家意见法简单实用、便于推广，是确定固定资产效能评价指标权重较为有效的方法。

专家意见法，也称之为德尔菲法 （Delphi Method），是一种主观赋权法。本质上是采用背对背的通信方式征询专家小组成员的意见，经过几轮征询，使专家小组的意见趋于集中，最后整理出综合意见。在实施过程中，可选取各分支机构会计财务部门和财产管理部门固定资产管理人员作为专家，设立关于上述各项指标权重和评分标准的调查问卷，通过多轮征求意见，确定最终结果。具体的工作流程如图1所示。

图1 固定资产管理效能评价指标权重确定的工作流程

四、基于固定资产效能评价的管理效能提升

评价固定资产管理效能不是目的，而是提升固定资产管理水平的手段，通过建立固定资产管理效能评价体系，对固定资产管理效能进行综合评价，并根据评价结果分析效能低下的原因，采取“对症下药”的方式提升固定资产的管理效能。针对影响固定资产管理效能的各项因素，提出以下提升管理效能的建议：

（一）合理配置固定资产

资产配置是固定资产管理的源头，通过建立明确的资产配置标准，对固定资产配置进行规范，防止盲目采购、超标采购、超编采购，从源头上把控固定资产重复购置、使用效率低下、闲置浪费等问题。

（二）搭建闲置固定资产共享平台

目前，各级机构都不同程度地存在闲置资产，但因缺乏有效的沟通、共享平台，无法得到合理的调剂使用。目前正在建设的会计综合业务系统固定资产模块中，可尝试建立闲置固定资产共享平台，由各级机构将本单位闲置资产信息和需求资产信息上传至共享平台，做到供求信息互通和共享，在供求双方机构达成一致的基础上，由管辖行审批闲置资产调剂事宜。一方面可最大程度地利用闲置资产，发挥资产效用，另一方面也达到节约预算资金的目的。

（三）发挥财产使用部门作用，完善固定资产管理基础信息

固定资产基础信息是固定资产管理的基石，只有完善固定资产基础信息，才能在此基础上实现对固定资产的各类分析、评价。目前，固定资产基础信息主要由财产管理部门维护，财产使用部门的权限仅仅是维护资产使用人，但固定资产的在用/闲置状态、资产质量状况、资产用途（业务用机/办公用机）、维修情况等信息主要由财产使用部门掌握，财产管理部门无法做到随时跟进，因此，有必要引导财产使用部门参与到固定资产管理工作中，使其在固定资产日常使用管理中发挥职责作用。具体实施中，可在目前正在建设的会计综合业务系统固定资产模块中，增加财产使用部门固定资产专管员的用户权限，授权资产使用过程中的信息维护，提高资产信息更新的频率和准确率。

（四）定期评估资产状况

目前固定资产管理中存在“重采购、轻管理”问题，固定资产配置后很少对其性能、质量情况进行评估，部分资产因长期闲置或者无人管理导致资产毁损、无法正常使用，又没有得到及时处置，造成资产实质上的账实不符。因此，每年度的固定资产清查不仅要单纯核实资产数量，也要对资产质量进行评估，对可以维修再用的经维修后投入使用，不能维修的及时予以报废处置。