浅析我国城市社区治理体制变迁

摘 要：中共十八大提出的“创新社会治理体制”成为各个学科领域的研究重点。城市社区最为整个社会的根基，是社会治理不可忽视且不可分割的重要部分，了解我国城市社区治理体制的变迁，对今后我国城市社区治理的改革及创新具有指导意义。本文将从内容、改革趋势两个方面对我国城市社区治理体制的变迁进行浅要分析。

关键词：中国；城市社区治理体制；变迁

一、中国语境下的“治理”

中国有关“治理”的概念早在一千多年前就有迹可循。如《荀子·君道》里就提到，“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣”；又如清代清王士祯在《池北偶谈·谈异六·风异》中论，“帝王克勤天戒，凡有垂象，皆关治理”。在当代，我国新一届的领导人肩负起继续深化改革的重任，提出了“国家治理”的概念，这是党中央站在整个人类社会发展的高度用国际化的眼光提出的新思想新理念。“国家治理”是宏观的、全面的，它包含着人类社会生产发展的方方面面，而社会的有效治理将为国家的繁荣发展营造一个持续稳定长期稳定的社会氛围。城市社区是社会的基层，“基础不牢，地动山摇”，只有在了解我国城市社区治理体制的变迁后，才能更好地推进我国城市社区治理的发展，为我国构建社会主义和谐社会提供保障。

二、我国城市社区治理体制变迁的内容

我国城市社区治理体制发展的主要路线是从传统行政化管理逐渐步入治理。概括起来，主要经历了单位制、街居制和社区制三个阶段。

“国社合一”的单位制。单位制存在于计划经济时代。新中国成立之初，中国的社会呈一盘散沙的状态，如何规范和管理整个社会，成为当时领导人亟待解决的问题。为了新政权的巩固以及维护社会主义制度，国家通过“单位制”来实现社会的掌控。单位制把人划分在一个个单位区域，因此他们也被成为“单位人”。在单位制下，国家和社会是统一的关系，换言之，就是国家是社会管理的唯一主体。各个单位包揽了其在职职工的社会保障、医疗保险、社会福利等等各项大小事务。“大政府，小社会”和“单位办社会”是当时社会管理的主要特征。街道和居委会是国家权利延伸的最基层，是政府行为意志的“分身”，在对社区的管理中处于从属被动地位。在这一时期，社区的发展严重萎缩，社区的职能被迫削弱。

“辅助管理”的街居制。改革开放之后，我国经济体制迅速转轨，計划经济时代下的单位制已经适应不了社会结构的重大调整。1986年，民政部提出的“社区服务”标志着我国从国家一元结构逐渐转变为“国家，市场，社会”三元结构的开始，“街居制”代替了“单位制”。虽然社区建设在这一时期得到了迅速的发展，但是由于当时的社区建设还处在摸着石头过河的探索与过渡期，因此，街居制存在的问题也一一暴露出来。“上面一条线下面一根针”是当时政府与街道办事处关系的真实写照。单位制的瓦解使得街道办事处成为居民办理各项事物的场所，由于没有相关法律法规的明确规定，政府把一些行政工作也直接推给街道办事处，导致街道内部的行政秩序相当混乱、权责不清。街道办事处行政压力大、行政成本高、行政效率低的情况激发了一系列的社会矛盾，因此，社区治理体制的改革迫在眉睫。

“以人为本”的社区制。为了促进社会的和谐发展，“以人为本”的社区制开始在我国兴起。这一时期城市社区建设的重点是创新基层社会治理体制，实质上是合理地处理政府组织、街道居委会、居民、非政府组织、社会组织等之间的关系。其中，在这一场全国掀起的城市社区治理体制创新的热潮中，“上海模式”、“沈阳模式”和“江汉模式”是此次热潮的典型代表，它们的创新实践为我国的社区建设提供了一条新思路。随着社区功能的逐渐增强和社区治治组织成都的提高，社区的角色定位和社会职能也逐步回归到自治组织。总的来说，“社区制”相较于“单位制”和“街居制”更为人性化，在这一体制下，治理主体由单一走向多元，社区治理的主体不再单单是国家或者政府，而是包括了社会组织、居民、非政府组织等。主体多元化更加体现了中国共产党把人民的利益作为工作的根本出发点和最终落脚点的执政理念，是以人为本思想的升华和具体实践。

三、我国城市社区治理体制变迁的改革趋势

政府角色方面。随着经济体制的改革以及治理理论的引入，人们对于政治的敏感度不断提升，对参与社会各项公共事务活动的诉求越来越大，国家垄断统治社会的局面被打破。在我国城市社区治理体制的变迁中，政府渐渐从划桨者和掌舵者变成了导航者。权力的让渡是政府角色转变的重要特征。例如江汉模式，它突出的特点就是转变政府职能，理顺居委会和基层政府之间的关系，使社区实现自我管理。“政社分离”、“政企分离”的改革模式也将政府在社会治理中所扮演的角色进行了合理的归位。

组织结构方面。单位制和街居制下的组织结构以领导命令为主，社区居委会本质上是服务于街道办事处。虽然街道办事处并非一级政府，而是基层政府的派出机构，然而在现实生活中，街道办事处和社区居委会之间的关系一直处于领导和被领导的关系。政府将一部分行政工作推给街道办事处，街道办事处又将未能处理的事务转给社区居委会，这种行政色彩极其浓厚的体制，导致社区居委会根本没有办法发挥其自治功能。改革之后的社区制，更多强调的是一种平等关系，在很大程度上摆脱了以往单位制街居制的命令式束缚，是领导命令向指导合作的转变。

运行程序方面。早期的社区治理运行程序属于自上而下的金字塔模式。作为计划经济时代下的产物，它更多强调的是以政府为主导。这种科层制管理模式在我国社会建设初期具有一定的优势，它在我国当时一穷二白的情况下，高效地整合了社会资源，改变了建国初期社会一盘散沙的状态。市场体制建立后，“单位人”走向社会，社会结构发生了巨大改变，人们的思想也逐渐开放，封闭僵化的行政管理方式已经不能满足这一变化。全国各个社区开始尝试类似“听证会”、“评议会”的方式，培育和鼓励居民、社会组织参与到社区治理中来，形成了一种上下互动的新格局。

参考文献：

[1]李慧凤.社区治理与社会管理体制创新[D].浙江大学，2011.

[2]王天崇.中国城市社区治理体制创新研究[D].大连理工大学，2006.

作者简介：

孟俏俏（1992—），女，汉族，湖南衡阳人，硕士研究生，南华大学，研究方向：行政管理。