政府投融资体制改革和平台公司转型的思考

一、政府投融资平台历史背景

中国最早的地方政府投融资平台可以追溯到20世纪80年代末。为了尽快摆脱城市功能老化、基础设施落后、工业设备陈旧和产业结构不合理等诸多困境，上海市人民政府向中央提出利用外资加快改革开放步伐的请示。1986年8月5日，国务院以“国函〔1986〕94号”文，批准上海采取自借自还的方式，扩大利用外资，以加强城市基础建设，加快工业技术改造，增强出口创汇能力，发展第三产业和旅游业。此项政策又叫“94专项”。1987年12月30日，取“94”谐音，上海久事公司成立，负责“九四专项”所需资金的统一筹措、项目安排和综合放款，并具体负责实施地铁一号线、南浦大桥等五个城市基础设施项目。

1994年国家实施分税制改革，对中央和地方政府的财权和事权进行了重新划分，有少数地方为缓解基础设施投入的压力，开始政府投融资平台的搭建。1998年，我国政府为了应对亚洲金融危机，实施积极的财政政策，加大基础设施的投资力度和信贷支持力度，地方政府投融资平台在此期间得到了一定的发展。

2008年的全球金融危机也极大地影响了中国。2009年党中央、国务院作出决策，投入4万亿元资金拉动经济发展。但伴随着一系列国家重点项目开工和城市建设项目的实施，地方政府的资金压力剧增，宽松的融资环境也带来政府投融资平台的野蛮生长，造成地方政府债务迅速增加。据目前掌握的数据，截至2012年12月，各级政府投融资平台数理已经超过1万家，省市县三级政府债务余额占到2012年国民生产总值的37%左右。

持续加速的城镇化，各级政府依靠投融资平台进行融资和建设，为地方经济和社会发展作出了巨大的贡献。但由于长期存在的地方财力薄弱、基础设施建设欠账较多的状况，地方政府资金短缺的问题不可能在短期内完全解决。一方面要维持社会稳定和政府运转，另一方面要推动城镇建设和经济发展，因此资金问题始终困扰着地方政府领导。此外，我国财税体制改革的相对滞后，也导致地方政府做事就不得不用变通方式，想方设法开辟渠道以筹集资金，从而造成土地财政過度透支和政企不分、债务失控、政府投融资活动混乱等问题。

党的十八大报告指出，要坚持走中国特色新型城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。当前，新型城镇化建设已成为我国经济社会健康、协调发展的必然要求。推进新型城镇化，不仅需要用好政府行政调控这只有形的手，还需要用好市场调节这只无形的手。那么同时兼具政府部门和市场主体属性的政府投融资平台，尽快适应新型城镇化的建设要求，实现发展转型，就显得异常重要。

二、当前地方政府投融资活动存在的问题

（一）缺乏完整的法律保障体系

1.地方政府投融资管理立法滞后。近年来，各地政府为了大力推进地方经济发展和城镇化建设，纷纷加大项目投资力度。从城乡基础设施、传统产业到新兴产业，这些工程项目的开工建设需要巨大的资金投入，因此地方政府千方百计招商引资、筹资融资，导致政府投融资平台数目繁多、筹资渠道缺乏规范性和透明性、政府投资决策随意性强、建设项目论证不充分等，造成地方政府债务负担沉重、投资效率低下。

2.地方政府投融资平台建设不规范。地方政府投融资平台，根据国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）的解释，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。包括城建投资公司、交通投资公司、水务投资公司、新区建设开发公司等各种类型，通过划拨、注入资金、设备和房产等国有资产组建而成的资产与现金流达到融资标准的公司。目前这类公司本身的运营和监管都存在问题，有的一个县就有五六个投融资平台公司。由于这样的公司数量人多、大小不一，造成资产质量和运作水平参差不齐，具有明显的不规范性和行业非自律性。

3.地方政府融资的随意性强。近几年来，全国各地城市化建设速度加快，资金需求量也异常增加。截至2012年底，全国已有近1万家地方政府投融资平台，负债规模已经达到9.8万亿元。在这1万家平台企业中，70%以上为县区级政府投融资平台公司。就像投融资平台的肆意疯长一样，地方政府的融资随意性也愈演愈烈，不仅加大了地方政府的债务负担，增大了银行业的风险，也形成了地方政府未来长期的偿还压力。

（二）缺乏行之有效的监督机制

1.法律监督机制滞后。长期以来，我国缺乏一套行之有效、规范化的地方政府投融资管理制度，同时也缺乏一套严格、规范的监督机制和监督法律。

2.社会公众监督缺失。在地方政府投融资过程中，一直由政府承担着主导的角色。现有的投融资管理体系、管理制度以及融资平台建设，无一不是由政府主导的，因此导致政府投资项目在实施过程中缺少公众参与。

3.投融资行为存在权力寻租现象。在阳光的公众参与机制和项目定期报告制度缺失的情况下，加之项目运行非透明化，政府独家融资、独家施工、独家监理和验收，在排挤公众参与的同时，也挤占了公众监督和法律监督的空间，造成政府越位与公众缺位并存，使得一些投资巨大的重点工程及项目的安全性、效率性大大降低。

（三）投融资运作效率偏低

1.高成本，降低了政府投资效率。地方政府在搭建投融资平台，推进城镇基础设施建设过程中，普遍面临着本金不足的困扰。因此，大多数地方政府投融资平台，通过各种“变通”来补充资本金，增加资金来源和项目补给。然而这些“变通”在一定程度上抬高了资金供给的门槛，增加了资金融通的成本，也增加资本交易费用，降低了工程和项目建设的效率和效益。

2.无序融资，造成微观效率和宏观效率损失。一是某些地区包括一些发达地区，地方政府投资项目和工程建设主要是出于政绩考核的需要，大搞业绩工程和形象工程，并没有进行充分的科研论证，投资项目缺乏科学依据，以致投资领域正确与否、项目成活率高低没有保障。二是地方政府大规模融资，短时间内聚集了大量流动货币，降低了有效货币，直接制约了宏观货币政策的调整空间。

（四）政府投融资管理体制缺失

1.投融资管理简单粗放。长期以来，关于地方政府投融资管理机构、管理机制、投融资平台建设和项目工程效益评价问题，大多数地区并没有对此引起足够重视。很多地方政府投融资平台是因事而建，相关的管理办法和监督措施也是临时动议，距离规范化、制度化、长效化的管理相差甚远。

2.地方政府投融资各自为政。从省、市到区、县，地方政府投融资行为缺乏统一、规范、长效的管理，体制和运行机制缺失，不同层级的政府之间、同级政府的部门之间、政府部门与融资平台之间的配合和协调缺乏整体性、系统性和规范性。

（五）地方政府债务居高不下

1.隐形负债增多。2008年以来，在国家一揽子经济刺激计划的助推下，不少地区不顾地方实际，更无视政府财政负担能力和经济发展现状，超负荷、超规格、超标准进行融资和投资，形成大量的新增债务，给地方政府带来了沉重的债务负担。据统计，至2013年上半年，各级政府性债务总额达到20万亿元。

2.缺乏债务约束。对于地方政府债务来说，凡是不能通过自身经营、项目收益进行偿还，或没有上级政府协助偿还的贷款，在缺乏偿债保障机制下，最终都有可能转化为商业银行的不良资产。

3.地方政府负债陷入怪圈。自2008年11月以来，地方政府的大量举债破坏了原有的债务平衡。在拉动经济、摆脱危机的号召下，地方政府举债和融资失去理性，变得盲目。在进行项目投资决策上，地方政府替代企业和民间投资，向一些超前的基础设施投资、过剩的产能投资和一些本应退出市场的落后产业投资，造成登载范围内的物价上涨，变相加大了政府项目投资成本。同时，这些平台为偿还大量的债务，又不得不从事一些高收益的投资行为和高成本的融资行为，在客观上提高了融资成本，催生了房地产泡沫，也加大了偿债压力。

三、政府投融资平台转型升级思路

（一）以促进平台公司的市场化、产业化为指导思想

总结各地政府针对所属平台公司转型的指导思想，主要体现为：

第一，由过于依赖财政性融资向政府引导的市场化融资转变；由偏重于公益性基础设施融资向产业性投融资转变。

第二，支持有条件的省级政府投融资公司逐步发展成为综合性、大型金融控股集团；市、县级政府投融资公司尽快从已融资的公益性项目中退出，通过股权转让、合资合作、资产证券化等多种方式引入社会资本。

第三，省市县三级投融资平台都将成为各地“国有资本投资运营的主体、开展公私合作的政府授权载体”。这为平台公司转型与整合提供了指导方向，平台公司的整合重组也成为一种常态，是在平台公司转型上的有益探索。

（二）以资产证券化与PPP模式应用为契机

目前，各地政府及各部门都有自己的平台公司，导致平台公司数量不一、管理不一、成熟度不一，对整体投融资体制改革和平台公司系统管理造成了阻碍。在新形势下，应以转变发展方式、激发内在活力、增强投融资能力、有效防范风险为改革目标，以推进运营模式、融资模式、公私合作模式、资产证券化运用等改革创新为着力点，以完善政府部门政策支持体系、绩效考核评价体系、风险监控与防范体系为保障，进一步提升政府投融资公司服务重大基础设施建设等领域的投融资能力。

多种融资手段（譬如资产证券化）的应用将是政府投融资平台公司转型需要考虑的重中之重，也是政府投融资公司实现快速转型的关键。建议各级政府应对所属几大平台公司进行重新整合和定位，打造集团整体竞争力，在地方政府投融资体制改革的浪潮中完成华丽转身。

（三）以加强资源整合与核心能力建设为首要任务

如上所述，平台公司的整合将会成为一种“新常态”，这必然会涉及功能定位、资产重组、项目盘点、集团管控、组织管理、人员配置等事项。调研发现，各级政府（特别是市县级政府）通常会以“一母N子”的模式构成和重组投融资平台，旨在整合优质资源和重点项目，以专业化为基础，打造若干优质的投融资平台（如建投、水投、文投、产投等），自主开展业务并支撑区域的可持续发展。

平台公司肩负着推动政府投融资体制改革和推动地方基础设施建设投资的重任，应主动担负转型任务，打造自身的核心竞争能力，从过去单纯的政府投资延伸功能向社会化投资运营功能转变。

（四）以打通产业链上下游一体化为路径

从建设工程到运营维护，从投资开发到产融结合，政府投融资公司转型之路遵循产业链上下游一体化的模式，多层次应用基础设施建设项目的运作模式，从传统的建安工程到EPC，从单一建设到建设运营一体化，从政府单一投资到PPP（含BOO、BOT、BOOT、TOT、BLT模式等），从政府担保下的银行贷款到多种融资模式创新（如资产证券化等），一体化考验的是政府投融资公司在转型过程中应对各种项目运作、资本运营、投资、管理等各种风险的能力，迫切要求政府投融资公司整合现有优质资源与重点项目，并以此为基础逐步打造一体化运营能力，并配套科学的运营管理机制，促进经营模式转型。

作为整合成型的平台公司，應盘点和优化原有三大平台公司的优势资源，重新进行科学配置，全面梳理原有平台与新的平台公司的关系，优化经营与管控模式。

（五）借平台转型推动政府职能转变和投融资体制改革

从单一的政府担保下的银行贷款到各单位蜂拥而上的PPP项目，体现的是政府融资渠道的匮乏和专业决策能力的不足，平台公司转型将进一步推动政企分离，政府将成为单纯的项目决策与评估者（如PPP中心）和运营监督与风险管控者，市场化的项目运营管理职能将逐步分离；平台公司将启动市场化（兼顾现有债务处理），逐步实现独立自主发展，以此推动整体投融资体制改革。

作为政府所属的平台公司，应对自身战略和可持续发展进行重新定位，在发展过程中支撑政府的投融资体制改革，助力区域经济发展。

四、当前政府投融资平台转型升级的主要做法

（一）明确发展定位

通过政府性债务剥离和资产重组、股权结构调整优化、运营模式和机制创新，使得平台公司发展成为政府投融资的改革创新平台、国有资本投资运营的主体、开展公私合作的政府授权载体。关键是对现有投资、建设、运营项目进行全面盘点和归类，明确重点项目的盈利模式与运营架构，在此基础上，梳理各级平台公司之间的关系，清晰化各项目之间以及各运营主体之间的关系定位。

（二）规划未来五年的发展战略

“十三五”新常态下，基于经济下行和结构调整的宏观环境，对平台公司的发展战略进行前瞻性规划。关键是明确在当前经济发展模式下（强刺激转向引导性投资）平台公司的发展模式、产业链布局、目标、业务和市场结构、规划路径、发展策略等。

（三）规范法人治理结构改革

完善以董事会为核心的法人治理结构，规范董事会建设，逐步落实董事会选聘经理层等职权。关键是建立股东、董事会、监事会、经营层四权分立的制衡关系，规范“一母N子”间的业务管控关系和分工、权限设置，清晰化权限界面，规范法人治理。

（四）加快内部经营机制改革

明晰平台公司以及下属各层级平台公司的决策权限，规范“三重一大”（重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金运作）决策程序和制度。落实企业董事会选人用人、考核奖惩、薪酬分配权，逐步建立“内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”的竞争激励机制。关键是建立各级平台公司的运营管理与经营考核体系，完善现代企业管理制度。

（五）推进国资监管体制建立，推进运营模式与融资模式创新

按照“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”的要求，以各级投融资平台自我约束为出发点，构建以管资本为主的国有资产监管体制。同时，完善集團化分层管控体系，推动平台公司及下属的二、三层级公司与国内外大型企业开展战略合作，广泛吸收社会资本参股，积极发展混合所有制经济。推进实体经营和资本运营交叉融合、产业资本和金融资本相互渗透，实现良性互动，促使平台公司逐步发展成为综合性、大型金融控股集团。探索PPP模式和资产证券化的运用创新，构建核心竞争能力。

（作者单位为重庆经开区管委会财务局）

[作者简介：刘宇（1979—），男，毕业于重庆工商大学会计系，中级会计师，中共党员，重庆经开区管委会财务局综合科科长，重庆经开区投资集团有限责任公司财务总监，从事办公室文秘、党建、财政总会计、政府采购、国资管理、审计等工作，研究方向：政府投融资体制改革和平台公司转型，地方财源建设与招商引资。]